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BERICHT     
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6. Mai 1998
PE 225.852/end A4-0168/98
über die Situation der Grenzarbeitnehmer in der Europäischen Union
Ausschuß für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten
Berichterstatterin: Frau Anne Van Lancker
In der Sitzung vom 19. Dezember 1997 gab der Präsident des Europäischen Parlaments bekannt, daß der Ausschuß für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten im Anschluß an den Antrag der Konferenz der Ausschußvorsitzenden die Genehmigung erhalten hat, einen Bericht über die Situation der Grenzarbeitnehmer in der Europäischen Union auszuarbeiten.
 A. ENTSCHLIESSUNGANTRAG
 B. BEGRÜNDUNG

 In der Sitzung vom 19. Dezember 1997 gab der Präsident des Europäischen Parlaments bekannt, daß der Ausschuß für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten im Anschluß an den Antrag der Konferenz der Ausschußvorsitzenden die Genehmigung erhalten hat, einen Bericht über die Situation der Grenzarbeitnehmer in der Europäischen Union auszuarbeiten.

In seiner Sitzung vom 5. Februar 1997 hatte der Ausschuß Frau Van Lancker als Berichterstatterin benannt.

Er prüfte den Berichtsentwurf in seinen Sitzungen vom 4./5. Februar, 18./19. März und 27./28. April 1998.

In der letztgenannten Sitzung nahm er den Entschließungsantrag mit 23 Stimmen bei 2 Enthaltungen an.

An der Abstimmung beteiligten sich: die Abgeordneten Hughes, Vorsitzender; Menrad und Ojala, stellvertretende Vorsitzende; Van Lancker, Berichterstatterin; Andersson, Boogerd-Quaak, Cabezón, Chanterie, Correia, Ettl, Glase, González (in Vertretung d. Abg. Eriksson), Jöns, Kerr (in Vertretung d. Abg. Wolf), Lindqvist, Oddy (in Vertretung d. Abg. Skinner), Oomen-Ruijten, Peter, Pronk, Schiedermeier, Sornosa, Theonas, van Velzen, Waddington und Weiler.

Der Bericht wurde am 6. Mai 1998 eingereicht.

Die Frist für die Einreichung von Änderungsanträgen wird im Entwurf der Tagesordnung für die Tagung angegeben, auf der der Bericht geprüft wird.


 A. ENTSCHLIESSUNGANTRAG

Entschließung zur Situation der Grenzarbeitnehmer in der Europäischen Union

Das Europäische Parlament,

- gestützt auf Artikel 148 seiner Geschäftsordnung,

- unter Hinweis auf den Vertrag über die Europäische Union und insbesondere auf Artikel 2, 5, 117, 118, 118a, 118b, 130a und 130b sowie auf das Protokoll über die Sozialpolitik,

- in Kenntnis der Petition Nr. 789/95 vom 4. Juli 1995 zu den Folgen der Erhöhung der Sozialversicherungsbeiträge in den Niederlanden für die belgischen Grenzarbeitnehmer, die gemäß Artikel 157 Absatz 1 der Geschäftsordnung dem Ausschuß für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten vorgelegt wurde,

- in Kenntnis der zahlreichen weiteren Petitionen, die zu den Problemen der Grenzarbeitnehmer eingereicht und in der Studie des Europäischen Parlaments berücksichtigt wurden(1),

- unter Hinweis auf das Weißbuch Sozialpolitik von 1994(2) und das sozialpolitische Aktionsprogramm der Europäischen Kommission 1995-1996(3),

- unter Hinweis auf den Abschlußbericht der hochrangigen Sachverständigengruppe für Fragen der Freizügigkeit vom 18. März 1997 und den Aktionsplan der Europäischen Kommission zur Förderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer vom 17. November 1997(4),

- unter Hinweis auf die Entschließungen des Europäischen Parlaments zu den Problemen der Grenzarbeiter in der Gemeinschaft vom 16.12.1988(5) und zu den Lebens- und Arbeits bedingungen der in den Grenzgebieten lebenden Bürger der Gemeinschaft vom 9.2.1993(6),

- unter Hinweis auf die Vorschläge für Verordnungen zur Änderung der Verordnung 1408/71(7) und die Stellungnahmen des Europäischen Parlaments zu diesen Vorschlägen, insbesondere die vom 29.11.1995(8),

- in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten (A4-0168/98),

A. in der Erwägung, daß über 380.000 Arbeitnehmer in der Union als Grenzgänger in den Gebieten zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, Monaco, der Schweiz, San Marino und Andorra arbeiten,

B. in der Erwägung, daß diese Grenzgänger mit zahlreichen Problemen konfrontiert sind, die auf die großen Unterschiede in der Gesetzgebung zwischen den Mitgliedstaaten sowohl im Bereich der sozialen Sicherheit als auch der Besteuerung und der Interaktion zwischen beiden Bereichen zurückzuführen sind,

C. in der Erwägung, daß derartige Probleme ein Hindernis für die Verwirklichung der Freizügigkeit für Personen sowie der vier Grundfreiheiten des Binnenmarkts und das Zustandekommen eines europäischen Arbeitsmarkts, eines wichtigen Ziels der Union, darstellen,

D. in der Erwägung, daß das Europäische Parlament wiederholt auf eine Lösung vieler dieser Probleme auf der Ebene der Europäischen Union unter anderem durch Änderung der Verordnungen 1612/68 und 1408/71 gedrungen hat,

E. in der Erwägung, daß das Europäische Parlament bereits in der Vergangenheit nachdrücklich eine Richtlinie zur Berichterstattung über die Auswirkungen auf die Bevölkerung der Grenzgebiete gefordert hat, die auf alle einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften angewandt werden muß; in der Erwägung, daß es sinnvoll ist, auch Vorschläge für europäische Rechtsvorschriften einer solchen Prüfung zu unterwerfen,

F. in der Erwägung, daß es ratsam ist, Sozialversicherungsbeiträge und direkte Steuern in demselben Land einzuziehen, wobei die Gleichbehandlung der Betroffenen gewährleistet sein muß; in der Erwägung, daß bis zum Inkrafttreten einer endgültigen Regelung die Mitglied staaten einen Ausgleichsfonds schaffen sollten, um den Einkommensverlust von Grenz arbeitnehmern bei Gesetzesänderungen zu kompensieren,

G. in der Erwägung, daß sowohl die Kombination des Wohn- und Arbeitslandprinzips als auch die Option in bezug auf Wohn- oder Arbeitslandprinzip für die betreffenden Grenz arbeitnehmer Schwierigkeiten und einen unverhältnismäßigen Einkommensverlust nach sich ziehen wird, so daß u. U. eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit vorliegt,

H. in der Erwägung, daß eine Prüfung der nationalen Gesetzgebungsinitiativen und Tarifverträge erfolgen muß, insbesondere in bezug auf die Besteuerung, die soziale Sicherheit und das Arbeitsrecht, um festzustellen, welche möglichen negativen Folgen sie für Wander arbeitnehmer und insbesondere Grenzarbeitnehmer haben könnten,

1. fordert den Rat dringend auf, die vorliegenden Vorschläge der Europäischen Kommission zur Änderung der Verordnung 1408/71(9) gemäß den Stellungnahmen des Europäischen Parlaments zu billigen; begrüßt die Vorschläge der Europäischen Kommission über die Erweiterung des Geltungsgebiets der Verordnung 1408/71 auf Nicht-EU-Bürger und ihre Absicht, eine Reform und Vereinfachung der Verordnung vorzunehmen; ersucht die Europäische Kommission, ergänzende Vorschläge für die Übertragung von Sozialleistungsansprüchen im Rahmen der Regelungen bei Unterbrechung der beruflichen Laufbahn, Zusatzrenten und freiwillige Systeme der sozialen Sicherheit vorzulegen;

2. fordert die Europäische Kommission auf, das Memorandum zur Durchführung der Empfehlung vom 21.12.1993 betreffend die Besteuerung bestimmter Einkünfte, die von Nichtansässigen in einem anderen Mitgliedstaat als dem ihres Wohnsitzes erzielt werden, unverzüglich umzusetzen; ersucht die Europäische Kommission, auf der Grundlage dieses Memorandums einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Gleichbehandlung von Nichtansässigen bei der Besteuerung vorzulegen; fordert die Mitgliedstaaten auf, bis zum Erlaß einer solchen Richtlinie ihre eigenen Steuergesetze in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu bringen; ist bestrebt, eine solche faktische Diskriminierung von Bürgern in einem anderen Mitgliedstaat, insbesondere die Benachteiligung von Grenzarbeitnehmern, zu vermeiden oder abzuschaffen;

3. dringt analog zu dem Abschlußbericht der "hochrangigen Sachverständigengruppe für Fragen der Freizügigkeit" nachdrücklich auf eine Initiative der Europäischen Kommission zum Abbau der Inkohärenz zwischen den Rechtsvorschriften zur Besteuerung und zur sozialen Sicherheit, insbesondere für Grenzarbeitnehmer, und zur einheitlichen Definition des Begriffs "Grenzarbeitnehmer", die sowohl für die Besteuerung als auch für die soziale Sicherheit gilt und die kein räumliches Kriterium mehr enthalten sollte;

4. fordert die Europäische Kommission in diesem Zusammenhang auf, eine Beurteilung des Funktionierens der bilateralen Besteuerungsverträge zwischen den Mitgliedstaaten vorzunehmen; befürwortet die Ausarbeitung eines Europäischen Übereinkommens zur Vermeidung der Doppelbesteuerung von Einkommen und Kapital in der Europäischen Union; fordert in diesem Zusammenhang die Europäische Kommission dringend auf, eine vertretbare europäische Lösung der Probleme zu suchen, die den Wanderarbeitnehmern und insbesondere den Grenzarbeitnehmern durch die Interaktion zwischen Steuersystemen und Systemen der sozialen Sicherheit verursacht werden;

5. lenkt die Aufmerksamkeit der Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission auf die schwierige Lage der Grenzarbeitnehmer, die in einem Drittstaat arbeiten, die weder bilaterale Abkommen noch Assoziationsabkommen mit der Europäischen Union im Bereich der sozialen Sicherheit abgeschlossen haben; fordert daher, daß diese Situationen so bald wie möglich bereinigt werden;

6. fordert die Kommission auf, Untersuchungen durchzuführen über die Vor- und Nachteile (1) des Wohnlandprinzips, (2) des Arbeitslandsprinzips, (3) der Kombination dieser Prinzipien und (4) der Option zwischen beiden, und auf der Grundlage dieser Untersuchung Vorschläge zu unterbreiten;

7. fordert die Europäische Kommission auf, auf der Grundlage von Artikel 49 eine Richtlinie zur Einführung einer Europaprüfung auszuarbeiten, der zufolge die Mitgliedstaaten neue Rechtsvorschriften und Änderungen der bestehenden Gesetze sowie Tarifverträge im Bereich des sozialen Schutzes, der Krankheitskosten, der Besteuerung und des Arbeitsrechts verbindlich und im voraus auf ihre Folgen insbesondere für Wanderarbeitnehmer und Grenzarbeitnehmer hin überprüfen müssen; ist der Ansicht, daß die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, einschließlich der europäischen Sozialabkommen, auf ihre grenzübergreifenden Auswirkungen hin überprüft werden müssen;

8. verweist auf die Mitteilung der Kommission zur Entwicklung des sozialen Dialogs auf Gemeinschaftsebene (KOM(96)448) und auf den Aktionsplan zur Förderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer (KOM(97)586); unterstützt die in den beiden Mitteilungen unterbreiteten Vorschläge über die Zusammenlegung des Beratenden Ausschusses für die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer und des Beratenden Ausschusses für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu einem einzigen Beratenden Ausschuß; unterstützt die Absicht der Europäischen Kommission, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Grenzgebieten zu fördern und auf spezifische Fragen, die für Grenzarbeitnehmer von großer Bedeutung sind - wie den sozialen Schutz und die Besteuerung - auszudehnen; weist jedoch darauf hin, daß auch die nationalen Verwaltungen dazu angehalten werden müssen, besser zusammenzuarbeiten, um die spezifischen Probleme der Grenzarbeiter zu lösen bzw. von Anfang an zu vermeiden; ist der Auffassung, daß sie bei Vorschlägen zur Lösung der trotz der Europaprüfung noch bestehenden Probleme eine wesentliche Rolle zu spielen haben;

9. fordert die Mitgliedstaaten auf, eine gesetzliche Ausgleichsregelung auszuarbeiten, davon ausgehend, daß der Mitgliedstaat, der nach Durchführung einer Europaprüfung eine Änderung seiner Sozial- oder Steuergesetzgebung vornimmt, durch die Grenzarbeiter benachteiligt werden, diese Einkommensverluste ausgleicht;

10. fordert die Kommission auf, im Einvernehmen und in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten und den für die Verwaltung der Krankheitskostenregelungen zuständigen Stellen in bestimmten Grenzregionen einen Versuch über die freie Wahl der medizinischen Leistungen im Wohn- bzw. Arbeitsland für Grenzarbeitnehmer und unterhaltberechtigte Familienmitglieder durchzuführen;

11. tritt für die Schaffung eines nationalen Forums der Sozialpartner, der Sozial- und Steuerverwaltung in jedem Mitgliedstaat ein, dem Informations- und Dienstleistungsaufgaben zugunsten der Wanderarbeitnehmer und insbesondere der Grenzarbeitnehmer obliegen und das deren Probleme behandelt und Lösungen im Rahmen der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten vorschlägt und die Durchführung der Europaprüfung zur Aufgabe hat;

12. ist der Ansicht, daß die beiden beratenden Dreiparteienausschüsse bei ihrer Arbeit im Bereich der Freizügigkeit und der sozialen Sicherheit den Problemen in Grenzgebieten unter anderem im Zusammenhang mit den Sozialversicherungsbeiträgen der Grenzarbeitnehmer und dem Recht auf Beihilfen und Leistungen besondere Aufmerksamkeit widmen sollten;

13. ist der Auffassung, daß die grenzübergreifenden EURES-Partnerschaften, die in den Grenzregionen zwischen den staatlichen Arbeitsvermittlungsdiensten, den Sozialpartnern und den sonstigen Betroffenen geschaffen wurden, verstärkt werden müssen; befürwortet in diesem Zusammenhang eine bessere Abstimmung zwischen den EURES-Beratern der Gewerkschaften und der Arbeitsvermittlungsdienste;

14. hält es darüber hinaus für erforderlich, neben der Informations- und Beratungsfunktion für die Bürger in den Grenzgebieten auch die Signalfunktion der EURES-Berater aufzuwerten, indem die Verfahren und Kanäle, um Probleme der Grenzregionen sowohl bei den örtlichen als auch den regionalen und nationalen Behörden und Verwaltungen und den europäischen Einrichtungen zur Sprache zu bringen, verstärkt werden; fordert daher die Europäische Kommission auf, eine finanzielle und inhaltliche Mehrjahresplanung für das EURES-Netzwerk auszuarbeiten, insbesondere für die grenzüberschreitenden Initiativen;

15. ersucht die Europäische Kommission, jährliche Untersuchungen über die Lage der Grenzarbeitnehmer mit einer quantitativen und qualitativen Analyse der Beschäftigung in Grenzgebieten und einer Übersicht über die Rechtslage, die Rechtsprechung und die Probleme in den einzelnen Mitgliedstaaten zu veröffentlichen;

16. fordert die Kommission auf, einen Vorschlag für ein Programm zu unterbreiten, das zum Ziel hat, den Mitgliedstaaten Anregungen zu geben, um die Dienstleistungen für Wanderarbeitnehmer und Grenzarbeitnehmer zu verbessern, indem sie durch die nationalen Stellen auf dem Gebiet der Besteuerung und der sozialen Sicherheit eine einzige Anlaufstelle auf niedriger Ebene (Call-Center) einrichten lassen: EUREST-Dienste (EURopean Employment & Social Security & Taxes-Services);

17. beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung der Europäischen Kommission, dem Rat, den Europäischen Sozialpartnern sowie den Regierungen und Parlamenten der Mitgliedstaaten zu übermitteln.

(1)() Europäisches Parlament, GD IV, Die Grenzgänger in der Europäischen Union, Reihe soziale Angelegenheiten W-16, Luxemburg, 1997, 198 Seiten.
(2)() Europäische Kommission, Europäische Sozialpolitik - Ein zukunftsweisender Weg für die Union - Weißbuch, Brüssel, 27.07.1994, KOM(94)333 endg.
(3)() Europäische Kommission, Mittelfristiges sozialpolitisches Aktionsprogramm 1995-1997, Soziales Europa, 1/1995, Luxemburg, 1995.
(4)() Europäische Kommission, Aktionsplan zur Förderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Mitteilung der Kommission, KOM(97)586 endg., 12.11.1997.
(5)() ABl. C 12/89, S. 378.
(6)() ABl. C 72/93, S. 43.
(7)() KOM(95)0352 endg.; KOM(95)0735 endg.; ABl. C 8/11 vom 6.3.1996; KOM(95)0486 endg.; KOM(97)0561 endg.
(8)() ABl. C 339 vom 18.12.1995, S. 15 und Bericht A4-0286/95.
(9)() betreffend Vorruhestandsleistungen, die Erweiterung des Rechts auf Zugang zur ärztlichen Versorgung im Gastland und Arbeitslosenunterstützung


 B. BEGRÜNDUNG

I. Grenzarbeitnehmer und ihre Rechte, konkrete Grenzprobleme

Der konkrete Anlaß für diesen Bericht ist die Petition(1), die am 26. Oktober 1995 auf Initiative der belgischen Gewerkschaften ACV und ABVV von 37.000 Grenzarbeitnehmern und ihren Familienangehörigen dem Präsidenten des Europäischen Parlaments überreicht wurde. Seit dem 1. Januar 1994 waren die etwa 13.000 belgischen Grenzarbeitnehmer in den Niederlanden mit einer Einkommenseinbuße von durchschnittlich 3.000 FB pro Monat konfrontiert, denn in den Niederlanden war die Finanzierung der Sozialversicherungen (AOW/ANW, AWZB, AAW) geändert worden, die nunmehr ganz durch die Sozialbeiträge abgedeckt wird, was zu einer Erhöhung der Sozialbeiträge der Arbeitnehmer geführt hat. Diese Kostenerhöhung wurde in den Niederlanden durch eine Steuersenkung zugunsten der ersten Einkommenskategorie ausgeglichen. Die belgischen Grenzarbeitnehmer jedoch müssen die höheren Sozialbeiträge zahlen, ohne in den Genuß der ausgleichenden Steuersenkung zu kommen.

In ihrer Petition fordern die Unterzeichner die Einführung einer "verbindlichen und rechtzeitigen Berücksichtigung der europäischen Dimension bei Änderungen von Gesetzen, die die Arbeitnehmer anderer Mitgliedstaaten betreffen" (EUROPAPRÜFUNG). Sie fordern ferner die "Schaffung eines Ausgleichsfonds, der finanziert wird durch den Staat, der Hemmnisse an den Grenzen aufbaut, und aus dem die betroffenen Grenzarbeitnehmer entschädigt werden".

Auf Druck der belgischen Gewerkschaften und nachdem sich eine Lösung durch bilaterale Gespräche mit den niederländischen Behörden als unmöglich erwies, errichtete die belgische Regierung zum 1. Januar 1997 einen Ausgleichsfonds in Höhe von 100 Millionen BF. Dieser Ausgleichsfonds wird in vollem Umfang von den belgischen Behörden finanziert, also nicht von dem "Staat, der Hemmnisse an den Grenzen aufbaut" - wie die Unterzeichner der Petition fordern - und ersetzt den erlittenen Einkommensverlust nur zum Teil.

Diese Beilegung der konkreten Probleme, die Anlaß der Petition waren, bedeutet noch nicht, daß eine strukturelle Lösung für die Probleme der Grenzarbeitnehmer gefunden wurde. Denn es gibt ja zahllose ähnliche Fälle innerhalb der Europäischen Union. So entrichten Grenzarbeitnehmer in Deutschland seit 1. Januar 1995 Beiträge zur "Pflegeversicherung", ohne entsprechende Rechte in dem Land ihres Wohnsitzes zu erwerben, wenn dort nicht ein gleichartiges System besteht(2). Italienische Grenzarbeitnehmer in Frankreich entrichten hohe Sozialbeiträge (24% des Bruttolohns) in Frankreich - ohne Anspruch auf bestimmte Leistungen erheben zu können (u.a. Arbeitslosenunterstützung, Krankheitsfürsorge) - und darüber hinaus hohe Steuern (22% des Bruttolohns) in Italien(3).

Eine Bestandsaufnahme ähnlicher Probleme enthält die ausführliche Studie der Generaldirektion Wissenschaft (GD IV) des Europäischen Parlaments(4), die mit auf Initiative Ihrer Berichterstatterin erstellt wurde.

Derartige Probleme werden künftig noch zunehmen, da nahezu alle Mitgliedstaaten der Union einschneidende Reformen ihres Sozialleistungssystems vornehmen. Es handelt sich hierbei um eine Modernisierung der Sozialleistungssysteme, die besser an die neuen Schwierigkeiten und die neuen Arbeitsmarktstrukturen angepaßt werden sollen. In diesem Zusammenhang wurden dem Europäischen Parlament durch Petitionen bereits zahlreiche Probleme signalisiert(5). Es handelt sich dabei auch um Maßnahmen zur Verringerung der Lohnnebenkosten, wie im Rahmen der europäischen Beschäftigungspolitik vereinbart wurden, oder um den Ausgleich dieser Verringerung im Rahmen der Steuerpolitik. Die Verwirklichung der Währungsunion wird überdies die Bewältigung dieser Probleme noch dringender notwendig machen. Und schließlich steht in diesem Zusammenhang auch die Verwirklichung des Binnenmarkts und der Freizügigkeit für Arbeitnehmer zur Debatte. Derzeit gibt es weder auf der Ebene der Mitgliedstaaten noch der bilateralen Abkommen noch der Europäischen Union eine zufriedenstellende Methode oder einen Mechanismus für eine strukturelle Lösung, geschweige denn die Vermeidung dieser Probleme. Am 16. April 1997 organisierte der Ausschuß Beschäftigung und soziale Angelegenheiten eine Anhörung zu dieser Problematik, bei der verschiedene Sachverständige zu Wort kamen(6). Ihre Berichterstatterin will in diesem Bericht näher auf die Probleme eingehen und Vorschläge für eine strukturelle Lösung der Schwierigkeiten vorschlagen.

II. Die für Grenzgänger geltenden Bestimmungen: Methode, Sachlage und Problemstellung

1. Beschreibung des Phänomens

Grenzgänger sind Personen, die über eine Landesgrenze zwischen ihrem Wohnort und ihrem Arbeitsplatz hin und her pendeln. Allerdings stellt sich von vornherein das Problem der Definition des Phänomens:

"Nach dem Gemeinschaftsrecht bezeichnet der Begriff "Grenzgänger" jeden Arbeitnehmer, der im Gebiet eines Mitgliedstaats beschäftigt ist und im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats wohnt (politisches Kriterium), in das er in der Regel täglich, mindestens aber einmal wöchentlich zurückkehrt (zeitliches Kriterium)... Für den Bereich des Steuerrechts sehen die bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen, in denen die steuerliche Behandlung der Grenzgänger geregelt ist, restriktivere Definitionen vor, die außerdem ein räumliches Kriterium umfassen, wonach der Umstand, daß jemand in einer Grenzzone im strengen Sinn des Wortes wohnt und arbeitet, wobei die Grenzzonen in den einzelnen Steuerabkommen unterschiedlich definiert sind, als konstitutives Merkmal der Grenzarbeit gilt."(7).

Ausgehend von der Definition gemäß dem Gemeinschaftsrecht gab es in der Europäischen Union zwischen 1990 und 1996 etwa 380.000 Grenzarbeitnehmer, die zur Arbeit über die Grenze hinweg in ein anderes Land der Europäischen Union oder in die Schweiz pendeln(8). Von diesen arbeiten 149.000 in der Schweiz und nahezu 23.000 in Monaco.

In dem Jahresbericht 1997 über die Beschäftigung(9) wird auf die "Labour Force Survey" verwiesen. Dieser Quelle zufolge soll 1/2% der Arbeitnehmer in der Union 1996 in einem Land wohnen und in einem anderen arbeiten (insgesamt etwa 630.000 Personen). Über die Hälfte davon arbeiten in einem Land außerhalb der Union, überwiegend in der Schweiz. Dabei handelt es sich nicht immer um Grenzarbeitnehmer: Viele arbeiten während eines längeren Zeitraums in dem anderen Land, ohne ihren Wohnsitz zu ändern. In jedem Fall pendelt der Großteil zwischen den Grenzregionen der Mitgliedstaaten. Das Phänomen der Grenzarbeit ist nicht in allen Mitgliedstaaten gleich umfangreich. In Belgien ist der Anteil der Grenzarbeitnehmer proportional am höchsten (1,5% der Arbeitnehmer). Auch in Frankreich und Österreich betrifft die Grenzarbeit über 1% der Arbeitnehmer; von diesen arbeiten 60% in der Schweiz oder in Monaco. In Luxemburg arbeiten 0,5% der Arbeitnehmer jenseits der Grenze. In Spanien, Deutschland, Irland, Portugal, Finnland und im Vereinigten Königreich sind weniger als einer von 500 Arbeitnehmern in dieser Situation.

Im Verhältnis zu den schätzungsweise 150 Millionen Arbeitnehmern auf dem europäischen Arbeitsmarkt handelt es sich hier also um eine begrenzte Gruppe. Ihr kommt allerdings eine äußerst wichtige Signalfunktion sowohl hinsichtlich der Verwirklichung der Zielsetzungen der Europäischen Union generell als auch des Funktionierens des in der Entwicklung befindlichen europäischen Arbeitsmarkts zu. Die Grenzregionen und die Probleme der Menschen, die in diesen Regionen wohnen und arbeiten, sind sozusagen ein Barometer der europäischen Integration. Dennoch zeigen die nationalen Entscheidungsträger nur relativ wenig Interesse für diese Regionen, und zwar aus verschiedenen Gründen: es handelt sich um Randregionen, die von den nationalen Entscheidungszentren relativ weit entfernt sind und weniger im Mittelpunkt des Interesses stehen, und betroffen ist nur ein begrenzter Teil der Bevölkerung. Eben darum müßten sich eigentlich die Europäische Union und ihre Organe stärker mit den Problemen dieser Grenzregionen befassen.

2. Für Grenzarbeitnehmer geltende Bestimmungen - Beschreibung der Probleme

In diesem Bericht möchte Ihre Berichterstatterin konkret auf drei Problembereiche eingehen, die für die Grenzarbeitnehmer sehr wichtig sind: die soziale Sicherheit, die Besteuerung und die Wechselwirkungen beider Bereiche. Welche Bestimmungen gelten zur Zeit und wo liegen die Probleme?

A. Die soziale Sicherheit

Ausländische Arbeitnehmer genießen die gleichen sozialen und steuerlichen Rechte wie inländische Arbeitnehmer(10). Grenzarbeitnehmer entrichten Sozialbeiträge im Land ihres Arbeitsplatzes (Beschäftigungslandprinzip), ebenso wie andere Wanderarbeitnehmer(11). Außerdem genießen sie grundsätzlich Rechte, die für andere Wanderarbeitnehmer nicht gelten, z.B. beim Zugang zur ärztlichen Versorgung im Beschäftigungsland und im Wohnsitzland(12).

In der Praxis gibt es eine ganze Reihe von Problemen, die zum Teil auf die großen Unterschiede zwischen den Sozialleistungssystemen der einzelnen Mitgliedstaaten zurückzuführen sind. Zu den wichtigsten Problemen zählen: der Zugang zur ärztlichen Versorgung im Beschäftigungsland, die auf den arbeitenden Grenzgänger selbst beschränkt ist und für pensionierte Grenzgänger bzw. Familienangehörige von Grenzgängern nicht oder nicht mehr gilt; Vorruhestandsregelungen, aber auch ergänzende Altersversorgungssysteme, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung 1408/71 fallen; die Festlegung des Anspruchs auf Arbeitslosenunterstützung. Da zahlreiche Systeme der Laufbahnunterbrechung mit den Arbeitslosigkeitsbestimmungen verbunden sind, entstehen auch Probleme im Zusammenhang mit dem Anspruch auf Ersatzeinkommen während der Laufbahnunterbrechung.

Die Europäische Kommission hat dem Rat Vorschläge im Zusammenhang mit diesen Problemen vorgelegt(13); dieser konnte jedoch bislang noch keinen Beschluß fassen. Beschlüsse im Zusammenhang mit dem Zustandekommen einer wirksamen Koordinierung der Sozialleistungssysteme zugunsten von Wanderarbeitnehmern werden durch die geforderte Einstimmigkeit im Europäischen Ministerrat sehr erschwert. In der Praxis bedeutet dies, daß die regelmäßigen Anpassungen der Basisverordnung von 1971 immer nur gleichbedeutend sein können mit einer Anpassung an den neuesten Stand der Rechtsprechung des Gerichtshofs in Luxemburg. Folgt der Gerichtshof den Schlußfolgerungen des Generalanwalts in der Rechtssache Decker - Kohl betreffend die freie Arztwahl, so bedeutet dies beispielsweise, daß alle Einwohner der Union sich überall in der Union ärztlich versorgen lassen können, unter der Bedingung, daß dies nicht zu außergewöhnlichen Mehrkosten führt.

Auch das Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam wird die Beschlußfassung nicht erleichtern. Zwar wird durch ihn das Mitentscheidungsverfahren eingeführt, so daß der Rat und das Europäische Parlament gemeinsam beschließen müssen, doch die lähmende Forderung nach der Einstimmigkeit bei Ratsbeschlüssen wird beibehalten. Es ist zu befürchten, daß sich diese Kombination als bremsender Einfluß auf die Beschlußfähigkeit der europäischen Organe bemerkbar machen wird.

B. Die Besteuerung

In Artikel 200 EUV heißt es, daß die Mitgliedstaaten, soweit erforderlich, untereinander Verhandlungen einleiten, um zugunsten ihrer Staatsangehörigen die Beseitigung der Doppelbesteuerung innerhalb der Gemeinschaft sicherzustellen. Durch Artikel 100a Absatz 2 EUV werden die Bestimmungen über die Steuern, die Bestimmungen über die Freizügigkeit und die Bestimmungen über die Rechte und Interessen der Arbeitnehmer ausdrücklich aus dem Mitentscheidungsverfahren, das für die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten gilt, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben, ausgenommen. Dies bedeutet, daß auch in diesem Bereich alle Beschlüsse in den Europäischen Ministerräten einstimmig gefaßt werden müssen. Diese Einstimmigkeitsforderung verhindert jeden nennenswerten Fortschritt auf europäischer Ebene sowie das Arbeiten an Lösungen für diese Probleme.

Grenzarbeitnehmer unterliegen hinsichtlich ihrer Besteuerung den bilateralen Besteuerungsabkommen, die vermeiden sollen, daß transnationale Einkommen doppelt besteuert werden. Meist lehnen sich diese Abkommen eng an das OECD-Musterabkommen an. In Artikel 15 dieses Musterabkommens ist festgelegt, daß das Einkommen in dem Staat zu besteuern ist, in dem die Arbeit verrichtet wird (Beschäftigungslandprinzip), sofern sich der Arbeitgeber oder eine Einrichtung des Arbeitgebers im Beschäftigungsland befindet und der betroffene Arbeitnehmer sich mindestens 183 Tage in diesem Staat aufhält. Altersruhegelder werden gemäß Artikel 18 des Musterabkommens im Wohnsitzland besteuert.

Ausnahmebestimmungen sind vorgesehen für Grenzarbeitnehmer, da man davon ausgeht, daß die betroffenen Arbeitnehmer Dienstleistungen und Infrastruktur beider beteiligter Staaten nutzen. In der Praxis gibt es drei Möglichkeiten: 1) Erhebung der Einkommensteuer im Wohnsitzland, sofern sich sowohl der Wohnort als auch der Arbeitsort in der Grenzregion befinden; 2) Erhebung der Einkommensteuer im Beschäftigungsstaat; 3) Erhebung der Einkommensteuer im Beschäftigungsstaat oder im Wohnsitzstaat unter Anwendung eines Verrechnungssystems, wonach die Steuerbehörden im Erhebungsstaat bestimmte Einnahmen an den Wohnsitz- bzw. Beschäftigungsstaat weitergeben(14).

Bei Anwendung des Beschäftigungslandprinzips gilt in den meisten Mitgliedstaaten das sogenannte System der Nichtansässigen(15). Hierbei entrichten Grenzgänger um einiges höhere Steuern als die Ansässigen, da sie nicht in den Genuß der Steuervorteile kommen, die Ansässigen aufgrund ihres Familienstandes oder in Form von Abzugsmöglichkeiten gewährt werden(16). Bereits 1979 unterbreitete die Europäische Kommission einen Entwurf für eine Richtlinie zur Harmonisierung der Einkommensteuer für Wanderarbeitnehmer, durch die diese Diskriminierung beendet werden sollte. Dabei ging die Kommission vom Wohnsitzstaatprinzip aus. 1992 zog die Europäische Kommission diesen Vorschlag zurück, nachdem sie vom Rat die formelle Zusage erhalten hatte, daß dieser einer Empfehlung nachkommen werde, derzufolge jenen Grenzgängern eine nichtdiskriminierende Besteuerung garantiert werden soll, die mindestens 75% ihres Gesamteinkommens in dem Staat erzielen, in dem sie arbeiten.(17)

Dieses Konzept wurde 1995 durch das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtsache Schumacher bestätigt. Dieses Urteil verbietet es den Mitgliedstaaten, Arbeitnehmern, die nicht in dem betreffenden Staat wohnen, dort jedoch den Großteil ihres Einkommens erzielen, die Steuerabzugsmöglichkeiten und -vergünstigungen zu verweigern, die sie den in dem Staat Ansässigen gewähren. Mittlerweile sind noch weitere Urteile des Gerichtshofs ergangen, die in die gleiche Richtung weisen(18). Solange jedoch ein klares und juristisch verbindliches Rechtsinstrument für diesen Bereich fehlt, wird diese Situation den Betroffenen weiterhin Sorgen bereiten. Es wäre daher zu empfehlen, daß auf europäischer Ebene eine Richtlinie vorgeschlagen wird, und daß die Mitgliedstaaten ihre Rechtsvorschriften und Praktiken an die Rechtsprechung des Gerichtshofs anpassen.

C. Die Wechselwirkung zwischen beiden Bereichen

Grenzgänger entrichten ihre Sozialversicherungsbeiträge im Beschäftigungsstaat. Diese Regelung beruht auf der Verordnung 1408/71. In einer Reihe von Fällen entrichten die Grenzgänger ihre Steuern im Wohnsitzland. Hierdurch entstehen Probleme, wenn bestimmte Sozialbeiträge auf die Besteuerung umgelegt werden oder umgekehrt. Das Problem, das von den 37.000 Unterzeichnern der Petition 789/95 zur Sprache gebracht wird, wurde hierdurch verursacht. Probleme entstehen auch, weil es keine einheitliche Definition für steuerliche Maßnahmen zugunsten des Sozialleistunssystems gibt. Manche Mitgliedstaaten zählen diese Zahlungen zu den Sozialversicherungsbeiträgen, andere betrachten sie als Steuern. Dies gilt beispielsweise für die Einführung des "Algemene Sociale Bijdrage" (ASB) in Belgien, der "Contribution Sociale Généralisée" (CSG) und der "Contribution au Remboursement de la Dette Sociale" (CRDS) in Belgien bzw. Frankreich. Betroffen sind französische Grenzarbeitnehmer in Belgien, die in Frankreich ihren allgemeinen Sozialversicherungsbeitrag entrichten (Steuer zugunsten des Sozialleistungssystems), obwohl sie auch ihren Sozialversicherungsbeitrag in Belgien entrichten(19). Das gleiche Problem stellt sich belgischen Grenzgängern in Frankreich, die in Frankreich einen 20%igen Sozialversicherungsbeitrag bezahlen und in Belgien Steuern in Höhe von 13,07% entrichten, die zu einem Drittel die Sozialleistungen decken, während der Rest aus den allgemeinen Sozialbeiträgen finanziert wird(20). Grenzgänger bezahlen also zweimal für ihren sozialen Schutz. Ursache des Problems ist, daß es keine eindeutige Definition des Sozialbeitrags gibt. Die europäischen Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit der Koordinierung der Sozialleistungssysteme für Wanderarbeitnehmer beziehen sich nicht auf die Finanzierung der Sozialleistungen und geben auch keinen Aufschluß hierüber.

III. Lösungsvorschläge

1. Vorschläge der Europäischen Kommission und des Europäischen Parlaments

A. Die Europäische Kommission

a. Die Durchführung des Weißbuchs "Sozialpolitik" von 1994

In dem Weißbuch "Sozialpolitik" von 1994(21) und in dem "Mittelfristigen Sozialpolitischen Aktionsprogramm, 1995-1996(22)" stellt die Europäische Kommission eine Reihe von Initiativen für Grenzarbeitnehmer in Aussicht.

Was die Besteuerung anbelangt, so erklärt die Kommission, daß sie Gespräche mit den Mitgliedstaaten führe, "um festzustellen, welche Maßnahmen die Mitgliedstaaten zur Anpassung ihrer Rechtsvorschriften an die Empfehlung von 1993 über die Besteuerung von Personen, die in einem Mitgliedstaat leben, aber in einem anderen arbeiten und Steuern zahlen, getroffen haben. 1995 wird die Kommission einen Bericht zu dieser Empfehlung vorlegen und dann in Anbetracht dieses Berichts sowie der Entscheidungen des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften aus jüngster Zeit Überlegungen im Hinblick auf weitere Aktionen in diesem Bereich anstellen; hierzu gehört auch die Annahme eines Memorandums zu diesem Thema."(23). Bis heute liegt kein solches Memorandum vor und wir müssen feststellen, daß auch in den Verhandlungen über die steuerliche Koordinierung in der sogenannten "Monti-Gruppe" das Problem der Grenzarbeitnehmer kaum zur Sprache kommt.

Zur sozialen Sicherheit für Wanderarbeitnehmer hat die Europäische Kommission eine Reihe von Vorschlägen angekündigt. Die Kodifizierung(24) der Verordnung 1408/71 ist mittlerweile erfolgt. Die Kommission hat inzwischen auch Verordnungsentwürfe im Zusammenhang mit der Ausdehnung der Verordnung 1408/71 auf die Vorruhestandsregelungen(25), die Position von Arbeitslosen(26), die Vereinfachung der grenzüberschreitenden Gesundheitsfürsorge sowie des Zugangs zu dringender medizinischer Versorgung für Staatsangehörige von Drittländern(27) vorgelegt. Das Europäische Parlament hat zu diesen Entwürfen Stellung genommen, doch der Rat ist bislang noch nicht zu einer Einigung gelangt. Aus der jüngsten Zeit stammt der Entwurf für eine Verordnung der Kommission zur Ausdehnung des Geltungsbereichs der Verordnung 1408/71 auf nicht-EU-Bürger (28). Die Kommission kündigt einen Vorschlag zur Reform und Vereinfachung der Verordnung 1408/71 für Ende 1998 an(29).

b. Die Vorschläge der "hochrangigen Sachverständigengruppe für Fragen der Freizügigkeit"

Am 24. Januar 1996 beschloß die Europäische Kommission, eine "hochrangige Sachverständigengruppe" einzusetzen, um die Probleme im Zusammenhang mit der Freizügigkeit für Personen zu prüfen und Lösungen vorzuschlagen. Dieses Gremium unter dem Vorsitz von Simone Veil hat seine Arbeit inzwischen abgeschlossen und der Kommission am 18. März 1997 seinen Bericht(30) übergeben. In diesem Bericht werden auch die Probleme der Grenzarbeitnehmer behandelt.

Für den Bereich der Besteuerung gelangt die "Veil-Gruppe" zu der Feststellung, daß bilaterale Verträge keineswegs ideal sind, da diese an das OECD-Musterabkommen angelehnten Abkommen anscheinend nicht immer ein harmonisches Funktionieren der Steuervorschriften im Rahmen des Binnenmarktes ermöglichen(31). Die "Veil-Gruppe" befürwortet ein gemeinschaftliches Konzept der Steuerkoordinierung. Sie verlangt ferner Lösungen für das Problem der Ungleichbehandlung bei transnationalen Steuerabzügen und Steuervergünstigungen, Unterhaltzahlungen (wenn die geschiedenen Ehegatten in einem anderen Land wohnen) und Erbschaftsansprüchen.

Die "Veil-Gruppe" fordert eine Gemeinschaftsinitiative zur Abschaffung der Inkohärenz zwischen der Anwendung des Wohnsitzlandgrundsatzes bei der Besteuerung einerseits und des Beschäftigungslandgrundsatzes bei den Sozialleistungsbeiträgen andererseits, bei der Behandlung zweier Bereiche also, die eng miteinander verzahnt sind(32). Die Europäische Kommission wird aufgefordert, dieses Problem näher zu untersuchen und eine annehmbare Lösung vorzuschlagen; eine bindende Gemeinschaftsregelung wird vorgeschlagen. Es wird zwar nicht ausdrücklich einer bestimmten Option der Vorzug gegeben, doch es wird festgestellt, daß generell und hinsichtlich des Gegensatzes "Ansässige - Nichtansässige" das Wohnsitzlandprinzip dem Grundsatz der Staatsangehörigkeit vorzuziehen ist, da dies besser den Grundsätzen des Binnenmarkts entspricht und die Diskriminierung zwischen Ansässigen und Nichtansässigen aufheben würde.

Im Bereich der sozialen Sicherheit wünscht die Gruppe, daß endlich mit der Abschaffung der Einstimmigkeitsforderung für Beschlüsse im Zusammenhang mit der Koordinierung der Sozialleistungssysteme für Wanderarbeitnehmer ernst gemacht wird. Inhaltlich schließt sich das Gremium den Vorschlägen der Europäischen Kommission zur Anpassung der Verordnung 1408/71 an. Außerdem wird eine Erweiterung der Definition des Begriffs Familie auch auf unverheiratete Paare in den Ländern befürwortet, in denen diese Definition für die eigenen Staatsbürger gilt, und die Anwendung der Verordnung auf die Staatsangehörigen dritter Länder, die sich rechtmäßig in der Union aufhalten, verlangt.

Die Arbeitsgruppe Veil dringt ferner auf eine Demokratisierung des EURES-Systems, d.h. die Heranführung dieses Systems an die betroffenen Bürger, insbesondere die Grenzarbeitnehmer. Sie befürwortet die Zusammenarbeit der Euroberater mit den Euroberatern bei den Gewerkschaftsberatern in Grenzregionen, aber auch mit dem beratenden Ausschuß für die soziale Sicherheit von Wanderarbeitnehmern und dem beratenden Ausschuß für Freizügigkeit(33).

c. Der Aktionsplan zur Förderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer.

Inzwischen hat die Europäische Kommission als Reaktion auf die Empfehlungen der Veil-Gruppe am 17. November 1997 ein Aktionsprogramm für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer(34) angenommen. Zwar geht die Kommission auf zahlreiche Vorschläge der Veil-Gruppe ein, doch bleiben ihre Vorschläge im Zusammenhang mit den Grenzarbeitnehmern sehr vage. "Die grenzüberschreitende Mobilität in den Grenzregionen spielt eine sehr wichtige Rolle für die Mobilität der Arbeitskräfte in Europa. Die Grenzgänger sehen sich jedoch mit einer Reihe spezifischer Probleme konfrontiert, die ihren Grund in den Unterschieden zwischen den nationalen rechtlichen Bestimmungen in den Bereichen soziale Sicherheit (vor allem pensionierte Grenzgänger und deren Familienmitglieder), Besteuerung, soziale Vergünstigungen, Gesundheitsversorgung usw. haben. Zur Überwindung dieser Probleme sollten spezielle Vorschriften für Grenzgänger eingeführt werden. Es ist wichtig, daß es hier klare Regelungen gibt, damit die Bemühungen um eine Förderung der grenzüberschreitenden Mobilität nicht durch Bürokratie und rechtliche Diskrepanzen zunichte gemacht werden."(35). Die Kommission kündigt Vorschläge zur Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Verordnung 1408/71 auf Drittstaatenangehörige - die mittlerweile erfolgt ist - zur Erweiterung des Begriffs der Familie in den Verordnungen und Richtlinien zur Freizügigkeit sowie eine Reform der Verordnung 1612/68 an, in deren Rahmen das Recht auf Gleichbehandlung von Wanderarbeitnehmern auf steuerlicher, sozialer, wirtschaftlicher und kultureller Ebene verankert werden soll. Sie wird ferner die Zusammenlegung der beiden beratenden Ausschüsse vorschlagen.

B. Das Europäische Parlament

Das Europäische Parlament unterstützt die Vorschläge der Kommission zur Änderung der bestehenden Verordnungen und schlägt eine Ergänzung dieser Vorschläge vor(36). So fordert das Europäische Parlament die ausdrückliche Erweiterung des Mandats des beratenden Ausschusses für die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer auf die Probleme der Grenzgänger und die Schaffung eines Instruments für die Europaprüfung. Das Europäische Parlament unterbreitete ferner Initiativberichte zum Problem der Grenzgänger: Bericht Marinaro von 1988 und Bericht Fayot-Brok 1993.

In beiden Berichten wird hervorgehoben, wie wichtig die Anstrengungen der Union und der Mitgliedstaaten in den Grenzregionen sind, die als Barometer für die europäische Integration betrachtet werden können. Es wird auf eineVerstärkung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowohl staatlicher Stellen als auch der Arbeitsvermittlungsdienste und der Sozialpartner gedrungen. Das Europäische Parlament schlägt ferner eine Reihe von Maßnahmen vor, von denen die meisten bisher totes Papier geblieben sind: das Recht auf ärztliche Versorgung im Beschäftigungsland für abhängige Familienangehörige und pensionierte Grenzgänger, ergänzende Altersversorgung, Vorruhestand, Hinterbliebenenrente, Abstimmung des Zugangs zu Invaliditätsrenten.

In der Entschließung vom 16.12.1998(37) fordert das Parlament einen besonderen Status für Grenzgänger. Bereits in dieser Entschließung wird dafür plädiert, durch Lösungen auf Gemeinschaftsniveau und bilaterale Abkommen die steuerlichen Ungleichheiten und Unterschiede, die wegen ihren diskriminierenden Charakters die Freizügigkeit für Grenzarbeitnehmer behindern, aufzuheben.

In seiner Entschließung vom 9.2.1993(38) vertritt die Mehrheit des Parlaments einen anderen Standpunkt und "vertritt die Auffassung, daß die Problematik der Grenzgänger und der Bevölkerung in den Grenzgebieten nicht a priori durch gemeinschaftliche Rechtsvorschriften oder Maßnahmen angegangen werden sollte, sondern weist die Kommission auf ihre diesbezüglichen vertraglichen Verpflichtungen hin, da die Gemeinschaft ein berechtigtes Interesse daran hat, sich für die Beseitigung des Einflusses nationaler Grenzen auf die Lebens- und Arbeitsbedingungen der Grenzgänger und der Bevölkerung in den Grenzgebieten einzusetzen..." Bei der Aussprache im Europäischen Parlament stellten die Ko-Berichterstatter Brok und Fayot fest, daß viele Probleme der Grenzarbeitnehmer nicht durch europäische Rechtsvorschriften lösbar sind(39). In ihrem Bericht befürworteten sie daher weder eine Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften im sozialen und steuerlichen Bereich, noch einen europäischen Status für Grenzgänger. In der Entschließung wird davon ausgegangen, daß viele Schwierigkeiten im Rahmen bilateraler Abkommen gelöst werden können. Dennoch wird für die Einführung eines europäischen Instrumentariums plädiert. Eben weil man sich der enormen Probleme bewußt ist, wurde in dieser Entschließung eine "Richtlinie betreffend den Grenzgängerprüfungsvorbehalt......, die auf alle einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften Anwendung finden soll" gefordert. Es handelt sich hier also eindeutig um die Einführung einer Europaprüfung.

2. Konkrete Optionen

A. Einheitliche Erhebungsgrundsätze für Sozialbeiträge und Besteuerung.

Professor Daniels hat den Weg der einheitlichen Anwendung des Beschäftigungslands- und des Wohnsitzlandsprinzips sowohl auf die Besteuerung als auch auf die Sozialbeiträge untersucht und anhand der belgisch-niederländischen Situation geprüft(40). Wegen des (unter anderem durch die lähmende Einstimmigkeitsforderung) mühsamen Beschlußfassungsprozesses äußert er sich sehr pessimistisch zu der politischen Durchsetzbarkeit der gegenseitigen Abstimmung der Zuweisungsprinzipien für Besteuerung und Sozialbeiträge im Rahmen der Europäischen Union. "Daher scheint sich eine bilaterale Lösung in Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip anzubieten...... Es werden drei Szenarien formuliert, die alle mit bestimmten Vor- und Nachteilen verbunden sind. Die Autoren der Untersuchung geben keinem dieser Szenarien den Vorzug. Es handelt sich dabei um: 1. Beibehaltung der jetzigen Situation; 2. Änderung der Zuständigkeit des Wohnsitzlandes für die Versicherungspflicht; 3. Änderung der Zuständigkeit des Beschäftigungslandes für die Besteuerung. Der Abschluß bilateraler Abkommen könnte der geeignete Weg sein. Das Abkommen müßte sich sowohl auf die steuerrechtlichen als auch auf die sozialversicherungsrechtlichen Aspekte beziehen. Im sozialversicherungsrechtlichen Bereich könnte bilateral mit Hilfe von Artikel 17 der Verordnung 1408/71 eine Lösung gefunden werden(41).

Die Schlußfolgerungen der Veil-Arbeitsgruppe deuten jedoch darauf hin, daß immer mehr Stimmen für einen Ansatz innerhalb der Europäischen Union und ihrer Organe laut werden. Dem entspricht auch die Absicht der Europäischen Kommission, zu einem grenzübergreifenden Arbeitsmarkt zu gelangen. Wir befürworten weiterhin eine sehr gründliche Prüfung der verschiedenen Hypothesen durch die Europäische Kommission, ausgehend von den Vorschlägen der Veil-Gruppe. Infolge der großen Veränderungen, die in vielen Mitgliedstaaten im Bereich der Finanzierung und Organisation der sozialen Sicherheit durchgeführt und angekündigt werden - wobei die Sozialleistungen einmal über die Besteuerung und dann wieder durch Sozialbeiträge finanziert werden - läßt sich die Grenze zwischen Steuern und Sozialbeiträgen kaum noch ziehen. Die fehlende Einheitlichkeit der für die Entrichtung der Sozialbeiträge bzw. der Steuern geltenden Grundsätze führt unweigerlich zu Problemen. Diese Diskriminierung der Grenzarbeitnehmer läßt sich kaum durch bilaterale Abkommen abbauen, es sei denn, daß gleiche Zahlungsgrundsätze gelten. Wenn nicht, so bringen Änderungen im Bereich der Besteuerung bzw. der Sozialbeiträge in einem Mitgliedstaat für Grenzgänger andere Auswirkungen mit sich, je nachdem, in welchen anderen Mitgliedstaaten diese jeweils arbeiten.

Ihre Berichterstatterin befürwortet in diesem Zusammenhang eine generelle Anwendung des "Beschäftigungslandsprinzips" sowohl für die Sozialbeiträge als auch für die Einkommensbesteuerung. Folgende Argumente sprechen dafür:

1. In der Verordnung 1408/71 ist bereits jetzt das Beschäftigungslandprinzip für den sozialen Schutz vorgesehen. Im Artikel 15 des Modellabkommens der OECD ist ebenfalls das "Beschäftigungslandprinzip" als Regel vorgeschlagen, wobei jedoch Ausnahmen möglich sind. Ihre Berichterstatterin hält es für einfacher, die im OECD-Modell aufgeführten Ausnahmen abzuschaffen, als diese Ausnahmen sowohl für die Sozialbeiträge als auch für die Besteuerung zur Regel zu machen.

2. Die Empfehlung der Kommission vom 21. Dezember 1993 betreffend die Besteuerung bestimmter Einkünfte, die von Nichtansässigen in einem anderen Mitgliedstaat als dem ihres Wohnsitzes erzielt werden, aber auch die Rechtsprechung des Gerichtshof gewährleistet die Gleichbehandlung von Nichtansässigen, wenn diese mindestens 75% des steuerpflichtigen Gesamteinkommens in dem betreffenden anderen Mitgliedstaat erzielen. Die Europäische Kommission müßte einen Vorschlag unterbreiten, um diese beiden Urteile in zwingendes Recht umzusetzen. Die Mitgliedstaaten müßten ihre Rechtsvorschriften an die Rechtsprechung anpassen.

Ein solcher Vorschlag könnte auf Widerstand seitens der Mitgliedstaaten stoßen, denen Steuereinbußen drohen. Vielleicht könnte in diesem Zusammenhang an eine Art Steuerausgleich gedacht werden, analog zu der derzeitigen Regelung in den bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen mit der Schweiz und gemäß dem Vorschlag von Professor Ricq bei der Anhörung des Europäischen Parlaments. Zwischen den Mitgliedstaaten könnte bilateral über Steuer- oder Sozialbeitragseinnahmen aus den Einkommen von Nichtansässigen verhandelt werden, die für Dienstleistungen erhoben werden, die der jeweilige Staat den Betroffenen nicht erbringen kann oder will, und die vom Wohnsitzstaat gewährt werden. Der Grundsatz der Übertragung von Steuereinnahmen zwischen Finanzverwaltungen wurde unlängst auch anläßlich des politischen Abkommens über die Besteuerung von Ersparnissen angewandt.

Bis eine solche europäische Regelung zustande kommt, erscheint es geraten, daß die Mitgliedstaaten einen Ausgleichsfonds errichten, ausgehend von dem Grundsatz, daß der Mitgliedstaat, der durch eine Änderung der Sozial- oder Steuergesetze Grenzarbeitnehmer benachteiligt, diese Einkommenseinbußen ausgleicht.

B. Die Europaprüfung

Das Europäische Parlament hat sich grundsätzlich bereits einmal für die Durchführung einer Europaprüfung ausgesprochen; analog zur "Umweltverträglichkeitsprüfung" sollte eine Klausel zur Prüfung der grenzüberschreitenden Auswirkungen eingeführt werden.

Eine Europaprüfung muß beinhalten, daß die Mitgliedstaaten, wenn sie eine Änderung ihrer Sozialleistungs- oder Besteuerungsgesetze vornehmen, die entsprechenden Vorschläge im voraus im Hinblick auf die Situation von Wanderarbeitnehmern und insbesondere Grenzgängern prüfen müssen. Analog zu den jüngsten Vereinbarungen über den Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung(42) könnte die Einführung eines ebensolchen Verfahrens und eines gleichartigen Beratungsorgans in Erwägung gezogen werden, wobei etwaige Konflikte im Rat für soziale Angelegenheiten geschlichtet werden könnten. Diese Prüfung könnte auch öffentlich gemacht werden und somit in den zuständigen sozialen Beratungsgremien erörtert werden. In ihrem neuen Aktionsplan zur Förderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer will die Europäische Kommission Impulse für das Zustandekommen solcher Foren geben(43). Nach den Vorschlägen von Professor Ricq wäre es wünschenswert, daß grenzübergreifende politische Foren sich zu diesen Verträglichkeitsprüfungen äußern könnten. Eine Europaprüfung hätte den Vorteil, daß nicht nur die nachteiligen Folgen für Grenzarbeitnehmer aufgefangen werden könnten, sondern daß außerdem Anreize für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Grenzgebieten innerhalb der Union und an den Grenzen der Union gegeben würden. Dies allein ist schon ein nicht gering zu schätzender Aspekt im Rahmen der Förderung des europäischen Aufbauwerks.

In seiner Entschließung von Februar 1993 wird vom Europäischen Parlament die Forderung nach einer Richtlinie erhoben. Auch die belgischen Grenzarbeitnehmer fordern in ihrer Petition zwingende Rechtsvorschriften. Die Europäische Kommission hat es bislang abgelehnt, die Einführung eines Grenzfolgenberichts in Erwägung zu ziehen, indem sie auf das Subsidiaritätsprinzip und das Fehlen einer Rechtsgrundlage verwies. Eine mögliche Rechtsgrundlage für solche Vorschriften wäre aber Artikel 130B in Titel 14 "wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt" des Vertrags:"Falls sich spezifische Aktionen außerhalb der Fonds und unbeschadet der im Rahmen der anderen Politiken der Gemeinschaft beschlossenen Maßnahmen als erforderlich erweisen, so können sie vom Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments, des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen einstimmig beschlossen werden." Die juristischen Bedenken, die sich bei einer weitgefaßten und vage formulierten Europaprüfung ergeben könnten, die eine allzu breite Palette legislativer Initiativen umfassen würde, lassen sich durch eine strenge Definition der Politikbereiche ausräumen, in denen diese Europaprüfung Anwendung findet.

(1)() Petition Nr. 789/95 vom 4. Juli 1995
(2)() Das Problem entsteht, wenn im Land des Wohnsitzes keine analoge Versicherungsform vorhanden ist (beispielsweise Frankreich, wo ein ähnliches System geplant ist, und Belgien). Niederländische und österreichische Grenzarbeitnehmer sollten in ihrem Land Zugang zu diesem System erhalten, wenngleich das niederländische System dem deutschen nicht entspricht (aus Grenzgänger in der Europäischen Union, Fußnote 4, Kapitel 3, Punkt 3.52).
(3)() o.c. Fußnote 4, Kapitel 3, Ziffer 3.17.1
(4)() Europäisches Parlament GD IV, Die Grenzgänger in der Europäischen Union, Reihe soziale Angelegenheiten W - 16, Luxemburg, 1997, S. 198 ff. und W - 16a (Zusammenfassung). Die Studie enthält eine Analyse der Rechtsvorschriften der Union und der Mitgliedstaaten, eine Bestandsaufnahme der Probleme im Zusammenhang mit der Freizügigkeit für Personen, die die Grenzarbeitnehmer in den einzelnen Grenzregionen betreffen, sowie eine ausführliche Übersicht über die Rechtsprechung des Gerichtshofs, die Petitionen, die beim Europäischen Parlament eingereicht wurden, und die parlamentarischen Initiativen (u.a. Anfragen und Entschließungen).
(5)() Petition Nr. 117/96 von Herrn und Frau Beckers betreffend die Steuer- und Sozialversicherungsvorschriften in Deutschland im Zusammenhang mit Grenzgängern Petition Nr. 375/95 von Herrn T. Schulz-Goupil betreffend die obligatorische Krankenversicherung Petition Nr. 213/93 von Herrn Wienholz betreffen die Behandlung von Erkrankungen im grenznahen Bereich
(6)() Folgende Sachverständige nahmen an der Anhörung vom 16. April 1997 teil: Frau Pierini (GD IV Europäisches Parlament), Frau Hertogs (EGB), Professor Daniels (Universität Maastricht), Professor Ricq (Universität Genf) und Herr Heytens (EURES-Netz).
(7)() Europäisches Parlament, Die Grenzgänger in der Europäischen Union, Zusammenfassung, vorläufige Ausgabe, S. 5
(8)() Aufteilung auf die verschiedenen Mitgliedstaaten siehe "Grenzgänger in der Europäischen Union" o.c.
(9)() Europäische Kommission, Bericht über die Beschäftigung in Europa 1997, Luxemburg, S. 71 f.
(10)() Verordnung 1612/68/EWG über die Freizügigkeit für Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, Artikel 7 Absatz 2
(11)() Verordnung 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer, Selbständige und deren Familienangehörigen, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern.
(12)() Europäisches Parlament, Die Grenzgänger in der Europäischen Union, o.c. S. 5
(13)() Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates zur Änderung der Verordnung EWG 1408/71 - KOM(95)0352 und Änderungen des Europäischen Parlaments vom 29.11.1995 (A4-0286/95) beziehen sich auf das Recht auf Zugang zur ärztlichen Versorgung. Der Entwurf der Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung EWG 1408/71 - ABl. C 8/11 vom 6.3.96 wird Änderungsantrag 12 de Europäischen Parlaments vom 29.11.95 (A4-0286/95) betreffend den Zugang zur Arbeitslosenunterstützung berücksichtigt. Durch den Entwurf einer Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung EWG 1408/71 und der Verordnung EWG 574/72 - KOM(95)735 werden ebenfalls Änderungen des Europäischen Parlaments vom 29.11.96 zu Vorruhestandssystemen berücksichtigt. Zitiert in: Europäisches Parlament, GD IV, Die Grenzgänger in der Europäischen Union, W - 16, S. 21 ff. Der Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Wahrung ergänzender Rentenansprüche von Arbeitnehmern und Selbständigen, die sich innerhalb der Europäischen Union bewegen, KOM(97)486 endg., betrifft den Anspruch auf ergänzende Ruhegehaltszahlungen.
(14)() Europäisches Parlament, Die Grenzgänger in der Europäischen Union, Zusammenfassung W - 16a, S. 6-7. Vollständige Übersicht über die Doppelbesteuerungsabkommen: Anlage 2 dieses Dokuments.
(15)() Europäisches Parlament, Die Grenzgänger in der Europäischen Union, o.c., S. 11
(16)() Petition Nr. 206/95 von Frau Üffing (D) betreffend diskriminierende Regelungen im deutschen Einkommensteuerrecht für Grenzgänger
(17)() Empfehlung der Kommission vom 21. Dezember 1993betreffend die Besteuerung bestimmter Einkünfte, die von Nichtansässigen in einem anderen Mitgliedstaat als dem ihres Wohnsitzes erzielt werden. (ABl. L 39/93)
(18)() Urteil Schumacher vom 14.2.1995, Urteil Wielockx vom 11.8.1995, Urteil Asscher vom 27.6.1996
(19)() Europäisches Parlament, Die Grenzgänger in der Europäischen Union, Zusammenfassung - vorläufige Fassung, W-16a, S. 13 und Europäisches Parlament, Die Grenzgänger in der Europäischen Union, W-16, Kapitel 3 Ziffer 3.8.3
(20)() Ibidem. Siehe auch Fußnote 272 und 273: Zu diesem Problem wurden verschiedene Petitionen beim Europäischen Parlament eingereicht: Petition 260/92 und Petition 1010/95. Am 23. Mai 1996 erklärte die Europäische Kommission als Antwort auf diese Petition: "au demeurant actuel du droit communautaire, le fait que l'impôt sur le revenu et les cotisations de sécurité sociale soient percu dans deux Etats membres différents ne constitue pas une infraction à ce droit" (d.h. das Recht auf Gleichbehandlung)
(21)() Europäische Kommission, Europäische Sozialpolitik - Ein zukunftsweisender Weg für die Union - Weißbuch, Brüssel 27.07.1994, KOM (94)333 end.
(22)() Europäische Kommission GD V, Mittelfristiges Sozialpolitisches Aktionsprogramm 1995-1997, Soziales Europa 1/1995, Luxemburg, 1995
(23)() Europäische Kommission, Mittelfristiges Sozialpolitisches Aktionsprogramm 1995-1997, S. 18
(24)() Verordnung EG Nr. 118/97 des Rates vom 2.12.1996 zur Änderung der Verordnung EG 1408/71
(25)() KOM (95)0735 end.
(26)() KOM (95)0734 end.
(27)() KOM (95)0734 end.
(28)() KOM (97)0561 end.
(29)() Europäische Kommission, Aktionsplan zur Förderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Mitteilung der Kommission, KOM (97)586 end. vom 12.11.1997, S. 11
(30)() Bericht der hochrangigen Sachverständigengruppe unter dem Vorsitz von Frau Simone Veil für Fragen der Freizügigkeit
(31)() Bericht der hochrangigen Sachverständigengruppe, S. 57
(32)() Bericht der hochrangigen Sachverständigengruppe, S. 58
(33)() Bericht der hochrangigen Sachverständigengruppe, S. 27
(34)() Europäische Kommission, Aktionsplan zur Förderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Mitteilung der Kommission, KOM (97)0586 vom 12.11.1997
(35)() Vergleiche oben S. 11
(36)() Stellungnahme des Europäischen Parlaments zu den Änderungsvorschlägen KOM (94)0135 und KOM (95)0352 der Koordinierungsverordnungen soziale Sicherheit und Wanderarbeitnehmer. ABL C166 vom 3.7.1995, S. 24 und ABL C339/95 vom 18.12.1995. S. 15
(37)() Entschließung des Europäischen Parlaments zu den Problemen der Grenzarbeitnehmer in der Gemeinschaft, ABL C 12/89 vom 16.1.1989, S. 368 auf der Grundlage des Berichts von Frau Marinaro (A2-22⅞8)
(38)() Entschließung des Europäischen Parlaments zu der Mitteilung der Kommission über die Lebensund Arbeitsbedingungen der in den Grenzgebieten lebenden Bürger der Gemeinschaft, insbesondere der Grenzgänger, ABL C72/93 vom 15. März 1993, S. 43; auf der Grundlage des Berichts Fayot-Brok A3-0034/93 und der Mitteilung der Kommission KOM (90)0561 end.
(39)() Verhandlungen des Europäischen Parlaments, Vollständiger Sitzungsbericht vom 8.-12. Februar 1993, ABL Beilage 3-427
(40)() Universität Maastricht, Grensarbeiders: de pioniers van de interne markt, Untersuchung im Auftrag des Arbeitgeberverbands Limburg und des Euregionaal Vakbondsberaad, 1996
(41)() Universität Maastricht, Grensarbeiders: de pioniers van de interne markt. S. 153
(42)() Schlußfolgerungen des Rates "Wirtschafts- und Finanzfragen" vom 1. Dezember 1997 zur Steuerpolitik, ABL C2 vom 6.1.1998
(43)() Europäische Kommission, Aktionsplan zur Förderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Mitteilung der Kommission, KOM (97)586 end. 12.11.1997, S. 15

Letzte Aktualisierung: 29. März 1999Rechtlicher Hinweis