Na sessão de 15 de Dezembro de 2001, a Presidente do Parlamento comunicou que a Comissão dos Assuntos Constitucionais fora autorizada a elaborar um relatório de iniciativa, nos termos do artigo 163º do Regimento, sobre as relações entre o Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais no âmbito da construção europeia.

Na sessão de 3 de Maio de 2001, a Presidente do Parlamento comunicou que também encarregara de emitir parecer a Comissão dos Assuntos Jurídicos e do Mercado Interno.

Na sua reunião de 31 de Maio de 2001, a Presidente do Parlamento comunicou que também encarregara de emitir parecer a Comissão dos Assuntos Externos, dos Direitos do Homem, da Segurança Comum e da Política de Defesa.

Na sua reunião de 24 de Janeiro de 2001, a Comissão dos Assuntos Constitucionais designou Giorgio Napolitano relator.

Na suas reuniões de 21 de Junho de 2001, 19 de Novembro de 2001, 18 DE Dezembro de 2001 e 22 de Janeiro de 2002, a comissão procedeu à apreciação do projecto de relatório.

Na última reunião, a comissão aprovou a proposta de resolução por 25 votos a favor e 2 votos contra.

Encontravam-se presentes no momento da votação Jo Leinen (presidente em exercício), Ursula Schleicher (vice-presidente), Giorgio Napolitano (relator), Teresa Almeida Garrett, Pervenche Berès (em substituição de Enrique Barón Crespo), Georges Berthu, Guido Bodrato (em substituição de Luigi Ciriaco De Mita), Jens-Peter Bonde, Jean-Louis Bourlanges (em substituição de François Bayrou), Carlos Carnero González, Richard Corbett, Giorgos Dimitrakopoulos, Olivier Duhamel, Lone Dybkjær, José María Gil-Robles Gil-Delgado, The Lord Inglewood, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Alain Lamassoure (em substituição de Daniel J. Hannan), Hanja Maij-Weggen, Cecilia Malmström (em substituição de Andrew Nicholas Duff), Luís Marinho, Iñigo Méndez de Vigo, Camilo Nogueira Román (em substituição de Johannes Voggenhuber), Gérard Onesta, Jacques F. Poos (em substituição de Dimitris Tsatsos), Antonio Tajani e Margrietus J. van den Berg (em substituição de Hans-Peter Martin).

???????????

Os pareceres da Comissão dos Assuntos Externos, dos Direitos do Homem, da Segurança Comum e da Política de Defesa e da Comissão dos Assuntos Jurídicos e do Mercado Interno encontram-se apensos ao presente relatório.

O relatório foi entregue em 23 de Janeiro de 2002.

O prazo para a entrega de alterações ao presente relatório constará do projecto de ordem do dia do período de sessões em que for apreciado.

Resolução do Parlamento Europeu sobre as relações entre o Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais no âmbito da construção europeia (2001/2023(INI))

O Parlamento Europeu,

–   Tendo em conta os encontros organizados pela Comissão dos Assuntos Constitucionais com as comissões dos assuntos europeus dos Parlamentos nacionais dos Estados-Membros e dos países candidatos, em 20 e 21 de Março de 2001 e 10 e 11 de Julho de 2001,

–   Tendo em conta a alocução proferida pelo Primeiro-Ministro do Reino Unido, Tony Blair, em 9 de Outubro de 2000, em Varsóvia,

–   Tendo em conta o contributo da XXIVª COSAC, realizada em 22 de Maio de 2001, em Estocolmo,

–   Tendo em conta a intervenção do Primeiro-Ministro francês, Lionel Jospin, em 28 de Maio de 2001, em Paris, sobre “O futuro da Europa alargada”,

–   Tendo em conta o relatório do Senado francês, de 13 de Junho de 2001, sobre uma “Segunda câmara europeia”,

–   Tendo em conta a Declaração do Chanceler federal alemão, Gehard Schröder, de 16 de Junho de 2001,

–   Tendo em conta a resolução aprovada pelo Comité das Regiões, em 14 de Novembro de 2001, sobre a “Preparação do Conselho Europeu de Laeken e o alargamento da União Europeia no âmbito da próxima Conferência Intergovernamental”,

–   Tendo em conta o contributo da XXVª COSAC, realizada em 5 de Outubro de 2001, em Bruxelas,

–   Tendo em conta o texto adoptado pela Conferência de acompanhamento da dimensão parlamentar da política europeia de segurança e de defesa, em 7 de Novembro de 2001, em Bruxelas,

–   Tendo em conta a Conferência dos Presidentes dos Parlamentos da União Europeia e dos países candidatos, de 16 e 17 de Novembro de 2001, em Estocolmo,

–   Tendo em conta a Declaração de Laeken sobre o futuro da União Europeia,

–   Tendo em conta o artigo 163º do seu Regimento,

–   Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Constitucionais e os pareceres da Comissão dos Assuntos Externos, dos Direitos do Homem, da Segurança Comum e da Política de Defesa e da Comissão dos Assuntos Jurídicos e do Mercado Interno (A5-0023/2002),

A.   Considerando que a Declaração respeitante ao futuro da União, anexada ao Tratado de Nice, menciona o papel dos Parlamentos nacionais entre os quatro temas expressamente citados, destacando assim a importância e a actualidade desta questão,

B.   Considerando o risco de agravamento do “défice democrático” na União em virtude dos escassos progressos registados a nível do controlo democrático do processo de integração e dos seus desenvolvimentos recentes em vários sectores,

C.   Apreensivo com o grave desequilíbrio criado entre os poderes atribuídos às instituições executivas e às instâncias técnicas e as possibilidades reconhecidas aos parlamentos, no seu conjunto, no que respeita à participação e ao controlo relativos às decisões legislativas e às opções políticas da União,

D.   Considerando que é necessário reforçar a componente parlamentar no sistema institucional europeu, a fim de ultrapassar o défice democrático e garantir um maior grau de democracia na União,

E.   Considerando que o poder de ratificação dos Estados-Membros (seja pelos seus parlamentos nacionais, seja por via de referendo) ???? não seja afectado ???;

1.   Crê que as preocupações expressas nos parlamentos nacionais, assim como a inegável necessidade de uma valorização acrescida da sua participação na construção europeia, exigem respostas adequadas através, simultaneamente,

2.   Salienta que ?? o Parlamento não se considera um representante exclusivo dos cidadãos nem tão-pouco garante da democracia no quadro das relações com as outras instituições da União, não pugnando exclusivamente o alargamento dos seus poderes, ignorando o reconhecimento do papel dos parlamentos nacionais;

3.   Assinala que o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais representam plenamente, cada um no seu âmbito, os povos da União, pelo que a necessária a parlamentarização se deve alicerçar num reforço dos poderes do Parlamento Europeu no tocante a todas as decisões da União, bem como no reforço dos parlamentos nacionais relativamente aos seus próprios governos;

4.   Recorda que o Tratado de Maastricht e o Tratado de Amesterdão lançaram os primeiros alicerces na via dessa parlamentarização;

5.   Salienta reiterada e veementemente que, no âmbito da requerida democratização e parlamentarização, a co-decisão do Parlamento Europeu é indispensável em todos os domínios ???;

6.   ???????;

7.   Salienta com apreensão que os parlamentos eleitos por sufrágio universal a nível nacional e europeu devem, em conjunto, velar por que os governos não criem novos direitos e instrumentos intergovernamentais susceptíveis de excluir os parlamentos, como é o caso da “coordenação aberta” ou da chamada co-regulamentação;

8.   Insta a que a qualidade de membro ao Parlamento Europeu exclua um mandato simultâneo num parlamento nacional ou regional;

O reforço dos poderes dos parlamentos nacionais em relação aos respectivos governos

9.   Deseja que o Protocolo relativo ao papel dos Parlamentos nacionais, anexado ao Tratado de Amesterdão, seja modificado, no que respeita à informação a montante dos Parlamentos nacionais e à possibilidade de os mesmos intervirem aquando da fase de deliberação dos textos legislativos europeus, em conformidade com o pedido já expresso pela COSAC de Versalhes;

10.   Propõe que as “boas práticas” adoptadas pelos Parlamentos nacionais sejam objecto de informação e difusão adequadas ???se forem criadas condições propícias ao intercâmbio de informações e à compreensão mútua das competências e actividades das partes envolvidas ??? e o recurso às novas tecnologias;

11.   Afirma a sua vontade de contribuir para uma consulta aprofundada dos Parlamentos nacionais no contexto do debate e da aprovação do programa da Comissão Europeia, a fim de garantir o respeito do princípio da subsidiariedade no processo legislativo comunitário;

12.   Observa que a COSAC representa um importante meio de intercâmbio e convergência entre os Parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu, cujas potencialidades não foram ainda plenamente exploradas; está convicto da necessidade de garantir, no seio da delegação do PE na COSAC, uma representação mais consentânea com o pluralismo político;

13.   Propõe que se desenvolva e sistematize a cooperação entre as comissões parlamentares dos Parlamentos nacionais e do Parlamento Europeu em todos os sectores afectados pela integração europeia, designadamente nos domínios da política externa e de segurança comum, da União Económica e Monetária, do espaço de liberdade, de segurança e de justiça e dos assuntos constitucionais;

14.   Salienta que seria desejável reforçar e melhorar a troca de informações entre o Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais no que se refere a questões relacionadas com a PESC ou a Política Europeia de Segurança e de Defesa, com vista a permitir um diálogo mais extenso entre os ?????;

15.   Propõe, para organizar essa cooperação de forma sistemática, a formulação “de um acordo interparlamentar” entre os Parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu, que poderá incluir:

16.   Verifica que, no âmbito das reuniões dos grupos políticos e dos partidos políticos europeus, se estabelecem contactos mais frequentes e regulares no seio de cada família política europeia e congratula-se com o facto de tais encontros se sistematizarem, permitido assim reforçar e enriquecer a vida democrática tanto a nível nacional como europeu; realça a importância de um estatuto dos partidos europeus no âmbito do qual lhes seja cometido um papel central no quadro do desenvolvimento da UE rumo a uma maior democratização;

Importa não sobrecarregar o processo decisório

17.   Verifica, por outro lado, que a instituição de uma câmara composta por representantes dos Parlamentos nacionais (supressão) não representaria uma solução para as dificuldades que alguns Parlamentos enfrentam no que se refere ao controlo, nomeadamente, da política europeia dos respectivos governos e que a mesma só serviria para dilatar o processo legislativo comunitário, em detrimento da democracia e da transparência;

18.   Observa, além disso, que a dupla legitimidade – União de Estados e de povos - se exerce já a nível europeu no domínio legislativo mediante a participação do Conselho e do Parlamento Europeu; que não é desejável sobrecarregar nem complicar o processo decisório; que é necessário evitar uma sobreposição confusa dos papéis respectivos das instituições europeias e nacionais;

19.   Salienta a importância de que se reveste a participação acordada de representantes do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais na futura Convenção para uma Constituição da União Europeia; espera que, a nível dessa Convenção, um debate dinâmico permita que uns e outros concertem os respectivos pontos de vista por forma a manifestar da forma mais harmonizada possível a opinião dos povos da Europa sobre o nosso futuro político.

A preparação do futuro da União Europeia pela Convenção

20.   Saúda a institucionalização da participação dos parlamentos nacionais, do Parlamento Europeu, da Comissão e dos representantes dos Chefes de Estado e de Governo (Convenção), que deixa antever uma preparação eficaz da reforma dos tratados;

21.   Manifesta-se favorável à emergência – já através da Convenção instituída pelo Conselho de Laeken – de um poder constituinte, exercido conjuntamente pelos Parlamentos nacionais, pelo Parlamento Europeu e pelos governos dos Estados-Membros, o qual possibilitaria não só uma preparação eficaz da reforma dos Tratados, mas conferiria igualmente uma legitimidade acrescida aos esforços de integração europeia, abrindo, assim, uma nova página no que diz respeito ao papel dos parlamentos na construção europeia ao constituir uma importante inovação institucional;

22.   Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho e à Comissão, bem como aos Chefes de Estado ou de governo e aos parlamentos dos Estados-Membros e dos países candidatos.

I.   INTRODUÇÃO

1.   A questão do papel dos parlamentos nacionais – e, por conseguinte, também a questão das relações entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais – volta, por uma multiplicidade de razões, a ocupar o primeiro plano. O Conselho de Nice apontou-a, na Declaração respeitante ao futuro da União, anexa ao Tratado, como uma das quatro questões a colocar no cerne de um amplo debate, que desembocará numa Conferência Intergovernamental. Esta indicação é susceptível de interpretações distintas, nela podendo estar reflectidos pontos de vista não claramente dirimidos entre os Chefes de Estado e de Governo - e não convergentes - sobre a arquitectura institucional e sobre o desenvolvimento global da União mais ampla que se perfila no horizonte. Torna-se, pois, imperativo um sério esforço de clarificação.

2.   Substancialmente, o tema que volta a surgir em primeiro plano é o tema mais geral do grau de democratização do processo de integração. A questão reside em saber se se está a reduzir ou se, pelo contrário, tende agravar-se o “défice democrático” na União. Regista-se, neste âmbito, um mal-estar crescente nos parlamentos nacionais face à insuficiência dos progressos até agora obtidos no plano do exercício do controlo democrático e aos desenvolvimentos recentes em vários domínios; e existe um fundado receio de que com o grande alargamento, inelutavelmente iminente, o problema se torne ainda mais complexo e agudo. Uma insatisfação e uma preocupação idênticas têm vindo a ser expressas pelo Parlamento Europeu.

É necessário acrescentar que seria um grave erro pensar que este problema não é sentido da mesma forma pelos cidadãos.

3.   Com efeito, a perda de consensos entre as opiniões públicas, o alastrar de fenómenos de indiferença, de desilusão e de desconfiança perante o desenvolvimento da União não radicam apenas nas insuficiências ou nos aspectos pouco convincentes da acção da União, nas suas políticas concretas, nas nuas respostas a questões e expectativas importantes para a vida e o futuro dos cidadãos, das famílias e das populações. O alastrar destes fenómenos depende igualmente de um sentimento de alheamento, de uma grave dificuldade de compreensão e de participação, de um receio de impotência perante decisões vindas de cima, e que não são susceptíveis de serem influenciadas ou controladas.

4.   Não ignoramos, sem dúvida, que para reconquistar consensos e apoios nos nossos países é essencial, nesta fase, colocar a tónica “naquilo que queremos fazer em conjunto”, nas questões a enfrentar e nas soluções a dar-lhes a nível europeu, nos projectos a realizar através da União mais vasta e das suas diferentes articulações possíveis. Mas este discurso “sobre os conteúdos” não poderá ser dissociado do discurso “sobre as formas” da construção europeia, sobre o “modo” de governar os seus desenvolvimentos, sobre as instituições e sobre o seu funcionamento. As interrogações sobre a União que desejamos – numa Europa enfim unificada – constituem um todo inseparável, exigem um projecto no qual se possam reconhecer os cidadãos, inclusivamente enquanto garante de mais democracia.

II.   "DÉFICE DEMOCRÁTICO" E PAPEL DOS PARLAMENTOS

5.   As insuficiências em matéria de legitimação democrática do processo de integração foram desde há algum tempo resumidas na fórmula “défice democrático”. Queira-se ou não continuar a empregar esta fórmula, torna-se necessário recordar que ela não permaneceu uma definição abstracta ou puramente polémica: já no relatório da Deputada Neyts-Uyttebroek, aprovado pelo Parlamento Europeu em Junho de 1997, se analisavam os componentes concretos deste défice. A análise de então mantém-se em larga medida válida, pelo que nos absteremos de a repetir no âmbito deste novo relatório, que pretende cingir-se a actualizar e apresentar de novo a questão do papel dos parlamentos na construção europeia, na vida da União, à luz dos desenvolvimentos recentes – do Tratado de Amesterdão ao Tratado de Nice – e das novas perspectivas que se abrem.

6.   Convém naturalmente reafirmar que o problema do acréscimo da democracia na União extravasa os limites do problema do reconhecimento e da valorização do papel dos parlamentos. Outros aspectos fundamentais residem no avolumar de actores políticos e sociais mais fortes à escala europeia – partidos, sindicatos, associações (ONG) e movimentos de opinião -, na multiplicação dos canais de participação dos cidadãos no debate sobre o estado da União, na formação de um espaço público de comunicação à escala europeia.

7.   Tal como afirmado, e com justeza, num estudo preparado pela XXIV COSAC, o Parlamento Europeu e a “parlamentarização” do sistema decisório da União através dos parlamentos – Parlamento Europeu e parlamentos nacionais confundidos – apenas representam um dos instrumentos possíveis da construção de uma ordem europeia plenamente legitimada: mas um instrumento essencial e necessário(1). As instituições da democracia representativa continuam, com efeito, a ser um pilar insubstituível da democracia nos nossos países, quer a nível nacional quer a nível europeu: estas instituições atravessam um período de sérias dificuldades por motivos que nos não é possível explorar neste âmbito e que dizem respeito não só às especificidades do processo de integração europeia, mas também a mutações profundas ocorridas nas nossas sociedades, nas tecnologias da comunicação e no combate político, nas sensibilidades e nos comportamentos individuais ou de grupo. É, porém, necessário desenvolver todos os esforços para adaptar o modo de ser e de operar das instituições e da democracia representativa e, acima de tudo, dos parlamentos a essas mutações, nomeadamente relançando as respectivas funções e poderes.

8.   A União Europeia baseia-se numa dupla legitimação enquanto União de Estados e União de povos. O Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais, na medida em que ambos são eleitos directamente pelos cidadãos, são igualmente representativos dos povos no seio da União Europeia. Os sistemas de democracia parlamentar existentes nos diferentes Estados-Membros da União possuem raízes históricas profundas e assentam num complexo tecido de relações políticas e sociais; a solidez dos quadros democráticos nacionais e a sua proximidade dos cidadãos constituem um património irrenunciável. Não é de todo em todo possível prescindir da prossecução da “parlamentarização” da União: esta parlamentarização deve trilhar uma via original, estribando-se em dois pilares, o Parlamento Europeu, por um lado, e os parlamentos nacionais, por outro. O Parlamento Europeu deve estar plenamente consciente deste facto, acautelando-se de cultivar um esquema simplista em que surja cada vez mais como o titular exclusivo do papel de representante dos cidadãos e de garante da democracia na relação com as demais instituições da União. Tal como não poderá preocupar-se apenas com a reivindicação de maiores poderes para si mesmo, descurando o reconhecimento do papel dos parlamentos nacionais.

9.   Por outro lado, seria totalmente errónea a tendência para considerar que a democracia poderia ser garantida e subsistir apenas em bases nacionais e que o seu desenvolvimento não seria concebível, no sentido institucional e político, igualmente à escala europeia; que seria impossível colmatar o défice democrático da União igualmente através do reforço do Parlamento Europeu e que, em consequência, se deva não só desencorajar tal reforço, mas inclusivamente enveredar por uma via que conduza à restituição de poderes aos parlamentos nacionais.

10.   Há que estar plenamente conscientes de um dado fundamental: são os parlamentos no seu conjunto - não uns mais do que o outros, não só os parlamentos nacionais mais do que o Parlamento Europeu - que sofrem com o desequilíbrio ainda grave entre os poderes atribuídos ao Conselho e à Comissão e as suas próprias possibilidades de participação e de controlo relativamente ao processo de formação das decisões legislativas e das orientações políticas da União. É, pois, indispensável a colaboração, uma visão comum, um empenhamento conjunto, sem prejuízo das respectivas – e distintas – funções. Repetimos com maior ênfase ainda quanto afirmado no relatório Neyts-Uyttebroek, a saber que "A qualidade das relações entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais reveste-se de importância crítica para a visão democrática geral da União. Se estes tiverem motivos para se tornarem rivais, a democracia irá certamente sofrer com isso. Se, por outro lado, reconhecerem que têm uma missão comum, a democracia ficará a ganhar".

III.   DESENVOLVIMENTOS RECENTES E LIMITAÇÕES DE FUNDO NO PLANO DA "PARLAMENTARIZAÇÃO"

11.   Os marcos mais significativos na via da parlamentarização no período subsequente ao já citado relatório de 1997 foram, a partir do Tratado de Amesterdão, os seguintes:

Sem querer menosprezar estes resultados, referiremos, todavia, que:

12.   É igualmente motivo de grande insatisfação e preocupação o facto de se subtraírem a uma função de orientação e de controlo – por parte quer do Parlamento Europeu quer dos parlamentos nacionais – domínios já indicados no relatório e nas resoluções de Junho de 1997: para além da política agrícola, área tradicional de intervenção, outros de mais recente desenvolvimento, a saber a política externa e de segurança comum, os assuntos internos e judiciários e a política económica e monetária no contexto da UEM. O Tratado de Nice não registou, neste âmbito, quaisquer progressos, ao passo que, no plano estritamente intergovernamental, avalizou decisões extremamente inovadoras, tais como as que dizem respeito à criação de uma estrutura político-militar de defesa comum.

13.   No plano mais geral dos equilíbrios institucionais, tornou-se manifesta e inquietante a tendência para o enfraquecimento do método comunitário e o reforço da dimensão intergovernamental na condução da União, tendência reflectida na ênfase mais nítida colocada no papel do Conselho Europeu.

As graves limitações de que padece, em termos de transparência e das possibilidades de controlo, a actividade do Conselho, inclusivamente na sua qualidade de legislador, apenas foram ligeiramente retocadas por algumas disposições do Tratado de Amesterdão. O Conselho continua a desenvolver a sua actividade legislativa à porta fechada.

14.   Há, porém, que avaliar de forma positiva, por um lado, no sentido de uma maior abertura democrática, a formulação e, por conseguinte, a regulamentação do artigo 255º do Tratado CE relativo ao acesso aos documentos e, por outro, no sentido de um reforço das garantias dadas ao Parlamento Europeu, a nova formulação – com o Tratado de Nice – das disposições em matéria de cooperação reforçada.

IV.   O TERRENO ESSENCIAL DAS RELAÇÕES ENTRE PARLAMENTOS NACIONAIS E GOVERNOS NACIONAIS

15.   É de comum interesse para o Parlamento Europeu e para os parlamentos nacionais que a estes últimos sejam dadas as condições necessárias para exercerem de forma mais eficaz funções de orientação e de controlo face aos respectivos governos, na sua qualidade de membros do Conselho da União. É esta a via fundamental que deve ser trilhada para realizar a participação dos parlamentos nacionais na actividade legislativa da União e no desenvolvimento das políticas comuns.

16.   É essencial que os parlamentos nacionais possam intervir na fase de elaboração dos textos legislativos europeus, exprimindo opiniões e dando contributos que os respectivos governos se comprometam a ter em consideração, ainda que não podendo tratar-se de mandatos vinculativos. Nesta óptica, o Protocolo de Amesterdão permitiu alguns progressos, mas não na medida do necessário, tal como reflectido pelas respostas ao questionário distribuído no quadro da preparação da XXIII COSAC.

Reunida em seguida em Versalhes, a COSAC formulou pedidos de alteração do Protocolo, particularmente no que se refere à transmissão electrónica aos diferentes parlamentos nacionais, não só de documentos e propostas de carácter legislativo, mas também das propostas de medidas a adoptar nos termos dos Títulos V e VI do TUE (política externa e de segurança comum, cooperação policial e judiciária). Os prazos já fixados deveriam além disso aplicar-se igualmente às propostas em matéria de PESC. Estes desideratos não foram tidos em consideração no quadro da CIG que se concluiu em Nice: o Parlamento Europeu poderá empenhar-se na sua defesa na perspectiva da próxima CIG e solicitar que estes procedimentos passem a ser a partir de agora aplicados.

17.   O documento sobre “Os parlamentos nacionais e a União Europeia”, elaborado pela Presidência sueca para o grupo de trabalho ad hoc da COSAC debater (Maio de 2001) forneceu um quadro actualizado das modalidades e das iniciativas através das quais as comissões responsáveis pelos Assuntos Europeus existentes no âmbito dos parlamentos nacionais, e estes últimos no seu conjunto, influenciam a legislação comunitária e as políticas da União, tendo por interlocutores os respectivos governos. A apreciação dos textos, a formulação de pareceres e de propostas, a acareação com as posições dos governos e o controlo dos comportamentos respectivos apresentam graus muitos distintos de eficácia de país para país: existem margens ainda muito amplas para o desenvolvimento destas funções – inclusivamente através da difusão das melhores práticas - , e o Parlamento Europeu tenciona contribuir para a criação de condições ainda mais favoráveis ao seu exercício pleno. O estudo, e consequentemente a difusão, das melhores práticas pode ser de grande utilidade, apesar de ser naturalmente necessário ter em consideração os modos de actuação específicos de cada parlamento nacional.

18.   No que se refere às modalidades de debate e deliberação nos diferentes parlamentos nacionais em matéria de transposição das directivas comunitárias, a situação é bastante diversificada. Também neste domínio é importante a difusão das melhores experiências.

19.   Há que, por último, ponderar atentamente o problema da transmissão aos parlamentos nacionais de informações adequadas sobre a actividade dos comités de conciliação e sobre os processos de “comitologia”.

V.   EVOLUÇÃO RECENTE DAS RELAÇÕES ENTRE O PARLAMENTO EUROPEU E OS PARLAMENTOS NACIONAIS

20.   Nos últimos anos, as relações entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais enriqueceram-se e desenvolveram-se consideravelmente: intercâmbios de visitas e delegações, encontros de tipo bilateral entre comissões homólogas do Parlamento Europeu e dos vários parlamentos nacionais, encontros de tipo multilateral entre comissões homólogas do Parlamento Europeu e de todos os parlamentos nacionais, encontros periódicos entre a Comissão dos Assuntos Constitucionais do Parlamento Europeu e delegações dos parlamentos nacionais durante a CIG 2000 e na fase subsequente (convite de representantes dos parlamentos nacionais para assistirem a todas as reuniões daquela comissão), etc.. É necessário prosseguir nesta via, sem descurar aspectos como o intercâmbio de documentos, a informação recíproca, a colaboração para fins de aquisição de um conhecimento aprofundado de temas de interesse comum. E haveria que, nomeadamente, reforçar os encontros entre as comissões do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais competentes para os assuntos internos e a justiça, para os assuntos externos, a segurança e a defesa, bem como entre as comissões competentes para as políticas da União Económica e Monetária.

21.   Deveria ser ponderada a possibilidade de um verdadeiro e efectivo acordo interparlamentar que torne sistemáticas e programáticas múltiplas formas de consulta e de cooperação entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais. Não se trataria de um acordo formalmente vinculativo como o são os acordos-quadro entre as instituições da União; mas poderia igualmente definir compromissos e critérios de conduta comuns às partes contratantes, e contribuir para um clima de confiança mútua e para um desenvolvimento mais sistemático e rico da colaboração entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais. Uma colaboração inspirada num princípio de complementaridade, que não ignora a diversidade dos respectivos mandatos e pontos de vista e que respeita a autonomia de cada instituição.

A definição de semelhante acordo poderia processar-se no âmbito da Conferência dos Presidentes dos Parlamentos da União Europeia.

22.   A COSAC constitui um importante fórum de consulta e debate não só entre os parlamentos nacionais, mas também entre estes últimos e o Parlamento Europeu. O Protocolo de Amesterdão atribuiu à COSAC faculdades significativas de apresentação dos seus contributos para as instituições da União, com especial incidência no que se refere ao espaço de liberdade, de segurança e de justiça e à aplicação do princípio de subsidiariedade. A autoridade política e a estabilidade ao longo de cada legislatura das representações nacionais seriam susceptíveis de reforçar o peso e a funcionalidade desta instituição.

23.   A hipótese de convocar uma conferência dos parlamentos (nacionais e europeu), que figurava na Declaração nº 14 anexa ao Tratado de Maastricht, continua a não concitar um número suficiente de consensos.

24.   A Conferência dos Presidentes dos Parlamentos Nacionais da União Europeia desempenha já um número significativo de missões, número esse susceptível de ser incrementado. Nesta ordem de ideias, propôs-se, no número 21, que se confiasse a esta Conferência um papel relevante na eventualidade de um "acordo interparlamentar".

25.   Um novo domínio de iniciativa é representado pelos encontros entre os responsáveis das diversas famílias políticas com assento no Parlamento Europeu e nos parlamentos nacionais. Esta via permitirá realizar aquilo que até agora tem estado largamente ausente: um esforço de informação e compreensão recíprocas entre representantes de forças políticas afins do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais, afim de aproximar as respectivas sensibilidades e pontos de vista. O compromisso gerado no Conselho de Nice quanto ao reforço do papel dos partidos políticos europeus constitui mais um impulso nesta direcção.

VI.   OUTRAS HIPÓTESES EM DEBATE

26.   Volta novamente a ser avançada por alguns parlamentos nacionais - mas sem reunir grandes consensos - a hipótese de uma segunda Câmara, constituída por parlamentares nacionais. A proposta parte da convicção de que seria, deste modo, possível reforçar a legitimidade democrática da União e responder ao receio de ver subsequentemente reduzida a influência dos parlamentos nacionais no processo decisório a nível europeu e nos desenvolvimentos da construção europeia. Como se depreende do presente documento, estamos convencidos de que é possível responder a essas preocupações sem a criação de uma segunda Câmara.

Esta última seria uma nova instituição que não seria directamente eleita pelos cidadãos

e tornaria mais pesada ainda a já complexa arquitectura institucional da União Europeia. As dificuldades de funcionamento de uma Câmara cujos membros são igualmente membros de parlamentos nacionais é uma experiência já conhecida e são de tal monta que alguns dos defensores de uma segunda Câmara propõem que se reduzam ao mínimo os dias de sessão durante o ano e, em suma, as suas competências. Mas inclusivamente partindo de propostas aparentemente moderadas no que se refere às competências e poderes de uma segunda Câmara - exame prévio dos textos do ponto de vista da aplicação do princípio de subsidiariedade, poderes de controlo ou consultivos sobre as matérias que actualmente se inscrevem no âmbito do segundo e do terceiro pilares - produzir-se-ia uma confusa sobreposição entre o papel da hipotética segunda Câmara e os papéis de outras instituições como o Parlamento Europeu e os próprios parlamentos nacionais.

É, pelo contrário, necessário reforçar os poderes destes últimos face aos respectivos governos, consolidar e aumentar o papel do Parlamento Europeu, quer no plano da co-decisão legislativa quer no plano das funções de orientação política e de controlo, criar uma cooperação mais estreita e eficaz entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais, nomeadamente confiando-lhes um novo poder comum, tal como indicado na parte VII: é esta a via que deve ser seguida.

27.   A hipótese, avançada pelo primeiro ministro francês, Lionel Jospin, de uma “Conferência Permanente dos Parlamentos" ou "Congresso” suscita numerosas interrogações: nomeadamente, parece esquecer o papel, actual e potencial, de uma instituição já existente, a COSAC. No que se refere aos futuros processos de ratificação dos Tratados, afigura-se ainda prematuro avançar com soluções parciais para este problema.

28.   A hipótese da participação, ao lado do ministro respectivo, de um ou mais representantes de cada parlamento nacional nas reuniões dos Conselhos de Ministros em sede legislativa apresenta o risco assinalado no já citado relatório da Presidência sueca para a XXIV COSAC e cuja ultrapassagem se afigura difícil, a saber, "que os diferentes papéis dos governos e dos parlamentos nacionais se confundam", o que acarretaria graves distorções nas relações entre governos e parlamentos nos países da União.

VII.   NA VIA DE UMA INOVAÇÃO DE IMPORTÂNCIA PRIMORDIAL NO PAPEL DOS PARLAMENTOS

29.   A participação dos parlamentos nacionais, através de 30 representantes, e do Parlamento Europeu, através de 16 representantes, no organismo encarregado de redigir a Carta dos Direitos Fundamentais da União, representou uma experiência original e de elevado valor, susceptível de abrir a via a uma inovação de primordial importância para o papel a desempenhar pelos parlamentos na construção da União mais ampla. A Convenção caracterizou-se por reconhecimento, em pé de igualdade, do contributo de quatro componentes institucionais – ao lado dos parlamentos, os governos nacionais e a Comissão – na definição de um texto altamente vinculativo e destinado a ser integrado nos Tratados. Tratou-se de um reconhecimento in nuce de uma responsabilidade comum no exercício do “poder constituinte”, até agora reservado exclusivamente aos governos.

30.   Com a Declaração respeitante ao futuro da União anexa ao Tratado de Nice, os chefes de Estado e de Governo delinearam um processo que deverá ficar concluído até 2004 com a realização de uma nova Conferência Intergovernamental, sem repetir o já esgotado método de preparação da CIG 2000. É convicção do Parlamento Europeu – igualmente expressa na Resolução de 31 de Maio – que semelhante processo deverá estribar-se num organismo idêntico à já experimentada Convenção, naturalmente tendo em consideração que o mandato a assumir difere do da redacção da Carta dos Direitos Fundamentais e que, nos termos do artigo 48º do Tratado, a redacção definitiva dos textos que implicam revisões dos Tratados deve ser confiada à Conferência dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros.

31.   A nova Convenção – cuja composição deverá também ela abarcar as quatro instituições já envolvidas na redacção da Carta dos Direitos Fundamentais – será chamada a desempenhar missões que incluem a elaboração do texto de uma verdadeira Constituição Europeia. Pese embora também este último dever ser submetido à avaliação e decisão final da CIG, prenuncia-se uma ultrapassagem do esquema tradicional, segundo o qual os tratados internacionais são assinados pelos governos e ratificados pelos parlamentos.

32.   Avançar-se-ia assim no sentido da atribuição aos parlamentos nacionais – até à data simplesmente chamados a pronunciar-se através de um sim ou de um não em sede de ratificação – e ao Parlamento Europeu – que até ao momento presente não dispõe sequer do poder de formular um parecer favorável sobre as revisões dos Tratados – de um co-poder constituinte, ou seja de um poder constituinte partilhado com os governos nacionais. Abrir-se-ia assim uma nova página no que se refere ao papel dos parlamentos na construção europeia.

(1) "We conceive the European Parliament and the "parliamentarisation" of the Union's decision-making system through both the European and the national parliaments as one but an essential and necessary tool for building a legitimate European order."

do Deputado Georges BERTHU (NI),

membro da Comissão dos Assuntos Constitucionais

O relatório sobre as relações Parlamento Europeu/Parlamentos nacionais não contribui para resolver a crise de legitimidade democrática com que a União Europeia se confronta porque se insere na corrente de pensamento que contribuiu para esta crise.

Com efeito, restringe os Parlamentos nacionais a um papel de controlo dos respectivos governos, papel esse muito reduzido desde que o alargamento da maioria qualificada no Conselho quebrou o elo entre as decisões europeias e cada povo tomado separadamente. Por outro lado, pretende alargar as competências do Parlamento Europeu sem se aperceber que a legitimidade é outorgada principalmente pelos cidadãos a nível parlamentar nacional.

Para revitalizar a democracia na Europa, é necessário conceder a cada povo um poder de decisão visível a nível europeu. É pois necessário, a partir de agora, considerar que o lugar dos Parlamentos nacionais deve situar-se não mais na periferia mas sim no centro do processo decisório. O Conselho de Nice parece aliás ter-se apercebido dessa necessidade ao inscrever na ordem do dia da próxima CIG "o papel dos Parlamentos nacionais na arquitectura europeia" (e não "à margem" desta arquitectura).

Para aprofundar este conceito, o relatório que entregámos ao Intergrupo SOS Democracia propõe nomeadamente que se "parlamentarize" o compromisso do Luxemburgo, que se confie o controlo da subsidiariedade aos Parlamentos nacionais, que sejam criadas assembleias sectoriais de deputados dos parlamentos nacionais e sejam elaborados novos métodos de trabalho em rede.

A União Europeia encontra-se hoje num ponto de viragem e deve mostrar-se capaz deste grande esforço de imaginação e de renovação da via democrática, sob pena de se embrenhar na via de uma construção tecnocrática sem contacto com os povos.

6 de Dezembro de 2001

destinado à Comissão dos Assuntos Constitucionais

sobre as relações entre o Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais no quadro da construção europeia

(2001/2023 (INI))

Relator de parecer: Luís Queiró

PROCESSO

Na sua reunião de 20 de Março de 2001, a Comissão dos Assuntos Externos, dos Direitos do Homem, da Segurança Comum e da Política de Defesa designou relator de parecer Luís Queiró.

Nas suas reuniões de 9 de Outubro, 3 e 4 de Dezembro de 2001, a comissão procedeu à apreciação do projecto de parecer.

Na mesma reunião, a comissão aprovou as conclusões que seguidamente se expõem por 2 abstenções.

Encontravam-se presentes no momento da votação: Baroness Nicholson of Winterbourne (presidente em exercício), William Francis Newton Dunn (vice-presidente), Luís Queiró (relator de parecer), Alexandros Alavanos (em substituição de Pedro Marset Campos), André Brie, Carlos Carnero González (em substituição de Alexandros Baltas), Véronique De Keyser, Pere Esteve, Monica Frassoni (em substituição de Daniel Marc Cohn-Bendit), Ingo Friedrich, Per Gahrton, Gerardo Galeote Quecedo, Cristina García-Orcoyen Tormo (em substituição de The Lord Bethell), Jas Gawronski, Vitaliano Gemelli (em substituição de Gunilla Carlsson), Vasco Graça Moura (em substituição de John Walls Cushnahan), Efstratios Korakas, Joost Lagendijk, Armin Laschet (em substituição de Michael Gahler), Rolf Linkohr (em substituição de Magdalene Hoff, nos termos do nº 2 do artigo 153º do Regimento), Hanja Maij-Weggen (em substituição de Alfred Gomolka), Erika Mann (em substituição de Mário Soares, nos termos do nº 2 do artigo 153º do Regimento), Hugues Martin, Miguel Angel Martínez Martínez (em substituição de Jan Marinus Wiersma, nos termos do nº 2 do artigo 153º do Regimento), Linda McAvan, Emilio Menéndez del Valle, Sami Naïr, Raimon Obiols i Germà, José Pacheco Pereira, Jacques F. Poos, Mechtild Rothe (em substituição de Klaus Hänsch), Jannis Sakellariou, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Jacques Santer, Giacomo Santini (em substituição de Amalia Sartori, nos termos do nº 2 do artigo 153º do Regimento), Konrad K. Schwaiger (em substituição de Alain Lamassoure, nos termos do nº 2 do artigo 153º do Regimento), María Sornosa Martínez (em substituição de Hannes Swoboda, nos termos do nº 2 do artigo 153º do Regimento), Ioannis Souladakis, Gary Titley, Paavo Väyrynen, Matti Wuori e Christos Zacharakis.

BREVE JUSTIFICAÇÃO

A.   INTRODUÇÃO

O presente parecer tem por principal objectivo examinar as relações entre o Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais no domínio da PESC/PECSD e a melhor forma de paliar as actuais insuficiências do Tratado da União Europeia no concernente à dimensão parlamentar daquelas duas políticas, na perspectiva pós-Nice.

O capítulo 19º do Tratado de Amesterdão foi consagrado à função cometida aos Parlamentos nacionais, mediante a incorporação de um Protocolo relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na União Europeia, anexo ao Tratado UE e aos Tratados que instituem a Comunidade Europeia, a CECA e a CEEA. Cumpre, porém, referir que nenhuma destas disposições se reporta ao Título V do Tratado da União, do que resulta que a informação que é devida aos Parlamentos nacionais não abrange presentemente as disposições relativas à PESC. No entanto, no domínio da PESC/PECSD, os Parlamentos nacionais continuam a deter e a exercer competências, sobretudo em matéria de despesas militares e de questões operacionais respeitantes às suas próprias Forças Armadas. Afigura-se-nos, pois, evidente que o correcto exercício das suas funções exige que seja intensificado o seu direito a serem informados sobre o conjunto de questões respeitantes à Política Externa e de Segurança Comum da UE e, em particular, sobre a globalidade dos instrumentos da PESC previstos no artigo 12º do Tratado da União (princípios e orientações gerais da PESC; estratégias comuns; acções comuns; cooperação sistemática entre os Estados-Membros).

Presentemente, e ainda que o actual grau de satisfação respectiva se encontre longe de ser o ideal, a fiscalização parlamentar da PECSD efectua-se a dois níveis: europeu (no que se prende com a prevenção e a gestão civil de crises, o qual é assegurado pelo PE) e nacional (no tocante à gestão militar das crises, sendo este tipo de fiscalização eminentemente exercido pelos Parlamentos nacionais). Na prática, tal implica a interacção - nas diferentes fases de planeamento, de tomada de decisões e de execução - de vários instrumentos e meios, umas vezes de natureza supranacional e europeia, outras de carácter intergovernamental e nacional. Não se trata, por conseguinte, de uma responsabilidade colectiva de controlo da gestão das crises da União, mas sim de dois níveis de controlo diferentes sob a responsabilidade quer do PE quer dos Parlamentos nacionais. Afigura-se-nos, por conseguinte, que, se forem exercidos de forma bem coordenada, os dois níveis em causa, designadamente, europeu e nacional, poderão assegurar uma fiscalização apropriada e um acompanhamento parlamentar adequado, simultaneamente horizontal (no que respeita ao conjunto dos temas e fases da PECSD) e transversal (no que se refere às acções inter-pilares e aos meios e medidas europeus e nacionais necessários para instituir esta política).

Poder-se-ia, pois, concluir que presentemente o Parlamento Europeu é informado sobre a PECSD, política que debate e cujo orçamento administrativo lhe cabe aprovar, ao passo que os Parlamentos nacionais aprovam os meios de que a mesma é provida sem participarem verdadeiramente na sua elaboração. Como é evidente, há que corrigir esta situação.

B.   CONVOCAÇÃO DE UMA CONFERÊNCIA PARLAMENTAR CONSAGRADA À PECSD ENTRE O PE E OS PARLAMENTOS NACIONAIS DOS ESTADOS-MEMBROS E DOS PAÍSES CANDIDATOS

Na óptica do relator, e no presente quadro institucional, a melhor maneira de dar cumprimento às propostas expressas pelo PE nas suas Resoluções de 15 de Junho e de 30 de Novembro de 2000, designadamente, organizar um intercâmbio regular de opiniões entre os vários Parlamentos, e a melhor forma de assegurar um acompanhamento parlamentar apropriado da PECSD entre o PE e os Parlamentos nacionais dos Estados-Membros e dos países candidatos, consistiria em ampliar o âmbito dos encontros realizados até ao presente entre os presidentes das Comissões dos Negócios Estrangeiros e da Defesa dos Parlamentos dos Estados-Membros e do PE e convocar regularmente uma Conferência Parlamentar consagrada à PECSD. Seriam parte integrante nessa Conferência, por inerência de funções, os presidentes das Comissões dos Negócios Estrangeiros e da Defesa dos Parlamentos nacionais e do PE, bem como outros membros das comissões interessadas, até ao máximo de seis membros por país e um número igual de representantes do PE. Integrariam ainda a Conferência representantes dos Parlamentos dos países candidatos e dos membros da NATO que não fazem parte da UE, os quais poderiam ser associados em condições específicas. Esta fórmula, cuja legitimidade democrática e parlamentar não seria susceptível de ser posta em causa, reveste a vantagem de facultar um quadro flexível para os encontros de todos os órgãos parlamentares aos quais a instituição da PECSD respeita. A realização regular das sessões de uma Conferência Parlamentar consagrada à PESC constituiria um método adequado para possibilitar a todos estes órgãos parlamentares efectuarem o seu trabalho em função das competências respectivas. Cumpre assinalar, não obstante, que esta fórmula não permite aquilo que se entende por funções remanescentes da UEO (sobretudo a cooperação em matéria de armamento e a cláusula de assistência mútua prevista no artigo V do Tratado de Bruxelas revisto), as quais não foram transferidas para a União Europeia. Para além do mais, há que continuar a garantir que os países membros associados, os observadores e os parceiros associados no quadro da UEO permaneçam estreitamente ligados à definição da PESC.

CONCLUSÕES

A Comissão dos Assuntos Externos, dos Direitos do Homem, da Segurança Comum e da Política de Defesa insta a Comissão dos Assuntos Constitucionais, competente quanto à matéria de fundo, a incorporar os seguintes elementos na proposta de resolução que aprovar:

1.   Chama a atenção para o facto de a responsabilidade em matéria de controlo parlamentar da Política Europeia Comum de Segurança e de Defesa se encontrar repartida entre o Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais, com base nos direitos e obrigações respectivos, decorrentes dos tratados e das constituições relevantes;

2.   Regista que os Parlamentos nacionais dos 15 Estados-Membros exercem um controlo parlamentar da política de segurança e defesa dos seus governos, enquanto a PESD funcionar unicamente como forma de cooperação intergovernamental, e que as despesas militares e as questões operacionais respeitantes às Forças Armadas continuam a ser da exclusiva competência dos Parlamentos nacionais. Acentua que os Parlamentos nacionais deveriam utilizar da melhor maneira possível estes dois instrumentos essenciais de controlo dos seus governos;

3.   Acentua que o Parlamento Europeu, na sua qualidade de único órgão da UE eleito directamente pelos cidadãos da Europa, partilha com os Parlamentos nacionais o controlo da PESC e, por conseguinte, também da PESD; recorda que o Parlamento Europeu exerce actualmente a sua função de controlo com base nos direitos de informação e consulta que lhe são conferidos pelo artigo 21º do Tratado da União Europeia e nos poderes orçamentais em relação ao orçamento da PESC que exerce como ramo da autoridade orçamental, em virtude do artigo 28º do Tratado da União Europeia e do Acordo Interinstitucional de 6 de Maio de 1999;

4.   Salienta que seria desejável reforçar e melhorar a troca de informações entre o Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais no que se refere a questões relacionadas com a PESC ou a Política Europeia de Segurança e de Defesa, com vista a permitir um diálogo mais extenso entre os vários Parlamentos;

5.   Acentua que o Parlamento Europeu, através da sua Comissão dos Assuntos Externos, dos Direitos do Homem, da Segurança Comum e da Política de Defesa, deve continuar a ser regularmente informado pelo membro da Comissão responsável pelas Relações Externas, bem como pelo Secretário-Geral do Conselho/Alto Representante para a PESC, sobre os recentes desenvolvimentos no domínio da PESC/PESD e as reuniões do Conselho;

6.   Propõe que, a intervalos regulares, se reúna uma Conferência Parlamentar consagrada à PESD, convocada conjuntamente pelo Parlamento do Estado-Membro que assegure a Presidência e pelo Parlamento Europeu, através da sua Comissão dos Assuntos Externos, dos Direitos do Homem, da Segurança Comum e da Política de Defesa; considera que deveriam participar nesta Conferência os presidentes das comissões responsáveis, respectivamente, pelos negócios estrangeiros, defesa e assuntos relativos à União Europeia dos Parlamentos nacionais dos Estados-Membros, bem como dos países candidatos e do Parlamento Europeu; considera, além disso, que a Conferência deveria ser alargada por forma a incluir membros adicionais das diferentes comissões, a fim de assegurar que seja largamente representativa do espectro político, em número igual ao dos representantes do PE; o objectivo da Conferência seria rever, conjuntamente com a Presidência do Conselho, o Alto Representante para a PESC e o Comissário responsável pelas Relações Externas, o desenvolvimento da Política Europeia Comum de Segurança e de Defesa, com vista a assegurar um controlo parlamentar adequado da referida política;

7.   Considera que seria igualmente desejável, em observância de determinadas condições, associar aos trabalhos da Conferência Parlamentar consagrada à PESD os Parlamentos dos países membros da NATO que não sejam membros da UE, na qualidade de observadores, bem como a Assembleia Parlamentar da NATO;

8 de Janeiro de 2002

destinado à Comissão dos Assuntos Constitucionais

sobre as relações entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais no quadro da construção europeia

(2001/2023(INI)

Relator de parecer: Neil MacCormick

PROCESSO

Na sua reunião de 21 de Março de 2001, a Comissão dos Assuntos Jurídicos e do Mercado Interno designou relator de parecer Neil MacCormick.

Nas suas reuniões de 10 de Julho, 27 de Novembro de 2001 e 7 de Janeiro de 2002, a comissão procedeu à apreciação do projecto de parecer.

Na última reunião, a comissão aprovou as conclusões que seguidamente se expõem por unanimidade.

Encontravam-se presentes no momento de votação: Ward Beysen (presidente em exercício); Wieland (vice-presidente); Neil MacCormick (relator de parecer); Paolo Bartolozzi, Janelly Fourtou, Evelyne Gebhardt, Gerhard Hager, Malcolm Harbour, Heidi Anneli Hautala, The Lord Inglewood; Kurt Lechner, Neil MacCormick, Toine Manders, Manuel Medina Ortega, Feleknas Uca, Diana Wallis e Stefano Zappalà.

BREVE JUSTIFICAÇÃO

1.   A preocupação com o respeito do princípio de subsidiariedade e com o défice de controlo democrático têm estado na base de muitas reivindicações no sentido de uma melhoria das relações interparlamentares no quadro da União Europeia. Por um lado, o nível de participação nas eleições para o Parlamento Europeu tende a ser baixo em todos os Estados-Membros, quando comparado com as eleições para os parlamentos nacionais e regionais, além de que a participação tem vindo a diminuir de eleição para eleição desde que foram introduzidas as eleições directas para o Parlamento Europeu. Por outro lado, o crescente volume de legislação e regulamentação que emana da União Europeia tem reduzido, efectivamente, a competência legislativa dos órgãos que, pelo menos em teoria, são os órgãos legislativos soberanos dos Estados-Membros.

2.   Os parlamentos dos Estados-Membros poderão sentir-se obrigados a transpor amplos conjuntos de legislação de que os seus membros não tiveram conhecimento durante o processo legislativo comunitário e de que poderão discordar, ao mesmo tempo que o seu poder legislativo em outros domínios é limitado pela obrigação de respeitar o acervo comunitário.

3.   Esta redução relativa do poder dos parlamentos dos Estados-Membros é ainda mais flagrante nas áreas que são objecto de votação por maioria qualificada no Conselho, mas que não recaem no âmbito do processo de co-decisão com o Parlamento Europeu. A autonomia democrática pressupõe que a tomada de decisões legislativas seja pública e precedida de deliberação pública dos legisladores eleitos. Ao braço executivo do Governo compete preparar os programas legislativos e submetê-los ao órgão legislativo para respectiva apreciação e subsequente rejeição ou aprovação, com ou sem alterações.

4.   Nos domínios em que as decisões são agora tomadas a nível intergovernamental no âmbito do segundo e terceiro pilares (bem como em matérias cruciais do primeiro pilar, como sejam a agricultura e as pescas), a democracia do processo legislativo encontra-se gravemente comprometida. Os membros do braço executivo, que provêm dos vários Estados-Membros e cujas deliberações são secretas, tornaram-se, efectivamente, o órgão legislativo da União, não existindo quaisquer mecanismos adequados por meio dos quais possam ser responsabilizados perante os parlamentos nacionais ou perante o Parlamento Europeu.

5.   Mesmo quando se aplica o processo de co-decisão, a deliberação no Conselho continua a ser secreta, de modo que o Governo de cada Estado-Membro contribui para o processo legislativo comunitário sem que possa ser, efectivamente, responsabilizado perante o poder legislativo nacional. Afinal de contas, o poder de destituir o Governo (que, muitas vezes na prática, não passa de um poder meramente teórico) não substitui o poder de controlar ou, pelo menos, de influenciar todos os detalhes do processo legislativo.

6.   Em vários Estados-Membros vigoram formas de governo federais ou quase-federais em que às regiões ou nações que fazem parte do Estado são atribuídos poderes legislativos e executivos em domínios importantes, como sejam os assuntos internos e a justiça, a educação e a investigação, os assuntos culturais, o desenvolvimento industrial e os transportes internos. É extremamente importante assegurar que existam formas abertas de comunicação em ambos os sentidos, mediante as quais os órgãos legislativos a este nível sejam envolvidos no processo legislativo comunitário, de forma a poderem apreciar e pronunciar-se sobre as propostas legislativas numa fase suficientemente precoce do processo. Não deixa de ser verdade que os órgãos legislativos estão limitados pelo acervo e que, em muitos domínios, a sua acção legislativa é afectada pela obrigação de transporem directivas importantes de forma adequada à realidade local.

7.   Um dos modelos preconizados para a futura governação europeia prevê a transferência do poder executivo máximo para o Conselho, enquanto que a Comissão passaria a ser o colégio administrativo máximo. Paralelamente, o Parlamento Europeu seria transformado num órgão legislativo de duas câmaras, mantendo-se o actual plenário basicamente inalterado e sendo criada uma câmara alta, constituída por membros dos parlamentos nacionais, que exerceria o poder de revisão e de bloqueio tradicionalmente desempenhado pelos senados. Os defensores deste modelo afirmam que ficaria assim salvaguardado que as leis que vinculam os parlamentos nacionais apenas seriam aprovadas com o consentimento dos seus representantes. Um tal sistema serviria melhor a democracia quer a nível comunitário, quer a nível dos Estados-Membros.

8.   O Conselho continuaria, todavia, a ser um órgão executivo que não responde perante qualquer autoridade democrática, uma vez que os seus membros exercem as suas funções mantendo a confidencialidade em relação aos respectivos parlamentos nacionais, não podendo haver uma responsabilização colectiva do Conselho, enquanto tal, nem perante os parlamentos nacionais, nem perante uma câmara alta ou baixa do Parlamento Europeu. O poder executivo seria, efectivamente, transferido para os funcionários permanentes do COREPER e para os ministros que actuam sob os seus auspícios.

9.   Além disso, a nível parlamentar, os membros destacados dos parlamentos nacionais teriam de assumir tão amplas responsabilidades legislativas que seria para eles difícil manter um estreito contacto com os seus parlamentos nacionais e, assim, alertar efectivamente os seus colegas para os avanços legislativos registados a nível comunitário. Assim, subsistiria o problema de saber até que ponto deveriam receber instruções ex-ante desse parlamento. Trata-se, com efeito, do mesmo problema que existe actualmente no tocante à apreciação ex-ante, por parte dos parlamentos nacionais, das decisões adoptadas pelos ministros reunidos em Conselho.

10.   A Conferência de Órgãos Especializados em Assuntos Europeus (COSAC) é a estrutura de colaboração que tem assumido crescente importância nos últimos anos, principalmente graças ao Protocolo relativo ao papel dos parlamentos nacionais na União Europeia, anexo ao Tratado de Amesterdão. A COSAC foi criada em Maio de 1989 quando os presidentes dos parlamentos dos Estados-Membros, reunidos em Madrid, acordaram em reforçar o papel dos parlamentos nacionais no processo comunitário através da criação de uma estrutura que congregasse as comissões especializadas em assuntos europeus dos Estados-Membros. Ao longo dos anos, esta estrutura tem vindo a registar notáveis avanços, tendo o seu Regimento sido aprovado em 1991.

11.   Um dos principais obstáculos que tem limitado o alcance do trabalho da COSAC deve-se ao facto de esta apenas poder tomar decisões por unanimidade. A menos que se proceda a alterações a nível da capacidade decisória da COSAC, não será de esperar que seja possível concretizar os objectivos estabelecidos no Protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão.

12.   Além disso, poderá questionar-se com que base democrática seriam seleccionados os membros dos parlamentos nacionais, já que o mandato que lhes foi conferido consiste, em primeiro lugar, em representar os seus próprios constituintes no parlamento nacional, em chamar o Governo nacional à responsabilidade e em participar no processo legislativo no seu próprio país. A atribuição de um papel mais do que consultivo a uma “segunda câmara” seria difícil de justificar enquanto forma de reduzir o “défice democrático”, uma vez que qualquer sistema de designação ou eleição de um subconjunto de deputados suscitaria tantas questões de legitimidade democrática como as que iria resolver, além de que cada parlamento se reservaria, provavelmente, o direito de adoptar o seu próprio esquema de selecção ou eleição.

13.   Acresce ainda que os interesses e a legítima preocupação dos parlamentos regionais continuariam tão longe de ser resolvidos de forma satisfatória como actualmente, caso a única medida a tomar consistisse em criar uma câmara adicional constituída por pessoas eleitas ou nomeadas pelos parlamentos dos Estados-Membros.

14.   Assim sendo, afigura-se que este modelo causaria problemas maiores do que aqueles que iria resolver (se é que iria resolvê-los) em termos de défice democrático.

15.   Um outro modelo avançado pelo semanário The Economist propõe a criação de um órgão representativo constituído por membros dos parlamentos nacionais que funcionaria não como uma câmara do órgão legislativo, mas antes como uma espécie de conselho constitucional. A função deste órgão passaria pelo controlo da legislação aprovada pelo Conselho e pelo Parlamento com base nos critérios de subsidiariedade e de proporcionalidade. Considerando que estes critérios são relevantes tanto para uma avaliação política como para uma avaliação estritamente legal, um conselho constitucional deste tipo dotado de uma estrutura política seria, no entender dos defensores deste modelo, um melhor guardião do quadro constitucional global do que um Tribunal como o TJCE. O risco de ocorrerem conflitos de jurisdição entre um tal órgão e o Tribunal seria, no entanto, elevado e não se sabe concretamente até que ponto um órgão político-partidário deste tipo não passaria simplesmente de uma terceira câmara de um órgão legislativo constituído pelo Conselho e pelo Parlamento, continuando a Comissão a desempenhar o papel de braço executivo do Governo comunitário.

16.   É, no entanto, verdade que poderão registar-se conflitos entre, por um lado, a Constituição de um Estado-Membro, tal como é interpretada pelo Supremo Tribunal Constitucional desse país, e, por outro lado, os requisitos impostos pela “Carta Constitucional” da União, conforme interpretada pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Tendo em conta o actual pluralismo constitucional que caracteriza a União (sendo uma das suas características mais desejáveis), é necessário criar um tribunal constitucional especial ou um tribunal para a resolução de conflitos, que possa debruçar-se sobre este tipo de problemas e assegurar uma resolução satisfatória dos conflitos relacionados com a correcta interpretação das competências a todos os níveis legislativos na União. Um tribunal especial composto por juizes de um painel representativo do TJCE e por juizes dos Supremos Tribunais Constitucionais dos Estados-Membros afigura-se como uma estrutura muito mais apropriada para desempenhar um papel desta natureza do que um Conselho constituído por parlamentares com filiações partidárias que é uma característica comum aos representantes eleitos.

CONCLUSÕES

A Comissão dos Assuntos Jurídicos e do Mercado Interno insta a Comissão dos Assuntos Constitucionais, competente quanto à matéria de fundo, a incorporar os seguintes elementos na proposta de resolução que aprovar:

Número 1

Considera que, no actual quadro institucional, só será possível alcançar uma colaboração entre os parlamentos da União se forem criadas condições propícias ao intercâmbio de informações e à compreensão mútua das competências e actividades das partes envolvidas. O recurso às novas tecnologias e o estabelecimento de relações de trabalho mais estreitas e mais sistemáticas entre as comissões parlamentares e os grupos políticos poderá ajudar a criar uma maior sinergia do que a que existe actualmente.

Número 2

Salienta a importância de que se reveste a participação acordada de representantes do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais na futura Convenção para uma Constituição da União Europeia; espera que, a nível dessa Convenção, um debate dinâmico permita que uns e outros concertem os respectivos pontos de vista por forma a manifestar da forma mais harmonizada possível a opinião dos povos da Europa sobre o nosso futuro político.

Número 3

Considera que os parlamentos regionais dotados de poder legislativo devem ser integrados numa futura forma de colaboração entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais uma vez que, devido à sua maior proximidade do eleitorado, podem reflectir de um modo genuíno as preocupações mais imediatas e, além disso, assegurar que as preocupações do desenvolvimento regional são tidas em conta na elaboração das políticas comunitárias.

Número 4

Considera que, sem prejudicar os resultados da Conferência Intergovernamental sobre a representação popular na nova estrutura constitucional da União Europeia, a COSAC realiza um importante trabalho de coordenação das actividades do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais no processo de construção da Europa.