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RELATÓRIO     
PDF 206kWORD 93k
16 de Junho de 2003
PE 331.543 A5-0214/2003
sobre “gender budgeting” – a elaboração de orçamentos públicos com base na perspectiva do género
(2002/2198(INI))
Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades
Relatora: Fiorella Ghilardotti
PÁGINA REGULAMENTAR
 PROPOSTA DE RESOLUÇÃO
 EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

PÁGINA REGULAMENTAR

Na sessão de 10 de Outubro de 2002, o Presidente do Parlamento comunicou que a Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades fora autorizada a elaborar um relatório de iniciativa, nos termos do artigo 163º do Regimento, sobre “gender budgeting” – a elaboração de orçamentos públicos com base na perspectiva do género.

Na sua reunião de 18 de Junho de 2002, a Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades designara Fiorella Ghilardotti relatora.

Nas suas reuniões de 17 de Março, 20 de Maio e 10 de Junho, a comissão procedeu à apreciação do projecto de relatório.

Na última reunião, a comissão aprovou a proposta de resolução por unanimidade.

Encontravam-se presentes no momento da votação Anna Karamanou (presidente), Marianne Eriksson e Jillian Evans (vice-presidentes), Fiorella Ghilardotti (relatora), Regina Bastos, Johanna L.A. Boogerd-Quaak, Ilda Figueiredo (em substituição de Geneviève Fraisse), Lissy Gröner, Mary Honeyball, Astrid Lulling, Thomas Mann, Emilia Franziska Müller e Miet Smet.

O relatório foi entregue em 16 de Junho de 2003.


PROPOSTA DE RESOLUÇÃO

Resolução do Parlamento Europeu sobre “gender budgeting” – a elaboração de orçamentos públicos com base na perspectiva do género (2002/2198(INI))

O Parlamento Europeu,

–   Tendo em conta o Tratado CE, em particular o artigo 2º, o nº 2 do artigo 3º, o artigo 13º e o nº 4 do artigo 141º,

–   Tendo em conta o nº 1 do artigo 23º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia(1),

–   Tendo em conta a Convenção de 1979 das Nações Unidas sobre a eliminação de todas as formas de discriminação contra as mulheres (CEDAW)(2),

–   Tendo em conta a Declaração e o Programa de Acção de Viena, adoptados pela Conferência Mundial dos Direitos Humanos em 25 de Junho de 1993(3),

–   Tendo em conta a Conferência Internacional das Nações Unidas sobre População e Desenvolvimento, realizada no Cairo em 1994,

–   Tendo em conta o plano de acção da Commonwealth para o género e o desenvolvimento, bem como a sua actualização de 2000-2005(4),

–   Tendo em conta a Plataforma de Acção adoptada na Quarta Conferência Mundial sobre a Mulher, realizada em Pequim, em 15 de Setembro de 1995(5),

–   Tendo em conta a sua resolução de 18 de Maio de 2000 sobre o acompanhamento da Plataforma de Acção de Pequim(6),

–   Tendo em conta a Comunicação da Comissão de 7 de Junho de 2000 intitulada “Rumo a uma estratégia-quadro da Comunidade para a igualdade entre homens e mulheres” (2001-2005) (COM(2000)335) e a sua resolução de 3 de Julho de 2001(7) sobre o programa de trabalho para 2001,

–   Tendo em conta a sua resolução de 8 de Abril de 2003 que contém as observações que acompanham a decisão relativa à quitação pela execução do orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2001, em particular os nºs 1 e 5(8),

–   Tendo em conta a audição sobre “gender budgeting” no Parlamento Europeu, realizada pela Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades, em 23 de Janeiro de 2003, em Bruxelas,

–   Tendo em conta o artigo 163º do seu Regimento,

–   Tendo em conta o relatório da Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades (A5-0214/2003),

A.   Considerando que a igualdade entre homens e mulheres é um princípio fundamental do direito comunitário, nos termos do artigo 2º do Tratado, e que, deste modo, é parte integrante do acervo comunitário, e considerando que a igualdade entre homens e mulheres está consagrada no artigo 23º da Carta dos Direitos Fundamentais,

B.   Considerando que o nº 2 do artigo 3º do Tratado estabelece que a igualdade entre homens e mulheres deve ser promovida em todas as actividades da UE e que a Comunidade deve ter como objectivo eliminar as desigualdades,

C.   Considerando que a Declaração de Viena sobre Direitos Humanos impõe claramente a obrigação de promover a participação plena e equitativa das mulheres na vida política, civil, económica, social e cultural, a nível nacional, regional e internacional, e que refere a erradicação de todas as formas de discriminação baseada no sexo como sendo um dos objectivos prioritários da comunidade internacional (artigo 18º),

D.   Considerando que a Plataforma de Acção de Pequim apoia a integração da perspectiva do género como sendo uma estratégia eficaz para promover a igualdade entre homens e mulheres, e que refere que os governos e as outras partes interessadas devem promover uma política activa e visível de integração da perspectiva do género em todas as políticas e programas, por forma a que, antes da tomada de decisões, seja levada a cabo uma análise dos efeitos sobre mulheres e homens, respectivamente,

E.   Considerando que por integração da perspectiva do género se entende a inclusão da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres em todas as políticas e acções da Comunidade e que, por conseguinte, foi implementada em trabalhos posteriores da Comissão, bem como na Estratégia Europeia para o Emprego, na Estratégia Europeia para a Inserção Social, na política de investigação, nos Fundos Estruturais Europeus, na política de cooperação e desenvolvimento e nas relações externas,

F.   Considerando que, desde 1996, a Comissão Europeia adoptou uma política de integração da perspectiva do género e inclusão da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres em todas as acções e políticas da Comunidade,

G.   Considerando que o “gender budgeting” pode ser identificado como uma aplicação da integração da perspectiva do género ao processo orçamental, e que, como tal, dá ênfase à análise do impacto das políticas públicas sobre as mulheres e os homens, insere a perspectiva do género a todos os níveis do processo de elaboração dos orçamentos públicos e visa a reestruturação das receitas e despesas, a fim de promover a igualdade entre os sexos,

H.   Considerando que a Comissão manifestou o seu empenhamento nesta matéria através da decisão de criar um grupo de trabalho no quadro do seu Comité Consultivo para a Igualdade de Oportunidades entre Homens e Mulheres com vista a realizar uma sondagem nos Estados-Membros da UE e a promover a implementação do “gender budgeting” na UE e nos orçamentos nacionais,

I.   Considerando que a Comissão manifestou o seu empenhamento nesta matéria através da declaração da Comissária Schreyer na Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades durante a sua audição pública sobre “gender budgeting”,

J.   Considerando que, além disso, foi criado no Conselho da Europa um grupo de trabalho de peritos em “gender budgeting”, grupo esse que elaborou um documento de base preliminar,

K.   Considerando que a Presidência belga do Conselho, conjuntamente com a OCDE, o UNIFEM, a Commonwealth e o Conselho de Ministros dos Países Nórdicos, organizara, em Outubro de 2001, um seminário sobre este tema,

L.   Tendo em conta que as iniciativas em matéria de “gender budgeting” estão já a ter lugar numa série de países da UE, tanto a nível nacional como regional (por exemplo, na Irlanda, Inglaterra, Escócia e Espanha), ou a nível local (em certas comunas italianas), e existem desde longa data noutras regiões do globo (Austrália, Canadá e África do Sul); recordando igualmente que, numa série de países da Ásia, África e América Latina, as iniciativas de “gender budgeting” são postas à prova em políticas sectoriais específicas,

Definição, objectivos e âmbito do “gender budgeting”

1.   Adopta a definição de “gender budgeting” proposta pela rede informal de “gender budgeting” organizada pelo Conselho da Europa como aplicação da integração da perspectiva do género no processo orçamental. Isto implica uma avaliação dos orçamentos baseada no género, incorporando a perspectiva do género a todos os níveis do processo orçamental e reestruturando as receitas e as despesas com vista a promover a igualdade entre homens e mulheres;

2.   Salienta que o “gender budgeting” não visa a elaboração de orçamentos separados para as mulheres mas sim intervir sobre os orçamentos públicos uma vez que estes não são neutros em matéria de género dado que têm efeitos diferentes sobre homens e mulheres, quer do ponto de vista das receitas quer das despesas; assim, o “gender budgeting” implica que, no âmbito dos programas, das acções e das políticas orçamentais, as receitas e as despesas sejam avaliadas e restruturadas em todos os programas e acções, a fim de assegurar que as prioridades e necessidades das mulheres sejam tidas em conta em pé de igualdade com as dos homens, com o objectivo final de atingir a igualdade entre homens e mulheres;

3.   Salienta que, ao estabelecer e implementar as políticas orçamentais, as autoridades públicas tomam decisões políticas específicas que afectam a sociedade e a economia; os orçamentos públicos não são meros instrumentos financeiros e económicos, constituindo antes o quadro fundamental que permite dar forma ao modelo de desenvolvimento socioeconómico , estabelecer os critérios de redistribuição do rendimento e definir prioridades em matéria de objectivos políticos;

4.   Recorda que as estratégias de “gender budgeting” devem ser implementadas num contexto macroeconómico mais vasto que apoie o desenvolvimento dos recursos e do capital humanos. Em conformidade com os princípios e objectivos estabelecidos no Conselho Europeu de Lisboa, o desenvolvimento social e a atribuição de poderes e responsabilidades às pessoas devem ser promovidos como investimentos a longo prazo, no quadro das políticas europeias de emprego e crescimento económico, com vista a criar uma economia europeia competitiva, baseada no conhecimento;

5.   Acentua que a implementação bem sucedida do “gender budgeting” requer um empenhamento político relativamente à obtenção da igualdade entre homens e mulheres. Isto significa que todas as instituições que estabelecem políticas públicas devem promover a representação política e institucional das mulheres a todos os níveis, apoiar uma presença mais alargada das mulheres em todos os processos de tomada de decisões, tanto no sector público como no privado, bem como sensibilizar o público, e despertar o seu interesse, para as questões da igualdade de oportunidades e do desenvolvimento do capital humano;

6.   Salienta que a política macroeconómica pode contribuir para reduzir ou aumentar as disparidades entre os sexos em termos de recursos e poder económicos, educação, formação e saúde. Ao promover a igualdade entre homens e mulheres e ao implementar políticas no quadro do “gender budgeting”, os orçamentos públicos cumprem igualmente importantes objectivos políticos, tais como:

-   a igualdade, políticas orçamentais justas e equilibradas que visam reduzir as desigualdades e promover a igualdade de oportunidades de acordo com os diferentes papéis desempenhados por homens e mulheres na economia e na sociedade,

-   a eficiência, uma utilização mais eficaz dos recursos, uma maior qualidade e eficácia dos serviços públicos de acordo com as diferentes necessidades dos cidadãos do sexo feminino ou masculino,

-   a transparência, um melhor entendimento das receitas e despesas públicas por parte dos cidadãos e, consequentemente, uma maior transparência e responsabilização dos governos nacionais e locais;

Instrumentos e métodos do “gender budgeting”

7.   Reitera a sua posição, defendendo uma maior eficácia das despesas públicas, tanto a nível da UE como dos Estados-Membros; sublinha a necessidade de promover o emprego, em conformidade com o disposto na Cimeira de Lisboa, com vista a reforçar a perspectiva do género em todas as políticas, a promover a participação das mulheres no processo de tomada de decisões e a melhorar o funcionamento do mercado interno; neste contexto, o “gender budgeting” pode ser o instrumento ideal para atingir estes objectivos da melhor forma, promovendo, ao mesmo tempo, uma distribuição mais equitativa dos encargos financeiros e dos benefícios entre os cidadãos;

8.   Especifica que a elaboração de um orçamento público com base na perspectiva do género implica:

-   identificar de que modo os diferentes cidadãos beneficiam das despesas públicas e contribuem para as receitas públicas, salientando a diferença entre homens e mulheres através da utilização de dados qualitativos e quantitativos e de “benchmarking”,

-   avaliar os diferentes efeitos produzidos sobre homens e mulheres pelas políticas orçamentais e pela redistribuição dos recursos em termos de capital, serviços, tempo e actividades de assistência social e familiar/reprodução social,

-   analisar o impacto do género em todos os sectores de intervenção pública e incluir, cada vez mais, o “gender budgeting” em todas as políticas, como a educação, a assistência e os serviços sociais, os cuidados de saúde, as acções e medidas em matéria de emprego, transportes, habitação, etc.,

-   desenvolver um processo orçamental da base para o topo e promover o envolvimento e a participação de todos os cidadãos – homens e mulheres – e das partes interessadas (associações e ONG) com o objectivo de identificar as diferentes necessidades específicas, bem como as políticas e medidas adequadas para lhes fazer face,

-   verificar que a atribuição de recursos corresponde de forma adequada e equitativa às diferentes necessidades e exigências de homens e mulheres,

-   assegurar que as análises e o impacto do género são tomados plenamente em conta em todas as fases do processo orçamental, nomeadamente o projecto, a definição, a implementação, o controlo e a avaliação,

-   utilizar o orçamento público para definir prioridades políticas significativas e identificar instrumentos, mecanismos e acções específicos com vista a atingir a igualdade entre homens e mulheres através das políticas públicas,

-   redefinir as prioridades e reafectar as despesas públicas, não aumentando necessariamente o montante total do orçamento público,

-   verificar/responder pela eficácia e eficiência das despesas públicas no que diz respeito às prioridades estabelecidas e aos compromissos assumidos, de modo geral, e, mais especificamente, no que se refere ao respeito da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no âmbito da redistribuição dos recursos e serviços públicos;

9.   Salienta que a estratégia de “gender budgeting” requer uma coordenação interministerial que reuna os ministérios responsáveis pelo orçamento, a economia e as finanças com o ministério e/ou os departamentos e organismos para a igualdade de oportunidades, reunindo todos os responsáveis e os funcionários sectoriais que participam na elaboração do orçamento público, para fazer com que a perspectiva do género seja integrada na definição das receitas e despesas de todas as políticas orçamentais.

10.   Acentua que as estratégias de “gender budgeting” se baseiam em metodologias complexas e diversificadas que abrangem objectivos, instrumentos, acções e medidas específicas relativos ao género e ao contexto da implementação; isto significa que a metodologia de “gender budgeting” tem de fazer face às desigualdades socioeconómicas entre homens e mulheres, de acordo com as diferentes realidades existentes a nível local, regional, nacional e europeu, com vista a concretizar, de modo adequado e bem sucedido, a igualdade entre os sexos;

11.   Exorta a Comissão e os Estados‑Membros a preparar e a aprofundar dados baseados numa distribuição por sexos em relação a todos os domínios das políticas comunitárias;

Objectivos do relatório sobre “gender budgeting”

12.   Exorta os Estados-Membros a analisar e controlar os efeitos das políticas de reforma macroeconómica e económica sobre homens e mulheres, bem como a aplicação das estratégias, dos mecanismos e das medidas de normalização para fazer face aos desequilíbrios entre os sexos em domínios-chave, com o objectivo de criar um quadro económico e social mais vasto, no âmbito do qual o “gender budgeting” possa ser implementado de forma positiva;

13.   Solicita à Comissão que favoreça a eclosão de uma rede europeia de entidades activas no "gender budgeting" e de peritos/gestores na matéria, em particular mulheres, que se ligarão à rede das comissões parlamentares para a igualdade de oportunidades; uma tal rede pode contribuir para desenvolver e divulgar os métodos, processos e mecanismos do "gender budgeting", promover o intercâmbio das melhores práticas e de experiências positivas e fornecer aos governos, parlamentos e autoridades orçamentais um quadro de acção, estratégias e experiências reprodutíveis para integrar o objectivo da paridade entre homens e mulheres em todas as políticas, programas e acções orçamentais;

14.   Solicita à Comissão, aos Estados-Membros, aos governos locais e regionais que utilizem o “gender budgeting”; insiste na necessidade que o “gender budgeting” se converta num "processo parlamentarizado" no âmbito do Parlamento Europeu, dos parlamentos nacionais, regionais e locais, dando particular atenção aos países em vias de adesão; para tal salienta que as comissões parlamentares para os direitos da mulher devem desenvolver um papel central;

15.   Exorta a Comissão a aplicar as conclusões e princípios do parecer elaborado pelo grupo de trabalho do Comité Consultivo da Comissão Europeia ao orçamento da UE;

16.   Insta a Comissão, com o objectivo de difundir o conhecimento das estratégias e metodologias do “gender budgeting” em todas as instituições a nível europeu, nacional, regional e local, a elaborar e divulgar largamente uma brochura sobre “gender budgeting” que ilustre os instrumentos e métodos para introduzir a perspectiva do género nos orçamentos públicos e que ponha à disposição de todas as partes potencialmente interessadas nos processos e políticas orçamentais – ou seja, instituições, governos, autoridades e administrações públicas, associações e ONG –, um guia que forneça informações sobre os objectivos, estratégias, mecanismos e instrumentos do “gender budgeting”;

17.   Solicita aos Estados-Membros que utilizem e promovam a aplicação dos instrumentos e métodos do "gender budgeting" ( acompanhado de estatísticas específicas desagregadas por género, indicadores e "benchmark" sobre a paridade entre si) de modo que as políticas orçamentais, tanto nas receitas como nas despesas, sejam estruturantes e actuem com vista a promover a paridade entre homens e mulheres;

18.   Insta a Comissão a lançar uma vasta campanha de sensibilização da opinião pública, dos governos e dos parlamentos nacionais e regionais sobre “gender budgeting” difundindo a brochura apropriada sobre “gender budgeting” e divulgando as experiências do desenvolvimento e aplicação do “gender budgeting” de acordo com os resultados dos inquéritos do grupo de trabalho sobre “gender budgeting” instituído pela Comissão;

19.   Solicita à Comissão que apresente, num prazo de dois anos, uma comunicação sobre “gender budgeting”, recolhendo indicadores e valores de referência, tomando em conta os resultados do trabalho desenvolvido pelo grupo de peritos nesta matéria, com vista a proporcionar uma panorâmica do processo e a definir uma estratégia de acção para a UE e os Estados-Membros; solicita, além disso, que, aquando da implementação da segunda parte do Quinto Programa de Acção para a Igualdade de Oportunidades, a política de “gender budgeting” seja incluída entre os objectivos, instrumentos e mecanismos da Estratégia-Quadro para a Igualdade entre Homens e Mulheres, na sequência da avaliação intercalar prevista para Dezembro de 2003;

20.   Insta o Parlamento Europeu, em particular, a Comissão dos Orçamentos e a Comissão do Controlo Orçamental, a implementar o “gender budgeting” no processo de definição do orçamento comunitário, com vista a desenvolver na UE uma política orçamental sensível ao género; encarrega a sua Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades a promover e controlar a implementação do “gender budgeting”, no âmbito do orçamento comunitário, no que diz respeito à definição, elaboração, implementação e avaliação de todas as políticas orçamentais da UE;

21.   Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução à Comissão e aos Estados‑Membros.

(1)JO C 364 de 18.2.2000, p. 1.
(2)http://www.unifem.org
(3)http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf
(4)http://www.thecommonwealth.org/gender
(5)http://www.un.org/womenwatch
(6)JO C 59 de 23.2.2001, p. 258.
(7)JO C 65 de 14.3.2002, p. 22.
(8)P5 TA-PROV (2003) 0150.


EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

INTRODUÇÃO

O conceito e o método do gender budgeting (integração do género no orçamento) difundiram-se e estabeleceram‑se graças à Plataforma de Acção de Pequim, elaborada por ocasião da Quarta Conferência Mundial das Nações Unidas sobre as Mulheres, realizada em Pequim em 1995. Nela se faz, com efeito, expressamente referência aos gender sensitive budgets (orçamentos sensíveis à dimensão do género) e se afirma a necessidade de levar por diante uma estratégia de gender mainstreaming em todas as políticas, a fim de realizar o objectivo de igualdade entre homens e mulheres, indicando-se igualmente alguns objectivos estratégicos para os governos, nomeadamente:

reestruturar e redefinir as despesas públicas, a fim de promover as possibilidades económicas das mulheres e o seu acesso aos recursos produtivos, reconhecendo as suas necessidades fundamentais nos domínios sociais, da formação e da saúde,
promover, aos mais diversos níveis, processos orçamentais mais transparentes e adequados, que integrem a perspectiva do género na programação e nas políticas orçamentais, e o financiamento de programas visando a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.

A nível internacional, foram assinados diversos acordos sobre a igualdade entre os sexos, por exemplo:

Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (CEDAW)
Declaração de Viena sobre os Direitos Humanos (1993)
Conferência Internacional das Nações Unidas sobre a População e o Desenvolvimento, Cairo (1994)
Plano de Acção para o Desenvolvimento numa perspectiva do género, da Commonwealth (1995) (Plan of Action on Gender and Develoment - 1995)
Plataforma de Acção de Pequim (1995). (Bejing Platform for Action e Regional platform for Action - 1995)

A Austrália e a África do Sul foram países pioneiros na introdução do gender budget auditing e dos gender budgets: o primeiro, desde 1984, e o último, desde 1994. A partir daí, as iniciativas de gender budgeting difundiram-se um pouco por toda a parte, tanto ao nível dos governos centrais como das administrações locais, tanto em regiões do mundo economicamente desenvolvido (especialmente o Canadá, o Reino Unido, a França, a Suécia, a Itália e a Suíça) como em numerosos países em vias de desenvolvimento.

No que diz respeito ao Conselho da Europa, na Direcção-Geral para os Direitos Humanos, a Comissão para a Igualdade entre Homens e Mulheres instituiu um grupo de trabalho composto de peritos em gender budgeting, que realizou um inquérito e elaborou um estudo preliminar(1).

A União Europeia estabeleceu o objectivo de realizar a igualdade entre homens e mulheres (artigo 2º do Tratado), fixando, como um dos objectivos destas acções, a eliminação das desigualdades e a promoção da igualdade entre os sexos (nº 2 do artigo 3º do Tratado). A Comissão Europeia aplica - também no âmbito na estratégia comunitária para a igualdade entre homens e mulheres e no respectivo programa-quadro, uma estratégia de gender mainstreaming que deu resultados positivos em várias políticas setoriais: na estratégia europeia para o emprego, na estratégia para a inserção social, na utilização dos fundos estruturais e, ainda, nas relações externas no âmbito da cooperação para o desenvolvimento.

A Comissão Europeia viu colocada a questão dos gender sensitive budgets pela primeira vez por ocasião de um seminário sobre o gender mainstreaming, no âmbito das orientações macro‑económicas, em Outubro de 2001. Em particular, a Presidência belga organizou uma Conferência sobre o "gender responsive budgeting: a global vision to strengthen economic and financial governance" (elaboração do orçamento na perspectiva do género: uma visão global para reforçar a governação económica e financeira), em colaboração com a OCDE, o UNIFEM e o Conselho de Ministros dos Países Nórdicos, que abriu o debate a nível da União Europeia sobre a questão dos orçamentos públicos e a perspectiva do género. No que diz respeito ao gender budgeting, a Comissão Europeia constituiu um grupo de trabalho composto de peritos nacionais em matéria de gender budgeting no seio do Comité Consultivo sobre a Igualdade de Oportunidades, com o objectivo de elaborar um documento que reuna as experiências mais interessante sobre este assunto, forneça indicações metodológicas e identifique as diligências institucionais necessárias para a aplicação a nível comunitário e nos Estados-Membros. Este grupo de trabalho deverá, em breve, elaborar um documento de análise e de orientação.

DEFINIÇÃO E OBJECTIVO

Nos termos de uma definição comummente utilizada, mesmo em organizações internacionais como o Conselho da Europa e a Commonwealth, o gender budgeting é a aplicação do princípio do gender mainstreaming(2) no processo orçamental. Tal consiste em adoptar uma avaliação do impacto no género das políticas orçamentais, integrando a perspectiva do género em todas as fases do processo orçamental e reestruturando as receitas e as despesas com o objectivo de promover a igualdade entre homens e mulheres.

A necessidade de analisar e elaborar orçamentos públicos segundo uma perspectiva do género - com o objectivo último de realizar concretamente a igualdade entre homens e mulheres - decorre do facto de o orçamento não ser um instrumento neutro, mas sim o reflexo da distribuição de poderes existente na sociedade. Na definição das políticas relativas às receitas e despesas, as autoridades orçamentais públicas efectuam, a todos os níveis, opções políticas; o orçamento não é um simples instrumento económico, mas sim um instrumento-chave, por meio do qual a autoridade política define o modelo de desenvolvimento socioeconómico e os critérios de redistribuição na sociedade, decide das prioridades de intervenção relativamente às políticas e às necessidades dos cidadãos - produzindo sobre estes um impacto e resultados diferentes, consoante se trate de homens ou de mulheres.

A responsabilidade das autoridades públicas - e entre estas, das autoridades orçamentais - consiste precisamente na determinação das orientações gerais e nas escolhas específicas em termos de políticas públicas e não só na gestão das mesmas. Nas suas escolhas, as entidades públicas são responsáveis pelo desenvolvimento do bem-estar da sociedade e dos cidadãos, que, enquanto homens e mulheres, têm necessidades específicas em relação ao seu papel na vida política, económica, social, comunitária e familiar.

A maneira como os orçamentos públicos são geralmente elaborados ignora a diversidade - em termos de papel, responsabilidade e capacidades - existente entre homens e mulheres e, na maioria dos casos, os indicadores e os dados utilizados não estabelecem uma distinção segundo o género; apresentando-se como um instrumento económico neutro, o orçamento público reflecte e reproduz na realidade as desigualdades socioeconómicas já presentes numa dada comunidade. Analisar as políticas orçamentais de acordo com o diferente impacto nos sexos contribui para desmistificar a suposta neutralidade dos orçamentos públicos e, sobretudo, contribui para que estes respondam às necessidades de equidade, viabilidade económica e eficácia - a despesa pública é eficaz, para além de justa, quando favorece o desenvolvimento e a exploração de todas as potencialidades de todas as componente da sociedade.

Trata-se, pois, de adoptar uma filosofia económica e social, segundo a qual - inclusive no interior de uma economia de mercado aberta e globalizada - o desenvolvimento económico e social são indissociáveis e se alimentam mutuamente. Uma economia não pode ser competitiva, dinâmica e sadia a prazo se, subjacente aos processos produtivos, comerciais e financeiros, não houver uma sociedade estável, coesa e justa, onde os direitos, os recursos e as capacidades humanas são adequadamente desenvolvidos. O reforço, a modernização, a reorganização das intervenções públicas (e, logo, das políticas orçamentais) em prol do desenvolvimento social são, na realidade, um investimento imaterial - de capacidades, de empowerment, de criação de recursos e oportunidades - absolutamente indispensável para que as economias sejam dinâmicas e competitivas, com base no conhecimento (como estabelecido pelo Conselho Europeu em Lisboa).

O gender mainstreaming e o gender budgeting são estratégias que visam introduzir a equidade, a eficácia e a transparência nas políticas públicas. Para alcançar o princípio de equidade, os governos e as administrações públicas devem analisar as questões relativas ao género e reduzir as desigualdades entre homens e mulheres, tendo em conta que os homens e as mulheres desempenham papéis diferentes na sociedade e na economia e que, por conseguinte, as políticas económicas têm neles uma incidência diferentes. Para aplicar concretamente o princípio de eficácia em relação ao funcionamento da economia e da sociedade, as autoridades orçamentais devem, ao definirem o conjunto das receitas e das despesas, ter em conta também a economia não remunerada (do trabalho doméstico à prestação de cuidados) e, logo, o impacto das políticas públicas e orçamentais nas diversas funções e responsabilidades, bem como os aspectos relativos ao tempo, às mulheres e aos homens. Sensibilizar os cidadãos para os resultados da aplicação das políticas orçamentais (Qual o efeito das políticas orçamentais? Qual a categoria favorecida? Quais as alternativas na atribuição de determinados recursos? Como justificar os custos decorrentes de certas escolhas?), significa também seguir um princípio de transparência e dar substância ao método democrático a todos os níveis de governo (central ou local).

Para concretizar o gender budgeting, é necessário realizar, ao mesmo tempo, um trabalho mais amplo de gender mainstreaming, baseado em acções diferentes e complementares:

promover a todos os níveis a vontade política de realizar a igualdade entre homens e mulheres
aumentar a presença das mulheres nas instâncias de decisão a todos os níveis, nos sectores público e privado,
integrar a perspectiva do género na definição das políticas, dos programas e das acções públicas dos governos e das autoridades locais nas fases de programação, desenvolvimento, aplicação, controlo e avaliação,
elaborar dados e estatísticas discriminadas por género, de modo a poder individualizar indicadores operacionais, com a ajuda dos quais se possa avaliar o impacto e a eficácia das políticas públicas e orçamentais.

No que diz respeito à União Europeia, ainda não existe uma estratégia de gender budgeting, não obstante o V Programa-Quadro para a Igualdade de Oportunidades entre Homens e Mulheres consagrar uma parte importante da estratégia para a igualdade entre os sexos ao objectivo da igualdade na vida económica e social. Na parte relativa aos mecanismos e aos instrumentos de aplicação, não prevê especificamente o instrumento da elaboração dos orçamentos públicos - europeu, nacionais e locais - na perspectiva do género. A este respeito, é conveniente recordar que o orçamento da União Europeia, ao contrário dos orçamentos nacionais e locais dos Estados‑Membros, se caracteriza unicamente por políticas de despesas, visto que as receitas não são passíveis de alteração, excepto através de acordos interinstitucionais. Neste caso, uma estratégia de gender budgeting concentrar-se-ia unicamente nas despesas, ou seja, na distribuição dos recursos em função das políticas orçamentais sectoriais.

Seja como for, convém recordar que, apesar de não dispor de uma política autêntica de gender budgeting, a União Europeia aplica em certos sectores de intervenção das suas políticas, uma abordagem de gender mainstreaming em relação aos programas e aos financiamentos destinados aos Estados-Membros e ao território. Os exemplos mais interessantes e significativos da integração horizontal da política de igualdade de oportunidades entre homens e mulheres na utilização dos recursos postos à disposição da União Europeia encontram-se nos programas e nos recursos dos Fundos Estruturais(3), da Estratégia Europeia para o Emprego (em especial, no quarto pilar, nas orientações anuais e nos PAN) e, para citar também o sector das acções externas, no programa MEDA, no quadro da parceria euro-mediterrânica. Em particular, no que se refere ao orçamento da União Europeia, a integração da perspectiva do género tem-se realizado, até agora, pelas intervenções a título de rubricas orçamentais específicas e pela integração dos objectivos de igualdade entre homens e mulheres nas diversas observações referentes às rubricas orçamentais.

No se refere aos objectivos específicos desta relação ao gender budgeting - a elaboração dos orçamentos públicos na perspectiva do género -, a relatora considera fundamental que o presente relatório da Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades (após a sua adopção em assembleia plenária) tenha por objectivo:

criar e fazer germinar uma vontade política no âmbito das realidades públicas, políticas e institucionais, encarregadas da definição dos orçamentos públicos a todos os níveis – territorial, europeu, nacional, regional e local;
sensibilizar a opinião pública e os actores políticos e económicos a nível europeu, nacional e local para a questão da igualdade entre os géneros e para o objectivo da integração da igualdade de oportunidades em todas as opções e em todas as políticas públicas;
difundir o conhecimento da estratégia e do método de gender budgeting a nível das instituições da União Europeia e dos Estados-Membros a todos os níveis da administração, seja ela nacional, regional ou local;
solicitar que a Comissão Europeia(4) elabore e difunda amplamente uma brochura informativa sobre gender budgeting, que sirva de guia e forneça instrumentos de acção a todos os envolvidos na definição das políticas orçamentais na União Europeia e nos Estados‑Membros;
pedir à Comissão e aos Estados-Membros, a nível governamental, nacional e das administrações regionais e locais, que integrem a estratégia de gender budgeting nas diferentes políticas públicas e orçamentais;
solicitar à Comissão Europeia que preveja, no momento da avaliação intercalar do Quinto Programa‑Quadro para a Igualdade de Oportunidades, agendada para o mês de Dezembro de 2003, que a segunda parte da aplicação da estratégia-quadro para a igualdade introduza especificamente a política de gender budgeting, tanto nos objectivos, como nos instrumentos e mecanismos;
requerer à Comissão Europeia que elabore, no prazo de dois anos, uma comunicação sobre gender budgeting que tenha em conta os resultados do grupo de trabalho composto por peritos e apresente uma avaliação do fenómeno nas diversas realidades da União Europeia e nos Estados-Membros, bem como uma estratégia de acção para o futuro;
reclamar à Comissão e aos Estados-Membros que envidem esforços no sentido de criar uma rede de divulgação e de multiplicação das melhores práticas no domínio do gender budgeting, de maneira a recolher e a divulgar as experiências existentes neste domínio, prestando particular atenção ao nível local;
solicitar ao Parlamento Europeu que aja com coerência na definição do orçamento da União Europeia, de modo a que a política orçamental da Comunidade Europeia seja gender responsive e que confie à sua Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades a tarefa de supervisionar a aplicação do gender budgeting no orçamento da União Europeia, tanto na fase de programação, como de aplicação;
fornecer instrumentos, indicações e sugestões precisas sobre o método e as acções a adoptar para definir, levar a efeito e avaliar as políticas de gender budgeting aos actores e às instâncias de decisão implicadas nas políticas orçamentais a todos os níveis, prestando uma atenção particular à especificidade e à multiplicidade das diferentes realidades territoriais e socioeconómicas nas quais vivem os cidadãos e cidadãs da União Europeia;
indicar um quadro de acção tendo em vista a aplicação do gender budgeting, que preveja a participação democrática a partir da base, bem como a participação das entidades organizadas, das ONG e das associações de mulheres activas no território.

MÉTODOS E INSTRUMENTOS

Todos os métodos de avaliação das políticas públicas devem integrar uma perspectiva que tenha sistematicamente em conta as desigualdades sociais e económicas entre homens e mulheres, bem como as desigualdades de poder na gestão e na distribuição dos recursos públicos. A questão das desigualdades em matéria de género deve ser situada no âmbito do tema mais vasto das condições de vida da população e numa concepção/definição do sistema económico em sentido lato. Uma abordagem centrada na qualidade da vida permite enquadrar a temática da avaliação dos orçamentos públicos num contexto mais amplo e mais geral, no qual a experiência e o contributo das mulheres são essenciais. É por isso que, ao analisar o impacto das políticas económicas e orçamentais nos géneros, isto é, na vida dos homens e das mulheres, é útil tomar em consideração o contexto económico, não só em termos monetários, mas também em termos de qualidade de vida(5). O papel e o contributo do trabalho de reprodução social não remunerado (trabalho doméstico e de prestação de cuidados) devem ser integrados no do trabalho remunerado ao proceder a uma análise económica das opções e das decisões políticas, no âmbito global da assunção das responsabilidades públicas por parte dos governos e das administrações locais.

Em especial, quando se procede a um trabalho de gender budgeting, ou seja, quando se pretende elaborar um orçamento público que integre a perspectiva do género, é indispensável ter em conta determinados pontos fundamentais. É necessário, por conseguinte:

–   identificar os beneficiários das despesas e os que contribuem para as receitas;

–   compreender como é que as receitas e as despesas se repartem em relação aos homens e às mulheres;

–   avaliar que tipo de impacto produzem no homem e na mulher as políticas orçamentais e a distribuição dos recursos em termos económicos, de tempo e em relação ao trabalho não remunerado;

–   assegurar-se de que a atribuição dos recursos corresponde de maneira adequada (é adaptada) às diferentes necessidades dos homens e das mulheres;

–   verificar que a diferença de género é devidamente tida em conta nas diversas etapas do orçamento: programação, definição e aplicação;

–   definir prioridades e acções específicas, a fim de reduzir, graças ao orçamento, as desigualdades entre homens e mulheres.

No fundo, fazer gender budgeting significa estar em condições de verificar a eficácia das despesas orçamentais relativamente aos objectivos previstos e, em particular, à distribuição dos recursos e serviços destinados aos homens e às mulheres. É indispensável estar certo de que as necessidades das mulheres são tidas em conta e resolvidas pelas intervenções das despesas públicas, que os serviços oferecidos são adequados e que as assimetrias em matéria de género são abordadas de maneira positiva.

Tudo isto deveria deixar claro, sem qualquer ambiguidade, o facto de o gender budgeting e o gender auditing não deverem consistir na elaboração de um orçamento separado no que toca à definição das intervenções e das acções em prol de um género. Não se trata aqui de estabelecer orçamentos separados para homens e para mulheres.

O objectivo do gender budgeting de reduzir as desigualdades sociais e económicas entre homens e mulheres realiza-se e concretiza-se através de um método diversificado e complexo, que deve prever processos, acções e medidas precisas. Este método conduz à avaliação dos aspectos de género (e do impacto em termos de género) em relação a todas as a políticas públicas e, nomeadamente, a todas as políticas orçamentais. Trata-se de um método que requer a vigilância constante das consequências das políticas públicas segundo uma perspectiva de género; que implica a associação e a participação activa das mulheres no que toca à identificação das suas necessidades e à definição de medidas específicas; que determina uma utilização mais eficaz e mais transparente dos recursos públicos; que obriga à definição de prioridades claras (opções políticas e responsabilidades públicas das autoridades políticas) e não o aumento das despesas nas diversas rubricas orçamentais; que destaca a necessidade de reestruturar e de redefinir as despesas públicas e não de alterar o montante global do orçamento. Além disso, a aplicação do gender budgeting implica a participação e o envolvimento das mulheres, das organizações de mulheres e das ONG de acordo com uma abordagem ascendente(bottom up).

No atinente à questão do método e dos instrumentos a utilizar, cumpre precisar que diversos estudos e práticas de gender budgeting sugerem uma análise das despesas dos orçamentos públicos, dividindo-as, em primeiro lugar, de acordo com certas categorias básicas:

–   despesas não directamente ligadas ao género,

–   despesas diferenciadas e que visam homens e mulheres,

–   despesas especificamente inerentes a programas e a medidas em prol da igualdade de oportunidades.

É claro que a maior parte das despesas orçamentais pertence à última categoria e que é nestas que a acção de análise orçamental numa perspectiva de género deve incidir.

Assim, é necessário adoptar instrumentos bem precisos, a fim de levar a efeito o gender budgeting, como testemunham os estudos recentes e as práticas enraizadas na realidade de países que trabalham já neste sentido. Pode, por conseguinte, ser útil indicar uma série de medidas a utilizar:

a avaliação, dissociada por género, das prioridades orçamentais e da afectação dos serviços públicos (desta maneira garante-se que a despesa responde às principais necessidades dos cidadãos, recorrendo à recolha de dados e análises de opinião dos cidadãos através de técnicas de inquérito que têm em conta objectivos quantitativos e qualitativos, por exemplo, no sector dos transportes ou do ensino);
a análise, dissociada por sexo, da distribuição dos benefícios da despesa (a fim de revelar quem, no fundo, beneficia da despesa pública, para garantir que a despesa pública é equitativa e transparente, calculando, por exemplo, o custo unitário da prestação de um serviço e verificando a utilização de acordo com o género);
a avaliação, com base no sexo, das despesas afectadas às diversas políticas sectoriais no orçamento (são analisados sectores como os transportes, o ensino, a saúde, as intervenções sociais e em prol do emprego, verificando o impacto nos homens e nas mulheres, e procede‑se a um método de avaliação que deve associar os diversos ministérios, departamentos, organismos de despesas, bem como os institutos de investigação, as ONG e as colectividades territoriais organizadas);
a análise global do orçamento na perspectiva do género, avaliando a maneira como a despesa pública total e sectorial responde às necessidades de redução das desigualdades entre os géneros (este aspecto, na realidade, pode até consistir num documento geral e global que se apresente como alternativa possível ao orçamento oficial e que forneça uma avaliação global do ponto de vista das mulheres, que pode estender-se por um período de tempo significativo (três a cinco anos);
a integração da perspectiva de género na definição de políticas económicas e do emprego a médio e longo prazo seguindo uma abordagem de policy mix (as políticas orçamentais inserem-se no âmbito mais vasto das políticas económicas, pelo que é indispensável fazer uma análise dissociada por sexo das variáveis macroeconómicas como o crescimento, as taxas de actividade, as taxas de desemprego, o nível de investimento público, a inflação, o défice orçamental, tendo em conta, em simultâneo, a economia remunerada e não remunerada);
a análise do impacto das intervenções de despesa pública na utilização do tempo (o que se pretende é estudar as implicações das políticas orçamentais para o trabalho não remunerado, de reprodução social, doméstico, de prestação de cuidados à família e à comunidade, etc., o que torna necessário recorrer à "orçamentos do tempo" que permitam avaliar as verdadeiras condições de vida dos cidadãos e das famílias para definir as respostas adequadas em termos de recursos e de serviço a disponibilizar através de políticas orçamentais).

CONCLUSÃO

Estas motivações constituem o núcleo conceptual e metodológico e indicam os objectivos fundamentais do relatório de iniciativa sobre gender budgeting que a relatora apresenta à Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades.

O objectivo final deste documento é o de estimular ao debate sobre a questão do gender budgeting, tendo por meta recolher opiniões e sugestões úteis à elaboração do relatório definitivo e da exposição de motivos que o acompanha.

(1)Documento de K. Bellamy, "Gender budgeting. A Background paper for the Council of Europe' s Informal Network of Experts on Gender Budgeting", Novembro de 2002, Conselho da Europa.
(2)O gender mainstreaming consiste na reorganização, desenvolvimento, implementação e avaliação dos processos políticos (e de definição das políticas) com o objectivo de integrar a perspectiva da igualdade entre os sexos em todas as fases e a todos os níveis das políticas públicas, por parte de todos os actores envolvidos nos processos de decisão.
(3)De recordar que o Parlamento Europeu aprovou, na sessão de 13 de Março de 2003, o relatório Avilés Perea sobre os objectivos da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres na utilização dos Fundos Estruturais.
(4)Em consonância com as afirmações da Comissária Schreyer, responsável pelo orçamento da UE, aquando da audição sobre gender budgeting organizada no Parlamento Europeu pela Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades, em 23 de Janeiro de 2003.
(5)Referimo-nos a uma abordagem de avaliação socioeconómica que tenha em conta o desenvolvimento humano e social, como no caso do Índice de Desenvolvimento Humano utilizado pelas Nações Unidas e pela OCDE/OSCE para situar os Estados numa escala de desenvolvimento.

Última actualização: 26 de Junho de 2003Advertência jurídica