LIBRO BLANCO SOBRE LA CONFERENCIA
INTERGUBERNAMENTAL DE 1996
VOLUME II


PORTUGAL

Portugal y la Conferencia Intergubernamental para la revisión del Tratado de la Unión Europea. Documento del Ministerio de Asuntos Exteriores de marzo de 1996

Con este documento oficial del Ministerio de Asuntos Exteriores, el Gobierno portugués adopta por primera vez un documento oficial que refleja el punto de vista gubernamental de dicho país en relación con la CIG. El documento empieza por enumerar la lista de temas que deberán ser objeto de discusión con ocasión de la CIG y por hacer una breve mención a la filosofía que debe inspirar la revisión prevista. En cuanto a los objetivos, Portugal pone de relieve que la construcción europea debe continuar basándose en los principios de igualdad de todos los Estados miembros, en los principio de respeto a las identidades culturales y las especificidades nacionales e institucionales de cada uno de ellos, de respeto por los derechos humanos fundamentales, de solidaridad política, económica y social entre los pueblos, las regiones y los Estados, y por el principio de la suficiencia de medios. Además, Portugal otorga la mayor importancia a la preservación de los equilibrios institucionales esenciales, a un marco institucional único y al respecto del principio de la participación de todos los Estados miembros en el proceso de decisión de la Unión y en las instituciones de la misma, garantizando igualmente un estatuto idéntico a todas las lenguas nacionales. Por otra parte, Portugal se propone también insistir en la profundización del concepto de solidaridad, que en opinión de dicho país tiene una dimensión a la vez política y económica, pero también social. Además, considera que el concepto de cohesión económica y social debe mantenerse como un elemento indisociable de cualquier reforma que se quiera emprender. Propone además la concesión de una dimensión europea a las políticas creadoras de empleo y a la lucha contra la exclusión social. Por otra parte, propone que se inicie de forma paralela a la CIG el examen de los efectos de la ampliación y su impacto sobre las políticas comunes y sobre la financiación de la Unión.

El documento portugués se refiere después al proceso de revisi ó n, ratificaci ó n y entrada en vigor del Tratado revisado. A este respecto, Portugal se declara en favor del mantenimiento estricto de los términos actuales del Tratado, mostrándose contrario a toda alteración de los mecanismos actuales en vigor por lo que se refiere a la revisión del mismo, ya sea en la fase de negociaciones o en el marco del proceso de ratificación. Por lo que se refiere al tema de la integraci ó n diferenciada, Portugal se muestra contrario a todo recurso o modelo que institucionalice de forma definitiva la diferenciación entre diversos grupos de Estados, con métodos y objetivos propios, y que progresen según calendarios específicos, pues ello conduciría a la disolución de la Unión. Portugal se muestra en cambio partidaria de mecanismos y fórmulas excepcionales y transitorias, como modo de resolver los problemas puntuales de la integración europea, pero sin que de ninguna manera se transformen en normas para el futuro de la misma. En opinión de Portugal, la Unión ya dispone de esquemas suficientemente flexibles como estos períodos transitorios y las derogaciones temporales, como manera ideal de encontrar soluciones que no impliquen riesgos de disolución o de desmembramiento. Portugal considera únicamente viable un eventual sistema de "núcleo duro" de Estados que prosigan el proceso de integración en el caso de que el objetivo a alcanzar en común sea definido por todos y solo su ejecución sea eventualmente escalonada de forma temporal, pero siempre con pleno respeto al marco institucional único de la Unión. Ello implicaría que tal sistema debería estar regido por reglas claras fijadas previamente y en común, previendo además mecanismos especiales de apoyo a losEstados que temporalmente no pudieran vincularse a la totalidad de las políticas concertadas.
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Por lo que se refiere a las reformas institucionales, Portugal presta una gran importancia al mantenimiento global del equilibrio institucional en el seno de la Unión Europea. Además, considera que la reforma institucional debe venir acompañada de una reflexión paralela sobre otros aspectos fundamentales para el desarrollo futuro de la Unión, entre los que destaca la evaluación de los efectos de la ampliación sobre el funcionamiento de las política comunitarias, las perspectivas financieras y el régimen de recursos propios y la continuación del actual ritmo de integración. Por lo que se refiere al Consejo, y en relación con la Presidencia del mismo, Portugal considera que la rotación de ésta y la igualdad de condiciones en su ejercicio por todos los Estados miembros de la Unión constituye un corolario del principio de igualdad soberana, y por lo mismo la revisión del Tratado debería dirigirse a garantizar a las Presidencias rotativas los medios de apoyo suficientes para permitirles llevar a cabo de forma continuada sus trabajos correspondientes. En cuanto a la ponderaci ó n de votos y al umbral de la mayor í a cualificada, Portugal considera que el actual sistema de ponderación de votos en el seno del Consejo debería mantenerse entre lo esencial. En cuanto al umbral de la mayoría cualificada que actualmente se sitúa en torno al 71% de los votos en el Consejo, Portugal considera que para hacer frente a la posibilidad de que como consecuencia de las sucesivas ampliaciones la mayoría cualificada pueda ser alcanzada progresivamente por un conjunto de Estados miembros que cada vez representen un menor porcentaje de la población global, deben encontrarse fórmulas de distribución de los votos que, de forma equilibrada, no disminuyan sin embargo la capacidad relativa de los Estados en la formación de mayorías cualificadas o en la constitución de minorías de bloqueo. En cuanto al Consejo Europeo, Portugal considera que debe ser puesto de relieve su papel en cuanto definidor de los grandes principios y de las orientaciones políticas generales, pero sin alterar su naturaleza o su posición en el marco institucional. En concreto, Portugal considera que el carácter eminentemente político del Consejo Europeo recomienda que no se formalice excesivamente en sus funciones o sus competencias, de manera que no se integre propiamente en las instancias de decisión. Por lo que se refiere al Parlamento Europeo, Portugal considera que ciertas de las funciones que fueron encomendadas al mismo por el Tratado de Maastricht no han sido todavía suficientemente consideradas y puestas en práctica, y que la revisión y ajuste de los mecanismos existentes no deben afectar al actual equilibrio institucional. Por lo que se refiere en concreto al procedimiento de codecisi ó n, Portugal considera que el campo de aplicación del mismo puede ser ampliado, en concreto por lo que se refiere a los ámbitos actualmente sometidos al procedimiento de cooperación, mostrándose además partidario de la simplificación del citado procedimiento de codecisión. Además, Portugal se manifiesta favorable a un reconocimiento expreso del principio de consulta en las áreas del primer pilar en las que aquél tiene todavía un carácter facultativo, de un refuerzo de su intervención en el ámbito de los derechos e intereses de los ciudadanos, así como de la mejora de la aplicación del sistema de consulta del Parlamento Europeo previsto en el segundo y en el tercer pilares. En cuanto al número de diputados, Portugal se inclina también por un máximo de 700 miembros, considerando que el actual sistema de.

Por lo que se refiere a la Comisi ó n, Portugal considera que cada Estado miembro debe designar al menos un comisario, al tiempo que no ve inconveniente alguno en que se mantenga el actual estatuto de vicePresidencias de la institución. Además, Portugal se manifiesta dispuesto a considerar la posibilidad de que elpresidente de la Comisión sea elegido por el Parlamento Europeo entre una lista de nombres presentada por el Consejo Europeo, mientras que considera suficiente el control ya existente de dicha institución por parte del Parlamento Europeo y se manifiesta contrario a todas aquellas fórmulas que incluyan la censura individualizada de los miembros del colegio de comisarios. Por otro lado, dicho país se manifiesta partidario de que la naturaleza y el papel de la institución así como su composición y estructura, se mantengan en sus términos actuales tal y como previstos por los Tratados, si bien sería partidario de que se simplifiquen los procedimientos relativos a las modalidades de ejercicio de las competencias de ejecución de que actualmente goza dicha institución. A parte, pues, de mantener su carácter de órgano colegial, independiente y dinámico, dotado del derecho exlucivo de iniciativa, Portugal pide una mejor asociación de dicha institución a los trabajos en el ámbito del segundo y del tercer pilares, con vistas a mantener una mejor coherencia y coordinación entre los ámbitos comunitarios y los intergubernamentales. Por lo que se refiere a las restantes instituciones y órganos, Portugal considera que el Tribunal de Justicia debe asumir un mayor papel en lo relativo a la protección de los derechos individuales de los ciudadanos de la Unión, y que sus competencias e independencia, así como la forma de designación de sus miembros, no deben ser puestas en cuestión. El refuerzo de sus competencias parece especialmente necesario por lo que se refiere al tercer pilar, y además Portugal se manifiesta partidaria de ampliar el mandato de los jueces. En concreto, el papel de dicha institución en la prevención de la lucha contra el fraude y el de las instituciones de control que garanticen una gestión rigurosa de los recursos comunitarios, debe ser reforzado, lo mismo que su colaboración efectiva con los Estados miembros, y en concreto con los tribunales de cuentas nacionales. Sin embargo, Portugal no ve necesario introducir modificaciones en el estatuto del Tribunal de Cuentas. El Gobierno portugués considera que debe mantenerse el estatuto y la naturaleza consultiva del Comit é de las Regiones, sin perjuicio de una eventual ampliación de las materias de consulta obligatoria y de la posible extensión al Parlamento Europeo de la posibilidad de consultarlo. Por lo que respecta al Comit é Econ ó mico y Social, el Gobierno portugués considera que las atribuciones y naturaleza del mismo deben ser mantenidas en sus términos actuales.
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En cuanto al proceso de adopci ó n de decisiones, Portugal se muestra partidario de la simplificación y transparencia del mismo. A este respecto, dicho país es favorable a la reducción del número de procedimientos en vigor y, en concreto, a la abolición del procedimiento de cooperación, así como a la racionalización y simplificación del proceso de codecisión. Con vistas a mejorar la eficacia de funcionamiento del Consejo, Portugal considera que deben ampliarse los casos de adopción de decisiones por mayoría cualificada, y en un cierto número de casos que revistan mayor sensibilidad, podría también recurrirse a un sistema de mayorías supercualificadas. Sin embargo, Portugal considera que debe mantenerse el principio de la unanimidad en determinadas materias de gran sensibilidad, de entre las cuales enumera a título no exhaustivo la revisión de los Tratados y otras cuestiones que afecten a la estructura de la Unión, el sistema de recursos propios, la fiscalidad, etc. En materia de transparencia, Portugal apoya la consagración de dicho principio en todo el sistema institucional comunitario. Dicho principio debería consagrarse en el Tratado como salvaguarda del derecho de información de los ciudadanos, pero a la hora de su ejecución práctica deberá garantizarse también la confidencialidad de los procesos de negociación en el seno del Consejo, combinados con una amplia apertura en todo lo que se refiere al funcionamiento del mismo en el ámbito legislativo. Además, Portugal se muestra también partidario de la simplificaci ó n de los procedimientos y del Tratado, considerando que las disposiciones obsoletas y caducas, así como las relativas a los períodos transitorios, podrían ser eliminadas o actualizadas. En materia de r é gimen ling ü í stico, Portugal se muestra contraria a toda reducción del número de lenguas oficiales, a fin de mantener la diversidadcultural europea y el principio de igualdad entre los Estados, y por considerar que la utilización de la lengua nacional es un factor de transparencia en el funcionamiento de la Unión y también de seguridad jurídica, a la vez que da una mayor participación a los Parlamentos nacionales y permite una mejor comprensión del proceso de construcción europea por parte de las diversas opiniones públicas. Por lo tanto, demanda que se garantice a todas las lenguas de los Estados miembros un estatuto idéntico.

Por lo que se refiere a la jerarqu í a de normas, Portugal considera que sería interesante que la CIG se planteara también esta cuestión con vistas a reflexionar sobre el modo de articular mejor la producción legislativa tanto en el ámbito interinstitucional como en el de las relaciones de la Unión con los legisladores nacionales. En relación con el tema de los Parlamentos nacionales, Portugal apoya una mayor y más eficaz asociación de los mismos a la vida de la Unión, aunque sin alterar por ello el mecanismo institucional de la misma. Como fórmula específica, Portugal propone la extensión del actual modelo de la "COSAC" a otros ámbitos, en concreto por lo que refiere al segundo y al tercer pilares.

Al tratar de la profundizaci ó n de la Uni ó n, el documento del Gobierno portugués trata en primer lugar de la cuestión de la ciudadan í a de la Uni ó n. A este respecto, Portugal es partidaria de que se otorgue una mayor importancia al concepto de ciudadanía de la Unión en la revisión del Tratado, en concreto por lo que se refiere a los derechos sociales y económicos. Por dicho motivo, Portugal se muestra partidario de que el Tratado revisado incluya una Carta de la Ciudadanía Europea. Además, dicho país considera que el Tratado de la Unión debe incluir una definición más pormenorizada de la dimensión de los derechos humanos que contemple con mayor detalle la observancia de los deberes de protección de las minorías, así como de lucha contra todas las formas de discriminación y en concreto por lo que se refiere al racismo, a la xenofobia y a la intolerancia. Portugal es además partidario de que la Unión se adhiera al Convenio Europeo de Derechos Humanos y a los protocolos anejos al mismo. Además, considera que la revisión del Tratado debe establecer el carácter imperativo del funcionamiento democrático de sus Estados miembros y el respeto por las reglas de derecho en el seno de la Unión. En relación con el tema del desempleo, Portugal considera que la lucha contra el mismo debe ser incluida en el Tratado revisado. Además, considera que los avances en el plano económico y monetario deben ser acompañados por un conjunto de instrumentos que favorezcan las políticas de empleo de forma global en toda la Unión, y no de manera puntual como se ha hecho hasta la fecha. Y ello, además, de forma complementaria a la continuación del esfuerzo de cohesión económica y social como elemento central de la solidaridad intracomunitaria y principio esencial a preservar en cualquier modelo futuro de desarrollo del proceso de integración. Por lo que se refiere a la distribuci ó n de competencias, Portugal se manifiesta favorable a la profundización del proceso de integración europea y defiende una interpretación positiva y dinámica del principio de subsidiariedad considerando fundamental el respeto por el acervo comunitario existente. Por otra parte, Portugal se muestra dispuesto a estudiar un eventual trasvase al ámbito de las competencias comunitarias de materias como la energ í a, el turismo y la protecci ó n civil. Al mismo tiempo, propone también el refuerzo de la vertiente social, y la corrección del actual desequilibrio existente entre el mercado interior y las respectivas políticas de acompañamiento que podrían ser reforzadas. Por lo que se refiere a los temas de medio ambiente, Portugal considera que deben compatibilizarse con las otras dimensiones de acción de la Unión y en concreto, que deben articularse de forma conveniente con las políticas de cohesión. En materia econ ó mica, Portugal se muestra partidario de que se prosiga la estrecha coordinación de las políticas en dicho ámbito, con vistas a garantizar una lucha eficaz, integrada y de dimensión comunitaria, contra todos los fenómenos de marginación y de exclusión social. Para Portugal es esencial que la CIGencuentre fórmulas de promoción de un crecimiento equilibrado, duradero y generador de empleo. Por otra parte, en relación con las regiones ultraperif é ricas, Portugal considera que debería darse a las mismas una atención fundamental en el futuro Tratado revisado. Respecto de la subsidiariedad, Portugal considera que las normas contenidas en.


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En materia presupuestaria, Portugal se muestra partidaria del mantenimiento de los equilibrios fundamentales ya establecidos y de la utilización plena de los mecanismos existentes. Al mismo tiempo, se declara dispuesto a considerar la posibilidad de aumentar las competencias del Parlamento Europeo en dicho proceso. Además, considera positivo el refuerzo de la prevención y la lucha contra el fraude, así como el refuerzo de las funciones de control destinadas a asegurar una gestión rigurosa de los recursos comunitarios. En todo caso, considera que el logro de tales objetivos no implica alteraciones del Tratado. Por lo que se refiere a las cuestiones financieras, Portugal rechaza todas las soluciones que pasen por la renacionalización de las políticas comunes y por la aplicación de criterios de subsidiariedad en materias tan importantes como la cohesión económica y social.

En relación con la pol í tica exterior y de seguridad com ú n (PESC), Portugal considera irrealista la tendencia a avanzar hacia una comunitarización de la PESC, considerando que por afectar al núcleo esencial de soberanía de los Estados miembros de la Unión, dicha materia deberá continuar en lo esencial siendo tratada en el ámbito intergubernamental en el que fue creada. Sin embargo, dicho país tampoco considera razonable la tentativa de reducir la revisión del Tratado en esta materia a únicamente ajustes procedimentales o modificaciones menores del mismo. Como principios esenciales en la materia, Portugal considera que es fundamental que el principio de igualdad entre los Estados miembros sea íntegramente respetado. Además, considera que debe tenerse siempre presente el principio de gradualidad en el proceso de profundización de la Unión, así como la prevalencia de la solidaridad política de los Estados miembros. Por otra parte, Portugal considera importante mantener también en esta materia los equilibrios institucionales fijados por el Tratado, considerando que toda evolución en esta materia debe siempre tener en cuenta el acervo ya existente y el mantenimiento del marco institucional único, así como la preservación de la estructura en pilares dentro del Tratado de la Unión Europea correspondiente a modelos diferenciados de integración. Por lo que se refiere al proceso de adopción de decisiones en este ámbito, Portugal se muestra favorable a la introducción en el Tratado de la figura formal de la "abstención positiva", que permita a un Estado miembro en una situación determinada abstenerse de actuar en la misma y no tomar parte en la acción correspondiente, pero permitiendo a la vez su aprobación y su desarrollo por parte de los Estados que decidieran llevarla a cabo. Ahora bien, Portugal considera que sería importante fijar el número máximo de Estados que podrían invocar una abstención positiva en cada acción o posición común, y definir con rigor los casos en los que no se aplicara de forma generalizada la solidaridad financiera por parte de los Estados miembros. Por otra parte, Portugal considera poco realista la extensión pura y simple del principio de mayoría cualificada en el ámbito del segundo pilar, mientras que considera posible la definición por consenso de determinados temas o "plataformas" rigurosamente definidos en los cuales se podría aplicar posteriormente el voto por mayoría cualificada. Para el logro de dicha mayoría cualificada, Portugal se muestra partidaria de que sobre la base del principio absoluto de igualdad entre los Estados se atribuyera un voto acada Estado miembro, estableciéndose a continuación por analogía el número mínimo de Estados que constituirían la mayoría cualificada. Por lo que se refiere a la representaci ó n exterior de la Uni ó n, y sobre la base de la preservación del carácter central de la Presidencia, Portugal está dispuesta a considerar la inclusión "ad hoc" en troikas de otros Estados miembros que dispongan de conocimientos o de una experiencia particular relevante en determinadas tareas. En todo caso tales modificaciones deberían ser aprobadas caso por caso y por consenso en el seno del Consejo, mostrándose Portugal totalmente contrario a la idea del establecimiento de cualquier clase de directorio. Portugal podría aceptar la creación de un rostro exterior de la Unión "señor o señora PESC" siempre y cuando la fórmula encontrada sea compatible con el equilibrio interinstitucional existente. En concreto, esa figura debería asumir.


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En materia de seguridad y defensa, Portugal considera que la OTAN sigue siendo la entidad fundamental para la defensa colectiva y la preservación de la integridad territorial de los países europeos. Por otra parte, Portugal es favorable en principio a la prórroga del Tratado de Bruselas y al mantenimiento de la UEO como organización autónoma después de 1998. Portugal considera que la CIG debería profundizar la relación entre la Unión Europea y la UEO, sin perjuicio de la articulación de ésta con la NATO, en la óptica de la construcción de una identidad europea de seguridad y defensa y de un pilar europeo con dimensión efectiva en la Alianza Atlántica. Para Portugal deberían continuar estando reservadas a la OTAN la defensa colectiva en los términos del art. 5 del Tratado de Washington, así como las misiones de gestión de crisis y de mantenimiento de la paz que por su dimensión o complejidad debieran contar con una fuerte presencia norteamericana. En cambio, a la UEO le corresponderían funciones operativas reforzadas en el ámbito de la defensa europea, en cuanto pilar europeo de la Alianza, así como otras tareas que impliquen el empleo de fuerzas militares en tareas de mantenimiento de la paz, de gestión de crisis de menor entidad o en apoyo a acciones humanitarias. En concreto, Portugal considera prematura toda tendencia en la CIG a establecer un cuarto pilar dedicado a la defensa, y además considera que en esta materia todas las cuestiones deberán ser tratadas sobre la base del mantenimiento del principio de la unanimidad.

Por último, en relación con la cooperaci ó n en los á mbitos de la justicia y de los asuntos de interior, Portugal propone tres distintas clases de medidas para mejorar la eficacia del sistema actualmente en vigor. Por un lado, Portugal considera que las cuestiones de asilo y de lucha contra la inmigraci ó n clandestina deberían ser trasvasadas al pilar comunitario, y posiblemente también las reglas relativas al paso a través de las fronteras exteriores y a las condiciones de acceso a la libre circulación de los extranjeros, así como las cuestiones de política de visados todavía no comunitarizadas. En todo caso, de no conseguirse la plena comunitarización, Portugal considera que en tales materias deberían extenderse los procedimientos comunitarios, a través de nuevos instrumentos normativos y nuevas competencias de las instituciones, y a través de la extensión del voto por mayoría cualificada, y en su caso, por mayoría supercualificada. Para otros ámbitos como la cooperaci ó n policial y judicial, y en concreto, de la lucha contra el tr á fico de drogas, Portugal propone un refuerzo sustancial de los mecanismos de cooperación intergubernamental existentes. En el plano institucional, Portugal propone una más frecuente utilización de los instrumentos jurídicos obligatorios, y la simplificación y reducción de los niveles de preparación de los trabajos del Consejo. Además, Portugal propone el refuerzo del papel del Parlamento Europeo en este ámbito, y la atribución de mayores competencias al Tribunal de Justicia, ampliándose igualmente el derecho de iniciativa de la Comisión. Por otro lado, considera que sería necesario promover también una aproximación de los Parlamentos nacionales entre sí y con las instancias de la Unión en las materias de este tercer pilar asegurando el intercambio de informaciones y los mecanismos de consulta.

A modo de síntesis, Portugal recuerda que su objetivo fundamental durante la CIG será el de garantizar que no se disminuya su poder relativo de influenciar el proceso de construcción europea y que sus intereses específicos son salvaguardados.

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Parlamento Europeo, última revisión: 18 septiembre 1996
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