Finansiella tjänster utgör en viktig del av EU:s insatser för att fullborda den inre marknaden inom ramen för den fria rörligheten för tjänster och kapital. Framsteg har kommit i olika faser enligt följande: 1) Avlägsnande av nationella inträdeshinder (1957–1973). 2) Harmonisering av nationell lagstiftning och politik (1973–1983). 3) Fullbordande av den inre marknaden (1983–1992). 4) Skapande av ett gemensamt valutaområde (1993–2007) 5) Den globala finanskrisen och reformerna efter krisen (från 2007 och framåt).

Rättslig grund

Den rättsliga grunden utgörs av artiklarna 49 (etableringsfrihet), 56 (frihet att tillhandahålla tjänster) och 63 (fri rörlighet för kapital) och 114 (tillnärmning av lagstiftning för den inre marknadens upprättande och funktion) och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Milstolpar på vägen mot en integrerad finansiell marknad i EU

A. Tidiga insatser för att avlägsna hinder för inträde på marknaden (1957–1973)

Tidiga insatser för att integrera medlemsstaternas finansiella system baserades på principerna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster, med samordning av lagstiftning och politik där så var nödvändigt. Genom Romfördraget, som undertecknades 1957, skapades den gemensamma marknaden som avlägsnade hinder för den fria rörligheten för personer, tjänster och kapital mellan medlemsstaterna. Rådet gjorde detta 1962 när det antog det allmänna programmet för upphävande av begränsningar av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten.

B. Harmonisering av nationell lagstiftning och politik (1973–1983)

Harmonisering av medlemsstaternas lagar, förordningar och administrativa bestämmelser inleddes framför allt med tre rådsdirektiv: första skadeförsäkringsdirektivet (73/239/EEG) 1973, första bankdirektivet (77/780/EEG) 1977 och första livförsäkringsdirektivet (79/267/EEC) 1979.

C. Fullbordande av den inre marknaden (1983–1992)

I juni 1985 publicerade kommissionen en vitbok med ett klart program och tydliga tidsramar för fullbordandet av den inre marknaden före utgången av 1992. Den innehöll ett särskilt avsnitt om finansiella tjänster. Den föreslagna harmoniseringen grundades på principerna om ”en enda auktorisation”, ”ömsesidigt erkännande” och ”hemlandstillsyn”. Genom 1987 års Europeiska enhetsakt, genom vilken de mål som fastställts i 1985 års vitbok införlivades i EU:s primärrätt, fastställdes datumet för fullbordandet av den inre marknaden till den 31 december 1992.

D. Skapande av ett gemensamt valutaområde (1993–2007)

Maastrichtfördraget, som trädde i kraft 1993, banade väg för skapandet av en gemensam europeisk valuta: euron (ursprungligen kallad ECU). Kommissionen offentliggjorde en handlingsplan för finansiella tjänster i maj 1999, som innehöll 42 lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som skulle slutföras senast 2004. I juli 2000 inrättade rådet Visemannakommittén om regleringen av de europeiska värdepappersmarknaderna under ledning av Alexandre Lamfalussy. I Visemannakommitténs slutrapport konstaterades att EU:s institutionella ram var ”långsam, stel, komplex och dåligt anpassad till förändringstakten på de globala finansmarknaderna”. Detta ledde till ”Lamfalussyprocessen”, en lagstiftningsmetod med fyra nivåer som först användes enbart för värdepapperslagstiftningen men som senare utsträcktes till andra områden av lagstiftningen om finansiella tjänster.

E. Den globala finanskrisen och reformerna efter krisen

Perioden före 2007 kännetecknades av ökad integration och ömsesidigt beroende på finansmarknaderna, inte bara inom EU utan även globalt. Detta upphörde abrupt i och med att den globala finanskrisen bröt ut 2007–2008, vilket skapade ett akut behov av reformer av sektorn för finansiella tjänster. Kommissionen föreslog mer än 50 lagstiftningsåtgärder och icke-lagstiftningsåtgärder. De viktigaste förslagen kom inom ramen för EU:s flaggskeppsinitiativ, såsom bankunionen och kapitalmarknadsunionen. Reformerna efter krisen har inneburit en viss grad av centralisering och överföring av ansvarsområden från nationell nivå till EU-nivå när det gäller många aspekter av reglering och tillsyn av finansiella tjänster. På senare tid har EU:s politiska dagordning för finansiella tjänster återspeglat de ansträngningar som gjorts för att ta itu med klimatförändringen och utveckla en mer hållbar ekonomisk väg, och tar sig an nya utmaningar i samband med den digitala omvandlingen.

Med tanke på eventuella spridningseffekter har internationella fora fått en betydligt större roll när det gäller att fastställa regler och standarder. Forum och organ såsom G20, rådet för finansiell stabilitet (FSB), Baselkommittén för banktillsyn (BCBS), Internationella organisationen för försäkringstillsynsmyndigheter (IAIS) och Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (Iosco) fick allt större betydelse för EU:s lagstiftare och tillsynsmyndigheter.

Central EU-lagstiftning om finansiella tjänster som redan finns

A. Bankverksamhet

Reformen av regelverket för banksektorn stod i centrum för översynen av lagstiftningen om finanssektorn efter krisen. Den skapade de grunder på vilka bankunionen gradvis inrättas för euroområdet. Banksektorns regleringsreform omfattade vittgående åtgärder: 1) Skärpta stabilitetskrav för banker. 2) Förbättrad struktur för banktillsyn och bankresolution. 3) Regler för att hantera banker på obestånd. 4) Förbättrat skydd för insättare. Dessa initiativ kallas gemensamt ”den enhetliga regelboken”.

1. Stabilitetskrav för banker

Kapitalkravsdirektivet (CRD) (2013/36/EU) innehåller bestämmelser om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och värdepappersföretag, tillsyn och bankstyrning. I kapitalkravsförordningen (CRR) ((EU) nr 575/2013)fastställs minimistandarder för att garantera bankernas finansiella sundhet (dvs. kapitalkrav, likviditetsbuffertar och skuldsättningsgrader). CRD/CRR-regelverket uppdateras kontinuerligt, särskilt för att återspegla de senaste resultaten av Baselkommitténs och FSB:s arbete.

2. Förbättrad struktur för banktillsyn och bankresolution.

Sedan 2014 är ECB enligt förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) ((EU) nr 1024/2013) den centrala tillsynsmyndigheten för alla banker i euroområdet och i medlemsstater utanför euroområdet som väljer att ansluta sig till SSM. SSM kompletteras av förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen ((EU) nr 806/2014), som också antogs 2014 och som syftar till att säkerställa effektiv hantering av potentiella framtida fallissemang för banker som ingår i SSM.

3. Regler för att hantera banker på obestånd

Direktivet om återhämtning och resolution (BRRD) (2014/59/EU), som också antogs 2014, syftar till att förhindra räddningsaktioner för fallerande banker med hjälp av skattebetalarnas pengar genrm att införa en skuldnedskrivningsmekanism (”bail-in”) som säkerställer att bankens aktieägare och borgenärer står först i raden för att täcka förluster. Enligt direktivet ska medlemsstaterna inrätta nationella resolutionsfonder.

4. Förbättrat skydd för insättare

Under finanskrisens turbulens var det en central prioritering att garantera tillräckligt skydd av medborgarnas bankinsättningar. En första reaktion var att vid två tillfällen höja det minimibelopp upp till vilket bankinsättningar garanteras om en bank går i konkurs. Detta följdes av en mer omfattande reform av det då mycket fragmenterade systemet med nationella insättningsgarantisystem genom direktivet om insättningsgarantisystem (2014/49/EU) 2014. Det europeiska insättningsgarantisystemet, som föreslogs 2015, har hittills mött politiska hinder både i rådet och i parlamentet. I april 2023 antog kommissionen ett lagstiftningspaket för att reformera ramen för bankkrishantering och insättningsgaranti.

B. Finansmarknader och marknadsinfrastruktur

1. Investeringstjänster och handelsplatser:

Från och med 2004 fastställde direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID I) (2004/39/EG) enhetliga standarder för värdepappershandel i syfte att förbättra konkurrensen och investerarskyddet. 2014 gjordes en översyn av direktivet (MiFID II) (2014/65/EU) och en förordning (MiFIR) ((EU) nr 600/2014) antogs, vilket innebar en betydande uppdatering av den rättsliga ramen. Med den nya ramen infördes ett antal bestämmelser som syftar till att förbättra konsumentskyddet och marknadstransparensen. Båda reviderades flera gånger.

2. Derivatkontrakt och clearinghus

Derivatkontrakt spelar en viktig ekonomisk roll men för även med sig vissa risker, vilka framkom under finanskrisen. Förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer (Emir) ((EU) nr 648/2012), som antogs 2012, innehåller bestämmelser om OTC-derivatkontrakt, centrala motparter (CCP eller clearinghus) och transaktionsregister. EMIR syftar till att bevara den finansiella stabiliteten, minska systemrisken och öka transparensen på OTC-marknaden. Förordningen ses över och uppdateras regelbundet. Centrala motparter skulle kunna utgöra en risk för den finansiella stabiliteten om de skulle fallera. Därför antog medlagstiftarna i december 2020 förordningen om återhämtning och resolution av centrala motparter ((EU) 2021/23) i syfte att tillhandahålla en lämplig verktygslåda och möjliggöra ordnad resolution i ett krisscenario.

3. Tillgång till kapitalmarknadsfinansiering

Flaggskeppsinitiativet för att skapa en kapitalmarknadsunion innebar en omfattande översyn av EU:s regelverk för erbjudande av värdepapper till allmänheten (dvs. börsintroduktioner). Prospektförordningen från 2003 , 2003/71/EC, som nu har ersatts av (EU) 2017/1129, syftar till göra det enklare för mindre företag att få tillgång till kapitalmarknadsfinansiering och att förbättra kvaliteten och kvantiteten på den information som ges till investerare, särskilt icke-professionella investerare. Insatserna för att förbättra finansieringsmöjligheterna för mindre företag kompletterades av den europeiska förordningen om gräsrotsfinansiering ((EU) 2020/1503), som ska börja tillämpas i november 2021.

C. Försäkringar

Solvens II-direktivet (2009/138/EG), som antogs 2009, harmoniserade det då rådande lapptäcket av bestämmelser för skadeförsäkring, livförsäkring och återförsäkring. I detta direktiv fastställdes bestämmelser för auktorisation för verksamheten, kapitalkrav, riskhantering och tillsyn av direktförsäkrings- och återförsäkringsbolag. Solvens II-regelverket har ändrats flera gånger.

D. Betaltjänster

Det andra betalningsdirektivet ((EU) 2015/2366) uppdaterade EU:s regelverk för betalningar i syfte att anpassa det till nya digitala betalningsformer. Den började tillämpas den 13 januari 2018. Det skärper säkerhetskraven för elektroniska betalningar och för skyddet av konsumenternas finansiella uppgifter. Det öppnar också marknaden för innovativa affärsmodeller (”open banking”) och innehåller bestämmelser om auktorisation och tillsyn av betalningsinstitut.

E. Hållbar finansiering

Det finansiella systemet har en viktig roll att spela när det gäller att stödja insatserna för en omställning till en ekonomi och ett samhälle som är grönare, rättvisare och mer inkluderande. I handlingsplanen för hållbar finansiering från mars 2018 strävar man efter att ta vederbörlig hänsyn till miljömässiga, sociala och styrningsrelaterade aspekter när investeringsbeslut fattas inom finanssektorn. De viktigaste inslagen i den nuvarande rättsliga ramen är EU:s taxonomiförordning ((EU) 2020/852), förordningen om hållbarhetsrelaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänstesektorn ((EU) 2019/2088) och förordningen om hållbarhetsrelaterade upplysningar för referensvärden ((EU) 2019/2089). Ytterligare initiativ är på gång.

F. Digitala finanser

Användningen av ny teknik inom finanssektorn (fintech) förväntas innebära ökad konkurrens och nya, effektivare eller mer fördelaktiga produkter och tjänster. Detta medför också komplikationer och utmaningar för reglerings- och tillsynsmyndigheter. I september 2020 lanserade kommissionen strategin för digitalisering av finanssektorn,, som följdes av flera lagstiftningsinitiativ. I synnerhet fastslår den nya förordningen om digital operativ motståndskraft för finanssektorn (DORA)((EU) 2022/2554) en enhetlig ram för att säkerställa att finansinstitut kan reducera och stå emot cyberrisker och andra IKT-relaterade risker. Förordningen om marknader för kryptotillgångar (MiCA) fastställer standarder för emission av kryptotillgångar och tillhandahållande av tillhörande tjänster. Förordningen om en pilotordning för marknadsinfrastrukturer som bygger på teknik för distribuerade liggare ((EU) 2022/858) liknar en regulatorisk sandlåda och öppnar därmed upp för en flexibel regulatorisk miljö.

Europaparlamentets roll

Sedan Romfördraget 1957 har parlamentets roll i beslutsfattandet om finansiella tjänster vuxit från samrådsförfarandet med dess begränsningar till att på många områden bli jämbördig med rådets inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

Enligt Lamfalussyprocessen för antagande och genomförande av EU:s lagstiftning om finansiella tjänster antar parlamentet, tillsammans med rådet, grundläggande lagar (nivå 1) enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet (EU:s sekundärlagstiftning). Parlamentet har också en granskningsroll vid antagandet av genomförandeåtgärder på nivå 2.

Parlamentet har aktivt deltagit i att ta fram de ambitiösa lagstiftningsprojekten för att utveckla EU:s regelverk för finanssektorn. Inom parlamentet är det utskottet för ekonomi och valutafrågor (ECON) som ansvarar för finansiella tjänster.

Efter utbrottet av den globala finansiella krisen inrättade parlamentet ett särskilt utskott för den finansiella, ekonomiska och sociala krisen (CRIS). Det särskilda utskottet arbetade från oktober 2009 till juli 2011 och dess arbete avslutades med en resolution från parlamentet med ett antal rekommendationer om de åtgärder och initiativ som skulle vidtas med anledning av krisen.

 

Christian Scheinert