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Le Parlement européen et la CIG 2000

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Une Union forte pour un élargissement réussi

Réformer l'Union en vue de son élargissement

Aujourd'hui, l'Union européenne est à la veille d'un processus d'élargissement historique, qui concerne 13 pays candidats, notamment d'Europe centrale et orientale (1).

Le Parlement européen approuve l'ouverture de l'Union européenne à toutes les démocraties européennes à condition qu'elles satisfassent à certaines conditions, appelées les "critères d'adhésion" (2). Il est toutefois conscient que le prochain élargissement constituera "une étape radicalement nouvelle" de la construction de l'Europe. Pour continuer à fonctionner de manière efficace et démocratique, l'Union européenne doit donc réussir rapidement, avant la fin de l'année, une réforme globale et profonde.

Telle est la thèse que le Parlement européen a défendue dans sa résolution du 13 avril 2000, dans laquelle il a pris position sur la réforme de l'Union et donc de ses Traités.

Chaque modification des Traités est précédée par la réunion d'une Conférence intergouvernementale (3) qui réunit au plus haut niveau des représentants des gouvernements des Etats membres. Après avoir demandé l'avis du Parlement européen (4) et de la Commission européenne, ces gouvernements s'y mettent d'accord, à l'unanimité, sur les changements à opérer.

Pour entrer en vigueur, cet accord doit être ensuite approuvé par les Parlements nationaux et, dans certains pays, par référendum.

Agir et décider de manière efficace et démocratique

L'Union européenne est à la fois une union de ses peuples et de ses Etats: l'union des peuples est représentée par le Parlement européen; l'union des Etats, par le Conseil. Au sein du Conseil, un juste équilibre doit être garanti entre les grands et les petits Etats. C'est ainsi que l'identité de chacun peut être préservée pendant que progresse l'intégration européenne.

Une fois posé ce principe d'équilibre, qui procède du bon sens, encore faut-il en faire découler les règles qui devront organiser le fonctionnement d'une Union européenne élargie, à terme, à 13 nouveaux pays.

-- Un pouvoir de décision partagé entre le Parlement européen et le Conseil pour une Union plus démocratique

Actuellement, les procédures de décision, dans l'Union européenne, varient selon les sujets. Si la proposition de loi émane presque toujours de la Commission européenne, la décision finale appartient tantôt au seul Conseil, tantôt au Parlement européen et au Conseil: on parle alors de "codécision".

Selon le Parlement, la "codécision" doit devenir la règle générale pour l'adoption des "lois européennes" dans tous les domaines. Elle devrait par exemple s'appliquer, désormais, à tous les règlements agricoles, qui sont un pan important de la politique européenne.

Dans le même esprit, le Parlement européen, qui comptera un maximum de 700 députés (il en a aujourd'hui 626), demande que son accord devienne obligatoire non seulement pour toute révision des Traités, mais encore pour la plupart des accords internationaux conclus par l'Union et pour toutes les décisions portant sur les finances de l'Union.

-- Pour une double majorité au Conseil: une majorité des Etats et de la population

L'unanimité au Conseil, qui s'applique aujourd'hui encore à de nombreuses décisions, risque tout simplement de paralyser une Union élargie à de nouveaux Etats.

Il faudra donc, selon le Parlement, que le Conseil vote, en règle générale, à la majorité. Encore faut-il savoir à quelle majorité. Le Parlement s'est prononcé pour une double majorité : la majorité des Etats membres combinée à la majorité de la population totale de l'Union. Un tel système assurerait l'équilibre entre les grands et les petits Etats tout en respectant démocratiquement les droits du plus grand nombre.

-- Une Commission forte, sous le contrôle du Parlement

Désignée pour cinq ans et indépendante des gouvernements, la Commission européenne a un pouvoir d'initiative essentiel pour le fonctionnement de l'Union. Aujourd'hui, elle comporte au moins un commissaire par Etat membre. L'élargissement de l'Union à de nouveaux pays pose le problème de sa composition et de son organisation.

Pour que la Commission maintienne et renforce son efficacité dans une Union élargie, le Parlement européen propose de choisir entre deux formules : elle serait composée


  • soit de 20 commissaires, un système de rotation étant alors institué entre les Etats membres,
  • soit d'autant de commissaires qu'il y a d'Etats membres mais, dans ce cas, avec une hiérarchie entre les commissaires.

Dans les deux cas, le Président de la Commission serait élu par le Parlement parmi les candidats proposés par le Conseil, avec un rôle politique accru.

Le Parlement demande aussi aux gouvernements d'autoriser le Président de la Commission à lui poser la question de confiance. Si le Parlement refusait sa confiance, la Commission serait obligée de démissionner.

Enfin, sous le contrôle du Parlement européen et du Conseil, c'est la Commission qui adopterait les décisions de type administratif, qui seraient clairement distinguées des décisions de type législatif.

-- Un Traité unique et simplifié

Les textes fondamentaux de l'Union européenne doivent être compris du citoyen: c'est une question de transparence et de démocratie. C'est pourquoi le Parlement européen demande une simplification des Traités: il y aurait désormais un texte unique, avec une première partie comprenant les objectifs, les droits fondamentaux, les institutions, les procédures de décision…- et une deuxième partie consacrée aux différentes politiques. La procédure de révision du Traité serait également allégée.

Dans la perspective d'une Union européenne élargie, les gouvernements devront aussi se pencher sur les "coopérations renforcées" : on entend par là des politiques appliquées par certains Etats membres mais non par tous. Ce genre de coopération existe déjà de fait, par exemple, dans le domaine monétaire. On pourrait imaginer l'instauration d'une telle coopération dans le domaine de la défense.

Aujourd'hui, il suffit qu'un Etat membre s'oppose à une coopération renforcée pour l'interdire. Le Parlement demande que cela ne soit plus possible à l'avenir. En contrepartie et pour éviter une "Europe à la carte", une "coopération renforcée" devrait toutefois impliquer, selon le Parlement, un tiers au moins des Etats membres.

-- Ne pas se contenter d'une mini-réforme

Les dossiers qui viennent d'être évoqués concernent le mode de fonctionnement des institutions de l'Union européenne. C'est là évidemment une question d'importance majeure à la veille de l'élargissement. Le Conseil européen ne demandait pas que la réforme des Traités aille au-delà.

Le Parlement européen, au contraire, estime que les gouvernements des Quinze doivent aussi, en réformant les Traités en vue de l'élargissement, renforcer la citoyenneté européenne, le rôle de l'Union européenne dans le monde et les politiques menées à l'intérieur de l'Union. Le Parlement a notamment obtenu qu'ils traitent des " coopérations renforcées " mentionnées plus haut.

Le rôle de l'Union européenne dans le monde

A l'heure de la globalisation, l'Union doit se donner les moyens, avant de s'élargir, d'être un acteur majeur dans les dossiers stratégiques.

-- Economie mondiale et politique internationale

On a souvent comparé l'Europe à un géant économique et à un nain politique. Il faut, pour le Parlement européen, renforcer le poids politique de l'Union européenne dans le monde.

C'est pourquoi la Conférence intergouvernementale devra donner à l'Union européenne - et, dans ce cadre, au Parlement - un rôle plus important dans la négociation et la conclusion de tous les accords internationaux.

De même, tirant les leçons de la crise de l'ex-Yougoslavie et de la faiblesse de l'Union en ce qui concerne la politique étrangère, de sécurité et de défense - ce qu'on appelle dans le jargon communautaire le "deuxième pilier" -, le Parlement invite les gouvernements à développer cette politique dans un esprit communautaire, ce qui suppose entre autres son implication accrue.

Ainsi, un Etat a actuellement le droit de s'opposer à une action commune voulue par une majorité d'Etats. A l'avenir, le Parlement demande qu'au lieu d'avoir ce droit de veto, un Etat soit tout simplement autorisé à ne pas participer à l'action décidée par les autres.

-- La défense de l'Europe

La guerre du Kosovo a suscité une prise de conscience quant à l'urgence de progresser sur le terrain de la défense commune. Actuellement, dans ce domaine, les esprits évoluent et les choses bougent. Encore faut-il inscrire cette évolution dans le Traité. Le Parlement européen réclame pour cette raison l'instauration d'un Conseil des ministres de la Défense, qui serait chargé de traiter des problèmes techniques de la sécurité et de la défense européennes.

Enfin, le Parlement demande qu'un rôle clé soit attribué à la Commission, pour ce qui est des aspects non militaires, dans la gestion des crises.

L'Union européenne au service des citoyens

Plusieurs chantiers - le domaine économique et social, celui des libertés et de la sécurité, les finances - devront également, selon le Parlement européen, être abordés.

-- Inscrire la Charte des droits fondamentaux dans le Traité

Indépendamment de la Conférence intergouvernementale, une "Charte des droits fondamentaux" est actuellement en voie d'élaboration, avec la participation de députés européens. Le Parlement demande, d'une part, que la Charte inclue les droits sociaux fondamentaux et, d'autre part, qu'elle soit inscrite dans le Traité: si c'est le cas, en effet, le citoyen pourra directement invoquer, y compris devant la Cour de justice de l'Union européenne, les droits fondamentaux qui lui seront reconnus.

-- La protection sociale

Le Parlement européen invite les gouvernements à introduire dans le Traité le concept d' "économie sociale de marché" et la question de la protection sociale.

-- L'espace de liberté, de sécurité et de justice

Le traité de Maastricht a introduit les domaines de la justice et de la police - y compris les problèmes d'asile et d'immigration - dans le giron de l'Union européenne : entrée timide puisque les procédures prévues restaient différentes des procédures habituelles. Aussi, ces domaines étaient appelés, dans le jargon communautaire, le "troisième pilier".

Le traité d'Amsterdam est allé plus loin:

  • en intégrant dans l'Union les accords dits "de Schengen", qui liaient certains Etats membres en matière de libre circulation des personnes et de police, en supprimant notamment les contrôles aux frontières intérieures,
  • en prévoyant le développement d'un "espace de liberté, de sécurité et de justice",
  • en rapprochant les procédures applicables à ces matières des procédures communautaires classiques,
  • en déclarant enfin que "l'Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l'Etat de droit", mettant ainsi les droits de l'homme au centre de la construction européenne (5).

Le Parlement européen demande maintenant aux gouvernements de ne pas s'arrêter à mi-chemin, d'intégrer complètement la coopération policière et judiciaire pénale dans le domaine communautaire et de déclarer la Cour de justice européenne compétente, sans exceptions, pour toutes ces matières, ce qui n'est pas le cas actuellement.

-- Les finances de l'Europe

Quant aux finances dont l'Union européenne a besoin pour réaliser ses politiques (6), le Parlement demande de pouvoir décider d'un commun accord avec le Conseil la part maximum de la richesse totale (PIB) des Etats membres que peut dépenser l'Union et la programmation budgétaire sur plusieurs années. Il souhaite, dans ce cadre, avoir le dernier mot sur toutes les dépenses annuelles.

Notes

1. Ces pays sont la Bulgarie, Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, Malte, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie et la Turquie. Si le processus de négociation a commencé en mars 1998, l'élargissement se fera par étapes, les premières adhésions pouvant se faire vers 2003.

2. Fixés au Conseil européen de Copenhague en 1993, ces critères sont les suivants:

  • "des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection",
  • "l'existence d'une économie de marché viable",
  • "la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union, la capacité d'assumer les obligations de l'adhésion qui sont liées à l'acquis, notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire".

3. L'actuelle Conférence intergouvernementale a commencé en février 2000 et devrait s'achever à Nice, en décembre 2000.

4. Le Parlement européen participe aux travaux de la Conférence par l'intermédiaire de sa Présidente, Mme Nicole Fontaine, et de deux autres représentants, M. Elmar Brok et M. Dimitrios Tsatsos.

5. Article 6 du Traité sur l'Union européenne.

6. Elles représentent au total, pour l'année 2000, à peine plus de 1% du PIB de l'Union.