BETÆNKNING om menneskerettigheds- og demokratiklausulen i EU-aftaler
23.1.2006 - (2005/2057(INI))
Udenrigsudvalget
Ordfører: Vittorio Agnoletto
FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING
om menneskerettigheds- og demokratiklausulen i EU-aftaler
Europa-Parlamentet,
– der henviser til artikel 3, 6, 11 og 19 i traktaten om Den Europæiske Union og artikel 177, 300 og 310 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
– der henviser til sin beslutning af 12. februar 2004 om styrkelse af EU's aktioner for menneskerettigheder og demokratisering med partnere i Middelhavsområdet[1],
– der henviser til sin beslutning af 25. april 2002 om Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om, hvordan Den Europæiske Union kan medvirke til at fremme menneskerettigheder og demokratisering i tredjelande (KOM(2001)0252)[2],
– der henviser til sin beslutning af 20. september 1996 om Kommissionens meddelelse om hvorledes overholdelsen af de demokratiske principper og menneskerettighederne indgår i aftalerne mellem Fællesskabet og tredjelande (KOM(95)0216)[3],
– der henviser til sine tidligere beslutninger om menneskerettighederne i verden af 28. april 2005[4], 22. april 2004[5], 4. september 2003[6], 25. april 2002[7], 5. juli 2001[8], 16. marts 2000[9], 17. december 1998[10], 12. december 1996[11], 26. april 1995[12], 12. marts 1993[13], 12. september 1991[14], 18. januar 1989[15], 12. marts 1987[16], 22. oktober 1985[17], 22. maj 1984[18] og 17. maj 1983[19],
– der henviser til partnerskabsaftalen mellem medlemmerne af gruppen af stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet og Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater undertegnet i Cotonou den 23. juni 2000 og ændret i Luxembourg den 25. juni 2005,
– der henviser til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som blev proklameret i Nice den 7. december 2000,
– der henviser til forslag til Rådets forordning om oprettelse af Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (KOM(2005)0280),
– der henviser til verdenserklæringen om menneskerettigheder (1948) og andre menneskerettighedsinstrumenter i FN-regi, navnlig konventionen om borgerlige og politiske rettigheder (1966), konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (1966), konventionen om afskaffelse af alle former for racediskrimination (1965), konventionen om afskaffelse af alle former for diskrimination imod kvinder (1979), konventionen mod tortur (1985), konventionen om barnets rettigheder (1989) samt Wien-erklæringen og handlingsprogrammet fra verdenskonferencen om menneskerettigheder (1993) og FN's erklæring om menneskerettighedsforkæmpere (1998),
– der henviser til de konventioner, der er udarbejdet af Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO),
– der henviser til FN's normer af 2003 for multinationale virksomheders og andre erhvervsvirksomheders ansvar over for menneskerettighederne, som omhandler virksomheders specifikke ansvar på menneskerettighedsområdet,
– der henviser til alle aftaler mellem Den Europæiske Union og tredjelande,
– der henviser til forretningsordenens artikel 45,
– der henviser til betænkning fra Udenrigsudvalget og udtalelser fra Udvalget om International Handel og Udviklingsudvalget (A6‑0004/2006),
A. der henviser til, at menneskerettighedernes universalitet, individualitet og udelelighed skal bevares og fremmes, hvilket ikke kun gælder de borgerlige og politiske rettigheder, men også de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, og at Den Europæiske Union skal fortsætte med at oprette hensigtsmæssige instrumenter til dette formål,
B. der henviser til, at udvikling og befæstelse af demokratiet og retsstaten og respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder udgør et samlet mål for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og skal være en integreret del af Den Europæiske Unions udenrigspolitik,
C. der henviser til, at bestræbelserne på at fremme respekten for menneskerettigheder og demokrati som grundlæggende mål i EU's udenrigspolitik vil mislykkes, hvis de tilgrundliggende principper ikke prioriteres tilstrækkeligt, for så vidt angår sikkerhedsrelaterede, økonomiske og politiske interesser,
D. der fremhæver, at Den Europæiske Union skal kunne reagere hurtigt og effektivt i tilfælde af alvorlige og vedvarende overtrædelser af menneskerettighederne og de demokratiske principper, og at dette mange gange ikke er sket, uanset objektive vurderinger af menneskerettigheds- og demokratisituationen i tredjelande,
E. der henviser til, at det forhold, at menneskerettigheds- og demokratiklausulen er juridisk bindende, bør gøre den til et vigtigt instrument i EU's politik for at fremme de grundlæggende rettigheder, og at tidspunktet nu er kommet ti år efter, at den blev udarbejdet, til at vurdere, hvordan den er blevet gennemført, og hvordan den kan forbedres,
F. der henviser til, at klausulen nu er blevet indført i mere end 50 aftaler og finder anvendelse for mere end 120 lande; der samtidig minder om, at klausulen ikke er det eneste middel, som EU har til at fremme de grundlæggende rettigheder, og at hele EU's udenrigspolitik i sin politiske, økonomiske og handelsmæssige dimension bør baseres på fremme af de grundlæggende demokratiske principper,
G. der i denne sammenhæng fremhæver betydningen af Cotonou-aftalen, som i juni 2000 blev indgået med AVS-landene, hvor den demokratiklausul, som Det Europæiske Fællesskab har ladet indgå som et "væsentligt element" i alle sine aftaler med tredjelande, blev udbygget, således at den nu tager udgangspunkt i respekten for menneskerettighederne, de demokratiske principper og retsstaten samt i god regeringsførelse og forsvarlig forvaltning af offentlige anliggender,
H. der henviser til, at mange aftaler med udviklede lande og sektoraftaler såsom aftaler om tekstil, landbrug og fiskeri stadig mangler denne klausul,
I. der henviser til, at menneskerettighederne bør udgøre en vigtig del af det forhandlingsmandat, som Rådet giver Kommissionen i forbindelse med eksterne aftaler, og at proceduren for fastlæggelsen af dette forhandlingsmandat bør være mere gennemsigtig,
J. der henviser til, at Europa-Parlamentet skal afgive samstemmende udtalelse, før en aftale træder i kraft, men ikke før der indledes en konsultation, eller før en aftale delvist suspenderes, og at dette begrænser dets politiske og institutionelle rolle,
K. der fremhæver, at civilsamfundet og de internationale ngo'er på menneskerettighedsområdet kan yde et stort bidrag til hele proceduren med at udarbejde, gennemføre og vurdere demokratiklausulen i aftaler mellem EU og tredjelande,
L. der er overbevist om, at Den Europæiske Union er nødt til at udarbejde nye procedurer og nye kriterier for anvendelse af menneskerettigheds- og demokratiklausulen, som skal finde anvendelse uden forskelsbehandling af stater eller på grundlag af staters udviklingsniveau,
M. der henviser til, at menneskerettighedsklausulen både finder anvendelse på Den Europæiske Union og på tredjelandet, men at klausulens gensidige dimension ikke er blevet udnyttet fuldt ud,
1. glæder sig over EU's generelle praksis med at indføje menneskerettigheds- og demokratiklausuler - de såkaldte "klausuler om væsentlige elementer" og "klausuler om manglende gennemførelse" - i internationale aftaler siden 1992;
2. kræver mere gennemskuelighed i gennemførelsen af demokratiklausulen, som er et grundlæggende princip i EU's eksterne politik, og større inddragelse af Europa-Parlamentet; understreger, at eventuelle sanktioner ikke kan være bestemt af, i hvilke lande der er blevet konstateret overtrædelser af menneskerettighederne, men af selve overtrædelsen;
3. mener, at det er Unionens ansvar ved indgåelse af en international aftale med et tredjeland, der omfatter en klausul vedrørende menneskerettigheder, at sørge for, at det pågældende tredjeland respekterer de internationale normer på menneskerettighedsområdet, når denne aftale er undertegnet;
4. fremhæver, at en af de faktorer, der har stillet sig i vejen for anvendelsen af klausulen, er, at den er holdt i generelle vendinger og ikke fastsætter detaljerede procedurer for "positive" og "negative" interventioner i samarbejdet mellem EU og tredjelandet, hvorfor Rådet og medlemsstaternes nationale krav kan overtrumfe de mere generelle menneskerettighedskrav;
5. bifalder ikke desto mindre eksperimentet med demokratiklausulen i artikel 9 og 96 i Cotonou-aftalerne med AVS-staterne, som tilmed har ført til midlertidig suspension af det økonomiske og handelsmæssige samarbejde med nogle AVS-stater på grund af alvorlige overtrædelser af menneskerettighederne, hvilket øger Den Europæiske Unions beslutsomhed og troværdighed; anbefaler, at dette eksperiment udvikles og indgår som et standardelement i aftaler mellem EU og tredjelande;
6. fremhæver, at demokratiklausulens politiske og juridiske indhold er effektivt præciseret i Cotonou-aftalerne, og at mekanismerne for konsultation og udveksling af oplysninger før en midlertidig suspension af det bilaterale samarbejde er beskrevet i detaljer;
7. anbefaler, at der udarbejdes en ny "modelklausul" med henblik på at forbedre den nuværende ordlyd i den såkaldte "artikel 2" med det formål at sikre en mere sammenhængende, effektiv og gennemsigtig tilgang til EU's politik vedrørende menneskerettigheder i aftaler med tredjelande; anbefaler, at der i teksten tages hensyn til følgende principper:
a) fremme af demokratiet, menneskerettighederne, herunder mindretallenes rettigheder, retsstaten og god regeringsførelse er grundpillen for det multilaterale samarbejde; dette gælder aftaler med både udviklingslande og industrialiserede lande;
b) for så vidt angår den juridiske formulering af disse rettigheder, bør parterne navnlig henvise til de internationale forpligtelser og aftaler, som allerede er ratificeret, og det skal klart fremgå, at parterne er forpligtet til at overholde de normer, der udgør et "væsentligt element" i aftalen; især bør parterne forpligte sig til at fremme de grundlæggende rettigheder, der er beskrevet i FN's menneskerettighedserklæring fra 1948, de to FN-konventioner om borgerlige og politiske rettigheder og om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og de internationalt anerkendte konventioner og juridiske normer i "jus cogens";
det påpeges, at Den Europæiske Union i sine forbindelser med tredjelande og som et led i fremme af de demokratiske principper og menneskerettighederne via "demokratiklausulen" bør lægge særlig vægt på iværksættelsen af politikker med henblik på ligestilling mellem mænd og kvinder og på kvinders rettigheder;
det understreges, at EU i overensstemmelse med de europæiske traktater også i sine forbindelser med tredjelande og som et led i fremme af de demokratiske principper og menneskerettighederne via "demokratiklausulen" også forpligter sig til at gå imod enhver forskelsbehandling på grund af seksuel orientering eller handicap;
c) parterne bør henvise til de FN-konventioner, der forpligter dem, og konventioner udarbejdet af dets underorganisationer i forbindelse med defineringen af de sektorrettigheder, som samarbejdet skal fremme, især ILO's konventioner, som danner et internationalt accepteret juridisk korpus af grundlæggende rettigheder;
d) klausulen bør omfatte en procedure for konsultation mellem parterne med detaljeret angivelse af, hvilke politiske og retlige mekanismer der skal anvendes, hvis der fremsættes en anmodning om suspension af det bilaterale samarbejde på grund af gentagne og/eller systematiske krænkelser af menneskerettighederne, hvilket er et brud på international ret; suspension er naturligvis en ekstrem foranstaltning i forholdet mellem EU og et tredjeland, og derfor bør der udvikles et entydigt sanktionssystem, således at der kan tilbydes en alternativ fremgangsmåde, men den accepterede og grundlæggende positive tilgang til menneskerettighedsspørgsmålet bør ikke udelukke muligheden for en midlertidig suspension af samarbejdet under påberåbelse af, at menneskerettighederne og demokratiklausulen er blevet overtrådt;
e) klausulen bør også omfattede detaljerede oplysninger om en mekanisme, der muliggør en midlertidig suspension af en samarbejdsaftale såvel som en "varslingsmekanisme" som reaktion på, at menneskerettigheds- og demokratiklausulen er blevet overtrådt;
f) klausulen bør baseres på gensidighed under hensyntagen både til Den Europæiske Unions og tredjelandets territorium;
8. opfordrer til, at menneskerettigheds- og demokratiklausulen indføres i alle nye aftaler mellem Den Europæiske Union og tredjelande, såvel industrialiserede lande som udviklingslande, herunder i sektoraftaler, handel og tekniske eller finansiel bistand, på samme måde som det er sket i forhold til AVS-staterne;
9. opfordrer til en udvidelse af den positive dimension af menneskerettighedsklausulen, hvilket medfører, at det er nødvendigt at træffe effektive foranstaltninger for at bidrage til, at menneskerettighederne udøves blandt og af de respektive parter, at der indgår en fortsat vurdering af og kontrol med gennemførelsen af aftalen, for så vidt angår udøvelse af menneskerettigheder og vedtagelse af en menneskerettighedsstrategi, når alle aftalens aspekter gennemføres;
10. understreger, at det ikke længere er rede til at give sit samtykke til nye internationale aftaler, som ikke indeholder en menneskerettigheds- og demokratiklausul;
11. er af den opfattelse, at det skal spille en rolle ved fastlæggelsen af forhandlingsmandatet for nye aftaler med tredjelande, især ved udarbejdelsen af de politiske mål og med hensyn til fremme af menneskerettighederne; mener derfor, at Kommissionen og Rådet i højere grad bør inddrage Europa-Parlamentet, via de relevante parlamentsudvalg, i udarbejdelsen af forhandlingsmandatet for aftaler mellem EU og tredjelande; understreger i denne forbindelse, at det er nødvendigt at forbedre den interinstitutionelle informationsudveksling og at få adgang til Kommissionens og Rådets database;
12. fremsætter følgende bemærkninger om behovet for at sikre en effektiv mekanisme til overvågning af partnernes overholdelse af menneskerettighederne og de demokratiske principper:
a) opfordrer Rådet og Kommissionen til at iværksætte strukturerede procedurer for dialog som led i denne regelmæssige vurdering af partnernes overholdelse af menneskerettighedsforpligtelserne; betragter systematisk opførelse af menneskerettighedsspørgsmål på associeringsrådets dagsorden som en del af denne dialog;
b) anbefaler, at lederne af Kommissionens eksterne delegationer i tredjelande får en større rolle; opfordrer til, at der udarbejdes "flerårige strategidokumenter for hvert land" under delegationsledernes ansvar, og at der i "strategidokumenterne for hvert land" lægges større vægt på menneskerettighedssituationen, at de fastlægger prioriteterne og nøje angiver de midler og instrumenter, som EU anvender med henblik på at sikre, at demokratiklausulen overholdes, og at respekten for de grundlæggende menneskerettigheder øges; anmoder ligeledes om, at udarbejdelsen af disse strategier med mellemrum drøftes med Europa-Parlamentet og debatteres i Parlamentets relevante delegationer og på plenarmødet, især hvad angår deres gennemførelse; henstiller, at Kommissionens strategidokumenter og handlingsplaner for hver land omfatter klare benchmarks for fremskridt på menneskerettighedsområdet og en tidsfrist, inden for hvilken ændringerne skal være gennemført;
c) anbefaler, at associeringsrådet, hvis en af de berørte regeringer, Europa-Parlamentet eller de berørte nationale parlamenter under påberåbelse af demokratiklausulen kræver suspension af en bilateral aftale eller gennemførelse af andre passende foranstaltninger, automatisk optager den pågældende debat på sin dagsorden; bemærker, at Europa-Parlamentet flere gange formelt har givet udtryk for denne opfattelse, men at associeringsrådet blot har ignoreret Parlamentets krav;
d) henstiller, at der etableres en "struktureret dialog" mellem associeringsrådet og/eller dette råds "underudvalg om menneskerettigheder", Europa-Parlamentet og ngo'er og/eller uafhængige og demokratiske ikke-statslige aktører i drøftelser vedrørende brud på menneskerettigheds- og demokratiklausulen i Den Europæiske Unions aftaler, herunder forslag til forbedringer af gennemførelsen af klausulen (ingen udelukket);
e) beklager, at Europa-Parlamentet ikke inddrages i beslutningsprocessen i forbindelse med indledning af en konsultation eller suspension af en aftale; insisterer derfor på nødvendigheden af, at det bliver en beslutningstager sammen med Kommissionen og Rådet i denne henseende og ligeledes i forbindelse med afgørelsen om at suspendere hensigtsmæssige negative foranstaltninger, der allerede er indført over for et land ("suspension af suspensionen");
f) forslår, at Kommissionen sammen med underudvalgene om menneskerettigheder udarbejder en årsrapport, som drøftes i Europa-Parlamentet, om anvendelse af menneskerettigheds- og demokratiklausulen i gældende internationale aftaler med en separat analyse af hver konsultationsprocedure og andre hensigtsmæssige foranstaltninger, der iværksættes eller forkastes af Rådet i det år og ledsaget af detaljerede henstillinger og en evaluering af de gennemførte aktioners effektivitet og sammenhæng;
13. påpeger, at associeringsrådene generelt varetager forbindelserne mellem EU og tredjelande, og opfordrer til, at der i forbindelse med associeringsaftalerne generelt oprettes underudvalg om menneskerettigheder med mandat til at undersøge overholdelsen, anvendelsen og gennemførelsen af demokratiklausulen samt at foreslå specifikke positive foranstaltninger til at forbedre demokratiet og menneskerettighederne; er af den opfattelse, at sådanne underudvalg bør mødes regelmæssigt (og under alle omstændigheder, når associeringsrådet mødes) og bør inddrage og konsultere repræsentanter for parlamenterne og for organisationer, der repræsenterer civilsamfundet; påpeger i denne forbindelse, at en individuel politik ikke er den mest hensigtsmæssige strategi at indføre over for partnerlande, når det gælder nedsættelsen af underudvalg om menneskerettigheder og definitionen af deres mandat; understreger endnu en gang, at det er nødvendigt, at de enkelte sager behandles separat i disse underudvalg;
14. opfordrer til, at Europa-Parlamentet tilknyttes associeringsrådene og underudvalgene om menneskerettigheder, og til, at Europa-Parlamentets interparlamentariske delegationer får en øget rolle i denne forbindelse, idet der på dagsordenen for deres besøg altid opføres et punkt med drøftelse af klausulen;
15. fremhæver, at kriterierne for at indlede en konsultationsprocedure eller gennemføre relevante foranstaltninger skal være objektive og gennemsigtige;
16. understreger, at der ikke må ophæves foranstaltninger, før årsagerne til deres anvendelse er ophørt med at eksistere, og opfordrer til, at der indføres yderligere foranstaltninger, hvis de eksisterende foranstaltninger ikke har givet resultat efter et betragteligt tidsrum;
17. erkender, at kravet om, at der opnås enstemmighed i Rådet, før en konsultationsprocedure kan indledes, har gjort det vanskeligere at anvende klausulen, og opfordrer til, at bestemmelsen om enstemmighed vedrørende indledning af en konsultationsprocedure ophæves, og at EF-traktatens artikel 300, stk. 2, som begrænser Europa-Parlamentets rolle i sådanne sager, ændres;
18. understreger, hvor vigtigt det er at henlede den brede offentligheds opmærksomhed på den kendsgerning, at aftaler mellem EU og tredjelande indeholder en menneskerettighedsklausul;
19. mener, at man i det særlige tilfælde med lande, hvormed EU deler grundlæggende værdier og fælles politikker på lang sigt, som f.eks. de lande, der er berørt af "den nye naboskabspolitik", kunne overveje at undertegne aftaler, som går videre end "demokratiklausulen", baseret på fælles institutioner til fremme af de demokratiske principper og menneskerettigheder, med Europarådet og/eller andre regionale aftaler som et godt eksempel;
20. mener, at klausulen især i forbindelse med de lande, som er omfattet af den europæiske naboskabspolitik, og til hvem Den Europæiske Union har særligt tætte forbindelser via samarbejdsaftaler, bør indeholde specifikke bestemmelser om, at underskriverne af disse aftaler - på et gensidigt grundlag - bør give hinanden ret til at overvåge deres parlaments- og præsidentvalg; opfordrer Rådet og Kommissionen til i øget udstrækning at tilskynde de pågældende lande til at give de internationale observatører adgang til deres valg med henblik på at skabe gennemsigtighed;
21. pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommissionen.
- [1] EUT C 97 E af 22.4.2004, s. 656.
- [2] EUT C 131 E af 5.6.2003, s. 147.
- [3] EFT C 320 af 28.10.1996, s. 261.
- [4] Vedtagne tekster, P6 TA(2005)0150.
- [5] EUT C 104 E af 30.4.2004, s. 1048.
- [6] EUT C 76 E af 25.3.2004, s. 386.
- [7] EUT C 131 E af 5.6.2003, s. 138.
- [8] EFT C 65 E af 14.3.2002, s. 336.
- [9] EFT C 377 af 29.12.2000, s. 336.
- [10] EFT C 98 af 9.4.1999, s. 267.
- [11] EFT C 20 af 20.1.1997, s. 161.
- [12] EFT C 126 af 22.5.1995, s. 15.
- [13] EFT C 115 af 26.4.1993, s. 214.
- [14] EFT C 267 af 14.10.1991, s. 165.
- [15] EFT C 47 af 27.2.1989, s. 61.
- [16] EFT C 99 af 13.4.1987, s. 157.
- [17] EFT C 343 af 31.12.1985, s. 29.
- [18] EFT C 172 af 2.7.1984, s. 36.
- [19] EFT C 161 af 10.6.1983, s. 58.
BEGRUNDELSE
1. Menneskerettighedsklausulens opbygning og indhold
Siden begyndelsen af 1990'erne har EF indført en såkaldt "menneskerettighedsklausul" i alle sine rammeaftaler med tredjelande, fra handels- og samarbejdsaftaler over associeringsaftaler såsom Europaaftaler og Middelhavsaftaler til Cotonou-aftalen. Undtaget er aftaler om landbrug, tekstil og fiskeri. Der er allerede indgået over 50 sådanne aftaler, og klausulen finder nu anvendelse på mere end 120 lande.
Klausulen har ændret sig i årenes løb og er ikke enslydende i alle aftalerne. I den udgave, der blev lanceret i en meddelelse fra Kommissionen i 1995, består den af to dele. Den første del omfatter en klausul om "væsentlige elementer", som er fastsat i aftalens første bestemmelser:
"Respekten for de demokratiske principper og de grundlæggende menneskerettigheder [som nedfældet i Verdenserklæringen om menneskerettighederne]/[som nedfældet i slutakten fra Helsingfors og Paris-charteret om et nyt Europa] ligger til grund for Fællesskabets og [.. det pågældende land eller den pågældende landegruppes] udenrigs- og indenrigspolitik og udgør et væsentligt element i denne aftale"[1]
Den anden del indgår i aftalens slutbestemmelser og giver mulighed for at træffe "passende foranstaltninger", hvis et væsentligt element er blevet overtrådt. Denne bestemmelse, som kaldes en "klausul om manglende opfyldelse", henviser igen til de væsentlige elementer i aftalen. Denne henvisning gør det muligt for de kontraherende parter at suspendere aftalen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i Wienerkonventionen om traktatretten[2]. Den såkaldte "klausul om manglende opfyldelse" er affattet som følger:
"Finder en part, at den anden part har tilsidesat en forpligtelse i henhold til aftalen, kan den træffe passende foranstaltninger. Den meddeler forud herfor, undtagen i særligt hastende tilfælde, associeringsrådet/samarbejdsrådet alle nødvendige oplysninger for at muliggøre en grundig undersøgelse af situationen med henblik på at nå frem til en for parterne acceptabel løsning.
De foranstaltninger, der medfører færrest forstyrrelser i aftalens funktion, skal foretrækkes. Disse foranstaltninger meddeles straks associeringsrådet/samarbejdsrådet og vil på anmodning af den anden part blive gjort til genstand for konsultationer."[3]
Ofte tilføjes der en fortolkende erklæring sidst i aftalen. Heri fastsættes det, at der ved "særligt hastende tilfælde" forstås "tilfælde, hvor en af parterne har gjort sig skyldig i et væsentligt brud på aftalen", og at et væsentligt brud på aftalen består i krænkelse af de væsentlige elementer i aftalen.
Det er en nyskabelse, at en klausul ikke blot nævnes i præamblen eller optræder som en specifik henvisning, men indføres i selve aftalen og dermed bliver et juridisk bindende instrument. Kommissionen siger i sin meddelelse fra 1995, at dette placerer "Fællesskabet i allerforreste række med hensyn til de initiativer, der tages af det internationale samfund på dette område". De forløbne ti års praksis giver desværre ikke anledning til samme grad af begejstring.
2. Menneskerettighedsklausulens oprindelse og udvikling
Menneskerettighedsklausulen blev først indført i Lomé IV-konventionen fra 1989 og derefter i en samarbejdsaftale med Argentina, som trådte i kraft i 1990.
Siden slutningen af 1970'erne havde det skabt bekymring, at åbenbare overtrædelser af menneskerettighederne fandt sted i lande, som var forbundet med EØF gennem en aftale. For eksempel blev bistanden til Uganda suspenderet som følge af Idi Amin-regeringens overtrædelser af menneskerettighederne, efter at Rådet havde udsendt en erklæring, der blev kendt som Uganda-retningslinjerne. I retningslinjerne blev situationen fordømt offentligt, og der blev truet med foranstaltninger inden for rammerne af aftalen, men det var ikke muligt at henvise til et retsgrundlag for sådanne foranstaltninger.
Efter ti års forsøg fra EØF's side accepterede AVS-landene, at der blev indført en menneskerettighedsklausul i Lomé-konventionen. Nu var der skabt præcedens.
Behovet for befæstelse af demokratiet i de central- og østeuropæiske stater og udsigterne til demokratisering af en stor del af Latinamerika og Afrika skabte ny politisk drivkraft i begyndelsen af 1990'erne, og det gav Kommissionen mulighed for en stor indsats på dette område. Den 25. marts 1991 vedtog den en meddelelse om menneskerettigheder, demokrati og udviklingssamarbejde[4], som kort efter blev fulgt af to rådsresolutioner. Den første hilste Kommissionens meddelelse velkommen, og i november 1991 gav Rådet i den anden et specifikt mandat for indførelse af en menneskerettighedsklausul i aftaler med tredjelande[5].
I denne resolution blev det fremhævet, at en positiv tilgang til menneskerettigheder skulle have høj prioritet, at der skulle føres en systematisk dialog, og at suspension og negative foranstaltninger i henhold til klausulen kun skulle benyttes som en sidste udvej.
Et år senere, den 11. maj 1992, erklærede Rådet, at respekten for de demokratiske principper udgjorde en væsentlig del af aftalerne mellem EF og landene i Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde i Europa. Efter denne erklæring indeholdt de EF-aftaler, der i 1992 blev indgået med de baltiske stater og Albanien, en klausul, den såkaldte "baltiske klausul", som gav mulighed for umiddelbar suspension i tilfælde af overtrædelser af menneskerettighederne. Den blev hurtigt erstattet af den "bulgarske klausul", som havde et bredere anvendelsesområde og gav flere handlemuligheder, da den foreskrev fortsat politisk dialog og en forligsmekanisme i stedet for umiddelbar suspension af aftalen.
Med udsendelsen af Kommissionens ovennævnte meddelelse af 23. maj 1995 om "hvorledes overholdelsen af de demokratiske principper og menneskerettighederne indgår i aftalerne mellem Fællesskabet og tredjelande", og med Rådets notering af dette den 29. maj, blev indførelsen af klausuler i nye aftaler systematisk.
I meddelelsens bilag 2 findes der også en liste over foranstaltninger, der kan overvejes i tilfælde af overtrædelse:
- ændring af indholdet af samarbejdsprogrammerne eller af de anvendte kanaler
- nedskæring af kulturelle, videnskabelige og tekniske samarbejdsprogrammer
- udsættelse af et møde i et blandet udvalg
- suspendering af bilaterale kontakter på højt niveau
- udskydelse af nye projekter
- manglende opfølgning af de af partneren tagne initiativer
- handelsembargo
- suspension af våbensalg
- afbrydelse af militært samarbejde
- suspension af samarbejde.
Den model, der blev lanceret i meddelelsen, har dannet grundlag for den klausul, der er blevet indført i aftaler, som er forhandlet efter 1995, men den er blevet udviklet yderligere i Cotonou-aftalen, som blev indgået med AVS-landene i 2000.
Siden 1995 er menneskerettighedsklausulen i 12 tilfælde blevet påberåbt som grundlag for konsultationer, suspension af bistand eller andre foranstaltninger over for 10 AVS-lande: Niger, Guinea-Bissau, Den Centralafrikanske Republik, Togo, Haiti, Comorerne, Côte d'Ivoire, Fiji, Liberia og Zimbabwe[6].
Menneskerettighedsklausulen har også forhindret indgåelse af bilaterale aftaler med Australien og New Zealand, så der i stedet blev vedtaget mindre bindende fælleserklæringer i henholdsvis 1997 og 1999. Partnerskabs- og samarbejdsaftalen med Belarus blev forhandlet i 1995, men trådte aldrig i kraft, da den på grund af Lukasjenkos skridt hen imod et totalitært styre ikke blev ratificeret.
3. Europa-Parlamentets syn på menneskerettighedsklausulen
Europa-Parlamentet har i årenes løb beskæftiget sig meget aktivt med menneskerettighedsklausulen og især fokuseret på overvågning og gennemførelse af klausulen samt på Parlamentets og civilsamfundets rolle.
Den 20. september 1996 vedtog Parlamentet en betænkning af Carlos Carnero Gonzalez[7] om Kommissionens meddelelse fra 1995, og i denne betænkning anmodede det Kommissionen om at udarbejde en objektiv metode, der kunne anvendes i tilfælde af alvorlige overtrædelser af menneskerettighederne og de sociale rettigheder, og formulere "kriterier, procedurer, sanktionsformer og metoder til gennemførelse".
Et af hovedpunkterne i Rosa Díez Gonzalez' betænkning om Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om, hvordan Den Europæiske Union kan medvirke til at fremme menneskerettigheder og demokratisering i tredjelande[8], er kravet om en klar adfærdskodeks for anvendelse af menneskerettighedsklausulen.
Ifølge betænkningen bør EU jævnsides med adfærdskodeksen indføre nye kontrolordninger, som skal styrke de allerede eksisterende, så det kan konstateres, om alle partnerlandene (på det politiske såvel som det økonomiske område) overholder menneskerettighederne og gennemfører en demokratisering.
Parlamentets krav om en objektiv metode og en klar adfærdskodeks for anvendelse af menneskerettighedsklausulen er ikke blevet besvaret tilfredsstillende og må derfor gentages.
Også i de årlige betænkninger om menneskerettighederne i verden er Parlamentets syn på menneskerettighedsklausulerne mange gange blevet fremført, f.eks. i Bob van den Bos' betænkning for 2002, hvor manglen på en gennemførelsesmekanisme gav anledning til stor bekymring:
"9. opfordrer Kommissionen til at fremlægge det nødvendige forslag til en gennemførelsesmekanisme for menneskerettighedsklausulen med henblik på at opretholde et konstant pres for at opnå betydelige forbedringer i menneskerettighedssituationen i de pågældende lande samt støtte de samfundsgrupper, som går ind for fremme af demokrati og respekt for menneskerettighederne;"[9]
I betænkningen efterlyser Parlamentet også klare benchmarks for tilskyndelsesforanstaltninger og restriktive foranstaltninger, strukturerede dialogprocedurer og særlige underudvalg om menneskerettigheder i associerings- og samarbejdsrådene, og Parlamentet beklager, at det ikke inddrages i beslutningsprocessen vedrørende indledning af konsultationer eller suspension af en aftale.
I den årlige betænkning for 2003 af Véronique de Keyser glæder Parlamentet sig over Cotonou-aftalens ikrafttræden og ser dens gennemførelsesmekanisme med etablering af en dialog mellem regering og civilsamfund som en model for yderligere forhandlinger.
I betænkningen for 2004 af Simon Coveney opfordrer Parlamentet til, at der nedsættes underudvalg om menneskerettigheder inden for rammerne af associeringsaftalerne, og Kommissionen opfordres til at udarbejde en statusrapport om menneskerettighedssituationen i ENP-landene.
Derudover har menneskerettighedsklausulen og menneskerettighedssituationen generelt været et vigtigt element i den procedure, hvor Europa-Parlamentet afgiver samstemmende udtalelse om forskellige aftaler med tredjelande, sådan som det var tilfældet med associeringsaftalerne med Egypten og Pakistan og med den igangværende procedure om en foreslået aftale med Syrien.
4. Menneskerettighedsklausulens fremtid
Ti år efter den meddelelse, der formelt gav menneskerettighedsklausulen dens indhold og opbygning, er tiden kommet til at vurdere, hvordan den gennemføres, og hvordan den kan forbedres, fra forhandlingsfasen og klausulens specifikke ordlyd til overvågningen og gennemførelsen, idet der tages hensyn til såvel positive som negative foranstaltninger.
4.1 Hvordan kan forhandlingsfasen forbedres?
1. En mere åben procedure med en rolle til Parlamentet og civilsamfundet
Det har hidtil udelukkende været Rådets ansvar at formulere forhandlingsmandatet for en ny aftale med et tredjeland. Det er imidlertid ikke særlig klart eller gennemsigtigt, hvad dette mandat bygger på, og man kunne nå langt med en mere åben procedure. Hvis forhandlingsproceduren gøres mere gennemsigtig, og såvel Europa-Parlamentet som de nationale parlamenter og civilsamfundet inddrages i proceduren for udformning af menneskerettighedsklausulen, vil det også lette dialogen og gennemførelsen, når aftalen er trådt i kraft.
Europa-Parlamentet afgiver samstemmende udtalelse, før en aftale træder i kraft, men det deltager ikke i proceduren for indledning af en konsultation eller delvis suspension af en aftale. Civilsamfundets rolle er meget lille i hele proceduren vedrørende menneskerettighedsklausulen.
Til sammenligning er det værd at nævne Cotonou-aftalen, hvor ikke-statslige aktører udtrykkeligt defineres som aktører i partnerskabet, og hvor civilsamfundets rolle klart beskrives i artikel 8, stk. 7 om den regelmæssige politiske dialog, hvor det siges, at regionale og subregionale organisationer samt repræsentanter for civilsamfundsorganisationer inddrages i denne dialog.
Denne politiske dialog er også under videreudvikling, idet der er vedtaget retningslinjer, og et bilag til aftalen med vilkår og mekanismer for dialogen er under udarbejdelse.
2. Anvendelse af klausulen på alle sektorer og lande
Politikken med at indføre menneskerettighedsklausuler i aftaler er blevet ført meget konsekvent, men der er stadig områder, hvor klausulen mangler, først og fremmest i sektoraftaler og aftaler med udviklede lande. Dette sidste skyldes sommetider, at samarbejdstraktaterne med disse lande blev indgået, før EU udviklede sin politik, men det gælder ikke EØS-aftalen. Derfor bør klausulen indføres i alle aftaler med såvel udviklede lande som udviklingslande.
Det samme gør sig gældende i forbindelse med sektoraftaler om handel, tekstil og fiskeri. Disse aftaler vedrører som oftest store budgetbeløb, og af hensyn til den politiske kohærens må de også indeholde en klausul om respekt for menneskerettighederne og de demokratiske principper.
4.2 Hvordan kan overvågning og gennemførelse forbedres?
3. Der er behov for bedre overvågning med en styrket menneskerettighedsdimension
Behovet for en effektiv og gennemsigtig overvågnings- og gennemførelsesproces har siden begyndelsen ligget Parlamentet meget på sinde. Der er sket en del fremskridt, men det kan stadig blive bedre.
Det nyeste krav (siden 2004) om, at Kommissionens delegationsledere skal udarbejde emneblade om menneskerettigheder, og opfølgningen af vedtagne retningslinjer såsom retningslinjerne om tortur (vedtaget 2001) giver helt sikkert et bedre kendskab til menneskerettighedssituationen i hvert land. Disse emneblade om menneskerettigheder er imidlertid ikke offentligt tilgængelige. Det bør derfor overvejes, om der skal udarbejdes en årsrapport ligesom inden for den europæiske naboskabspolitik, selv om den ikke nødvendigvis skal være begrænset til disse lande, men bør omfatte alle de lande, med hvilke der er indgået en aftale, som indeholder en klausul. Der er stadig brug for anvendelse af klarere benchmarks for tilskyndelsesforanstaltninger og restriktive foranstaltninger.
Tiltrædelsesproceduren med de klart definerede København-kriterier kunne tjene som eksempel for en sådan benchmarking. De nye handlingsplaner inden for rammerne af den europæiske naboskabspolitik kunne være en ny anledning til at fastsætte flere operationelle mål. Der er også behov for, at landestrategidokumenterne bliver mere fokuserede og strategiske med hensyn til menneskerettighedssituationen.
Et andet vigtigt redskab til overvågning af situationen i de pågældende lande er den systematiske opførelse af menneskerettighedsspørgsmål på dagsordenen i associeringsrådene, som skal suppleres af underudvalg om menneskerettigheder. Sådanne arbejdsgrupper er allerede blevet oprettet i forbindelse med Bangladesh, Vietnam, Marokko og Jordan
I denne sammenhæng er det også vigtigt at fremhæve civilsamfundets overvågningsrolle og finde frem til måder, hvorpå ikke-statslige aktører og eksperter kan overvåge og rapportere om gennemførelsen af menneskerettighederne og de demokratiske principper i henhold til aftalen, dvs. via arbejdsgrupper, som er tilknyttet associeringsrådet, eller gennem deltagelse i navngivne underudvalg.
I forslaget til Rådets forordning om etablering af Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder er følgende anført i artikel 3, stk. 4:
"4. Uden at det berører artikel 27 skal agenturet efter anmodning fra Kommissionen tilvejebringe oplysninger og analyser om grundlæggende rettigheder i tredjelande, med hvilke Fællesskabet har indgået associeringsaftaler eller aftaler, der indeholder bestemmelser om overholdelse af menneskerettigheder, eller med hvilke der er indledt eller forventes indledt forhandlinger om indgåelsen af sådanne aftaler, navnlig lande der er omfattet af den europæiske naboskabspolitik."
Selv om Parlamentets drøftelse af agenturets virkeområde ikke er afsluttet, er det tænkeligt, at agenturet får en rolle i forbindelse med overvågning af aftaler med tredjelande.
4. Behovet for en klar gennemførelsesmekanisme til alle aftaler med en klausul er stadig et af de mest påtrængende behov
Kommissionen fremhæver gerne, at klausulerne om "væsentlige elementer" og menneskerettighedsklausulerne ikke nødvendigvis er ensbetydende med en negativ eller straffende holdning, men at de kan bruges til at fremme dialogen og samarbejdet mellem partnerne ved at tilskynde til fælles aktioner for demokratisering og menneskerettigheder, herunder effektiv gennemførelse af internationale menneskerettighedsinstrumenter og forebyggelse af kriser, fordi der etableres et sammenhængende, langsigtet samarbejdsforhold. Denne opfattelse deles af Parlamentet, som er kilden til mange af de idéer, der nu føres ud i livet. Det fremgår af selve klausulens ordlyd, at suspension er den sidste udvej. Det forhold, at klausulen meget sjældent er blevet påberåbt, betyder ikke automatisk, at den ikke er virkningsfuld. Det er imidlertid også klart, at manglen på en klar gennemførelsesmekanisme begrænser klausulens effektivitet. Der kan angives forskellige årsager til, at klausulen mest er blevet anvendt i henhold til Cotonou-aftalen og ikke i henhold til alle de andre aftaler, hvor den også optræder, men det har sandsynligvis været en medvirkende faktor, at der i Cotonou-aftalen er fastsat en mere udførlig procedure for konsultation, suspension og deltagelse.
Kommissionen har sagt, at den ikke ønsker en "mekanisk anvendelse". Rådet har imidlertid vedtaget retningslinjer for gennemførelse og evaluering af restriktive foranstaltninger (sanktioner) inden for rammerne af EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, men de omfatter ikke suspension eller ophævelse af bilaterale aftaler og suspension eller ophævelse af samarbejde med tredjelande. Dette bør korrigeres.
Den måde, hvorpå klausulen i årenes løb er blevet anvendt, eller ikke er blevet anvendt, giver også anledning til at spørge, om kriterierne for indledning af en konsultationsprocedure eller anvendelse af restriktive foranstaltninger er objektive eller snarere er underlagt politiske eller kommercielle interesser. En mere klart defineret procedure kan forhåbentlig bidrage til en objektiv anvendelse.
Denne procedure bør naturligvis også sikre, at Europa-Parlamentet inddrages i beslutningsprocessen vedrørende indledning af en konsultation eller suspension af en aftale, og at civilsamfundet tildeles en rolle.
Det bør også overvejes at give uafhængige ikke-statslige aktører mulighed for at påberåbe sig klausulen, f.eks. ved hjælp af en mekanisme, der får Kommissionen til at anmode Agenturet for Grundlæggende Rettigheder om at fremlægge en rapport om påståede overtrædelser i EU-lande eller om EU-politikker, der bidrager til overtrædelser i et tredjeland.
I forbindelse med at der udformes en mere detaljeret konsultationsprocedure, er det vigtigt at tilstræbe, at alle aftaler får en mere strømlinet procedure. Dette indebærer indførelse af klausuler om manglende opfyldelse, hvor de ikke findes, definering af "særligt hastende tilfælde" og bestemmelser om bindende tvistbilæggelse, hvor bindende voldgift vil være den sidste udvej, hvis der ikke findes en løsning i det administrative organ.
Samtidig skal der være mere opmærksomhed på overtrædelser af sociale rettigheder såsom grundlæggende arbejdstagerrettigheder. Når klausulen er blevet påberåbt, har årsagen generelt været overtrædelser af politiske rettigheder, f.eks. valguregelmæssigheder eller statskup.
4.3 Hvad med klausulens gensidighed?
5. Der skal findes nye metoder og redskaber til at forbedre klausulens gensidighed
I de specifikke menneskerettighedsdialoger med Kina, Iran og Rusland er der klart tale om tovejskommunikation, hvor både EU og det pågældende land kan bringe emner på bane. Klausulen har også en gensidig dimension, som endnu ikke er blevet udnyttet fuldt ud. Det er fastsat, at "respekten for de demokratiske principper og de grundlæggende menneskerettigheder ligger til grund for Fællesskabets og [det pågældende lands] udenrigs- og indenrigspolitik". Klausulen er imidlertid aldrig blevet anvendt til at sætte spørgsmålstegn ved den måde, hvorpå EU eller dets medlemsstater overholder deres forpligtelser med hensyn til menneskerettighederne. Sådanne drøftelser kunne være relevante på områderne mindretalsrettigheder, indvandring og asyl.
4.4 Er der brug for en ny modelklausul?
Det er tilladt at variere en modelklausul, og naturligvis skal det være muligt at tilpasse en klausul til forskellige situationer. Men hvis klausulen henviser til en tekst, der ikke indgår i det underskrivende lands retlige struktur, har underskrivelsen ingen konkrete konsekvenser med hensyn til at sikre, at menneskerettighederne bliver beskyttet i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i referenceteksten. Sådanne mekanismer skal indføres, før aftalerne underskrives.
Kravet om bedre definering af klausulen i fremtidige forhandlinger betyder ikke i sig selv, at der er behov for en ny klausul, men det betyder, at der bør sættes mere fokus på forhandlingsfasen.
Måske er det imidlertid ikke tilstrækkeligt at sikre bedre anvendelse af den nuværende klausul, selv om en ny model hovedsagelig ville vedrøre nye aftaler, og det derfor ville vare længe, før den fik generel betydning. Som det har vist sig med Cotonou-aftalen, kan det være nyttigt at videreudvikle den eksisterende model, især når det gælder inddragelse af civilsamfundet, da det er svært at tildele en så præcis rolle uden at ændre klausulens ordlyd.
Endvidere vil en mere udførlig konsultationsprocedure kunne øge klausulens effektivitet.
Det bør derfor overvejes at give klausulen en ny ordlyd under hensyntagen til følgende principper:
a) Fremme og beskyttelse af menneskerettighederne skal være blandt aftalens mål.
b) Det skal klart fremgå, at parterne er forpligtet til at overholde de normer, der er et "væsentligt element" i aftalen.
c) Der skal være klarhed med hensyn til de standarder, der finder anvendelse, hvilket kan opnås ved en generel henvisning til menneskerettighederne eller ved at nævne specifikke grundlæggende menneskerettighedsinstrumenter, som parterne har tiltrådt.
d) Klausulen skal indeholde bestemmelser om en politisk dialog med inddragelse af parlamenterne og repræsentanter for civilsamfundet.
e) Den skal omfatte en detaljeret konsultationsprocedure, hvor parlamenterne har en specifik rolle.
f) Den skal indeholde bestemmelser om obligatorisk revision af de passende foranstaltninger, som er truffet, en klausul om "suspension af suspensionen".
g) Den skal støtte anvendelse af bindende tvistbilæggelsesprocedurer under ledelse af en tredjepart i tilfælde, der vedrører passende foranstaltninger.
Klausulens ordlyd kunne således være som følger:
(A) Målene for denne [aftale/associering] er: [...] fremme og beskyttelse af respekten for de demokratiske principper og menneskerettighederne, såvel de borgerlige og politiske rettigheder som de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.
(B) Parterne respekterer i deres indenrigs- og udenrigspolitik de juridisk bindende demokratiske principper og menneskerettigheder [som omhandlet i [retligt instrument]].
(C) Der føres politisk dialog om alle emner af fælles interesse, særlig […] og parternes forpligtelser som omhandlet i artikel B.
Europa-Parlamentet, det [nationale] parlament og repræsentanter for regionale og subregionale organisationer samt repræsentanter for civilsamfundet inddrages i denne dialog.
(D) Hvis en part skønner, at den anden part ikke har overholdt artikel B, meddeler den, undtagen i særligt hastende tilfælde, [det fælles råd] alle nødvendige oplysninger, for at der kan foretages en grundig undersøgelse med henblik på at finde en for parterne acceptabel løsning. Med henblik herpå opfordrer den den anden part til at indgå i konsultationer om foranstaltninger, som den berørte part har truffet eller skal træffe for at rette op på forholdene.
Europa-Parlamentet, det [nationale] parlament og repræsentanter for civilsamfundet inddrages i denne dialog.
Konsultationerne føres på det plan og under de former, som skønnes at være mest hensigtsmæssige med henblik på at finde en løsning.
Konsultationerne indledes senest [X] dage efter opfordringen og fortsætter i en periode, der fastsættes ved fælles overenskomst, afhængigt af hvilken tilsidesættelse der er tale om, og hvor alvorlig den er. Under ingen omstændigheder må konsultationerne vare længere end [Y] dage.
Under konsultationerne opstiller og vedtager parterne specifikke benchmarks og mål i forbindelse med parternes forpligtelser i artikel B under hensyntagen til den berørte parts særlige forhold. Benchmarks er mekanismer til at realisere mål ved hjælp af delmål og tidsfrister for opfyldelse heraf.
Hvis konsultationerne ikke fører til en for begge parter acceptabel løsning, hvis konsultationer afvises, eller hvis der er tale om særligt hastende tilfælde, kan der træffes passende foranstaltninger. Passende foranstaltninger skal stå i forhold til overtrædelsen og være i overensstemmelse med folkeretten.
Passende foranstaltninger skal revurderes i [det fælles råd] hver [X] måned. De ophæves, så snart begrundelsen for dem ikke længere er til stede.
Ved udtrykket "særligt hastende tilfælde" forstås ekstraordinære tilfælde, hvor der er tale om særlig alvorlig eller åbenbar overtrædelse af artikel B af en sådan art, at et øjeblikkeligt indgreb er påkrævet. Hvis der i særligt hastende tilfælde træffes foranstaltninger, meddeles de straks [det fælles råd]. Der kan da på anmodning af den berørte part indkaldes til konsultationer i overensstemmelse med denne artikel.
I rene fællesskabsaftaler
[Artikel E] Aftalens parter
I denne aftale forstås ved "parter" på den ene side Fællesskabet i overensstemmelse med dets beføjelser og på den anden side [den anden part].
- [1] Kommissionens meddelelse om hvorledes overholdelsen af de demokratiske principper og menneskerettighederne indgår i aftalerne mellem Fællesskabet og tredjelande (KOM(95)0216 af 23.5.1995).
- [2] Det er fastsat i artikel 60, stk. 1 og 3, i Wienerkonventionen om traktatretten, at et "væsentligt brud" på en bilateral traktat fra en af deltagernes side berettiger den anden til at påberåbe sig bruddet som grund til at bringe traktaten til ophør eller suspendere den helt eller delvist. Et "væsentligt brud" er defineret som en fornægtelse af traktaten, som ikke er hjemlet i Wienerkonventionen, eller krænkelse af en bestemmelse, som er "afgørende for opnåelsen af traktatens formål og hensigt".
- [3] KOM(95)0216 af 23.5.1995.
- [4] SEK(61)0091.
- [5] Resolution vedtaget af Rådet og medlemsstaterne, forsamlet i Rådet om menneskerettigheder, demokrati og udvikling (28.11.1991, EF-Bulletin 11/1991, s. 122-123).
- [6] Kommissionens meddelelse om regeringsførelse og udvikling (KOM(2003)0615 af 20.10.2003).
- [7] A4-0212/1996 - T4-0499/1996 - Betænkning om Kommissionens meddelelse om hvorledes overholdelsen af de demokratiske principper og menneskerettighederne indgår i aftalerne mellem Fællesskabet og tredjelande (KOM(95)0216 - C4-0197/95).
- [8] A5-0084/2002 - Betænkning om Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om hvordan Den Europæiske Union kan medvirke til at fremme menneskerettigheder og demokratisering i tredjelande (KOM(2001)0252 - C5-0653/2001 - 2001/2276(COS)).
- [9] A5-0274/2003 - T5-375/2003 - Årlig betænkning om menneskerettighederne i verden 2002 og den Europæiske Unions menneskerettighedspolitik.
UDTALELSE FRA UDVIKLINGSUDVALGET (27.9.2005)
til Udenrigsudvalget
om menneskerettigheds- og demokratiklausulen i EU-aftaler
Rådgivende ordfører: Fernando Fernández Martín
FORSLAG
Udviklingsudvalget opfordrer Udenrigsudvalget, som er korresponderende udvalg, til at indarbejde følgende forslag i det beslutningsforslag, det vedtager:
1. henviser til menneskerettighedernes universelle og udelelige karakter og den indbyrdes afhængighed mellem respekt for menneskerettighederne, demokratiske tilstande og øget udvikling;
2. minder om, at det ikke er muligt at bekæmpe fattigdommen uden en samlet tilgang til problemet, som også skal omfatte forsvar af menneskerettighederne og respekt for de demokratiske værdier og principper;
3. understreger, at det af verdenserklæringen om menneskerettigheder og konventionen om borgerlige og politiske rettigheder fremgår, at der skal afholdes frie og lige valg som et middel for befolkningerne til at udtrykke deres frie vilje, og at de grundlæggende rettigheder skal overholdes;
4. mener, at en række betingelser skal være til stede, før valg kan betragtes som demokratiske, frie og lige: overholdelse af de politiske og borgerlige rettigheder, overholdelse af ytrings- og informationsfriheden, lige adgang til offentlige medier og opretholdelse af politisk pluralisme, som sikrer vælgerne et reelt valg;
5. minder om, at menneskerettighederne er en integrerende del af Den Europæiske Unions eksterne politik, og at demokrati- og menneskerettighedsklausulen er et væsentligt element i aftalerne med tredjelande - både udviklings- og industrilande - og slår til lyd for, at denne klausul anvendes effektivt;
6. mener, at de europæiske borgeres accept af finansieringen af den offentlige udviklingsbistand også afhænger af de europæiske lederes evne til at afholde sig fra at støtte politiske regimer, der er ansvarlige for alvorlige og vedvarende krænkelser af menneskerettighederne; minder om, at Europa-Parlamentet råder over egne virkemidler til at fordømme sådanne krænkelser hver for sig;
7. understreger, at det er nødvendigt, at de gældende betingelser for modtagelse af støtte baseres på både positive og negative aspekter, således at lande, som gør fremskridt på menneskerettighedsområdet, tildeles øget bistand, mens der bliver tale om negative konsekvenser for lande, der gør sig skyldige i alvorlige og vedvarende krænkelser af menneskerettighederne og de demokratiske principper;
8. anmoder Kommissionen og Rådet om at vedtage konkrete, sammenhængende og gennemskuelige kriterier med henblik på at evaluere demokratiseringsprocessen i tredjelande, herunder de demokratiske valg, med særlig vægt på respekten for menneskerettighederne, retsstatsprincippet og demokratiseringen af samfundet generelt;
9. ønsker, at der anvendes en mere åben procedure under forhandlingsfasen til indgåelse af aftaler, med større deltagelse af Europa-Parlamentet og civilsamfundet;
10. ønsker, at klausulen henviser til en tekst, der har stor betydning i signatarstatens normhierarki, og hvorom der skal opnås enighed, inden en aftale undertegnes;
11. anbefaler, at der i klausulen henvises til specifikke FN-instrumenter om menneskerettigheder, såsom den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder, konventionen mod tortur, konventionen om barnets rettigheder, konventionen om afskaffelse af alle former for diskrimination imod kvinder og erklæringen om rettigheder for personer, der tilhører nationale, etniske, religiøse eller sproglige mindretal;
12. fremhæver, at der til opnåelse af millenniummålene for udvikling kræves et globalt engagement fra samtlige internationale aktører; glæder sig i den forbindelse over G 8-landenes beslutning om at eftergive de atten fattigste og mest forgældede landes gæld og EU's nylige tilsagn om at øge fællesskabsbistanden til 0,56 % af bruttonationalindkomsten senest i 2010 med den målsætning at nå op på 0,7 % i 2015 for at fremme millenniummålene for udvikling;
13. opfordrer indtrængende de regionale organisationer, udviklingslandene og andre tredjelande, hvormed EU har indgået aftaler, til uden forbehold at forpligte sig til god regeringsførelse, åbenhed, korruptionsbekæmpelse, demokrati, retsstatsforhold, respekt for menneskerettighederne og økonomiske fremskridt, hvilket er helt nødvendigt for, at foranstaltningerne til udryddelse af fattigdommen kan blive effektive;
14. understreger, at det er bydende nødvendigt at støtte stabiliseringsbestræbelserne i lande, der befinder sig i post-konfliktsituationer;
15. betoner, at det er vigtigt, at sanktioner rammer befolkningerne mindst muligt, hvilket skal opnås ved i videst muligt omfang at yde en bistand, der direkte kommer befolkningen til gode, eventuelt gennem FN og ngo'er; minder om, at humanitær bistand under alle omstændigheder skal være politisk neutral og skal kunne ydes i alle de tilfælde, hvor der er behov herfor;
16. fremhæver, at Cotonou-aftalen er mønstergyldig, og at dens vigtigste positive aspekter er,
− at den indeholder en direkte henvisning til de internationale forpligtelser med hensyn til overholdelse af menneskerettighederne som væsentlige elementer i aftalen, og at den indeholder en bestemmelse om suspension i tilfælde af misligholdelse efter gennemførelse af en konsultationsprocedure (artikel 96), hvor begge parter kan fremsætte deres synspunkter og søge at nå frem til en anden løsning end sanktioner,
− at den gælder for 78 lande, dvs. flertallet af de tredjelande, som EU har indgået aftaler med,
− at den er den eneste aftale, som har ført til gennemførelse af sanktioner, og som har fungeret relativt godt;
17. understreger, at åbenhed er et af de principper, som bør ligge til grund for enhver sanktionsprocedure, og kræver, at Europa-Parlamentet i højere grad inddrages i sådanne processer; anmoder endvidere Kommissionen og Rådet om at anvende gennemskuelige og sammenhængende sanktioner, baseret på klare kriterier, over for tredjelande, når menneskerettighedsklausulerne ikke overholdes, hvilket er nødvendigt for at undgå, at der bliver ført en tostrenget politik;
18. glæder sig i den forbindelse over den ændring, som blev undertegnet den 24. juni 2005 i Luxembourg, ifølge hvilken Cotonou-aftalen skal tilføjes et nyt bilag, der fastlægger fremgangsmåderne for den politiske dialog vedrørende menneskerettighederne, de demokratiske principper og respekten for retsprincipperne;
19. opfordrer Den Blandede Parlamentariske Forsamling AVS-EU til at fortsætte sine bestræbelser på at blive en selvstændig partner i den politiske dialog om menneskerettighedsspørgsmål;
20. mener, at AVS-landene hele tiden bør være på vagt for at kunne forebygge krænkelser af menneskerettighederne; er desuden af den opfattelse, at disse lande bør tage egnede initiativer til at fastslå og straffe krænkelser af menneskerettighederne;
21. beklager, at sanktioner ikke altid indføres eller ophæves på grundlag af objektive kriterier, og nævner som eksempel herpå den delvise genoptagelse af samarbejdet med Sudan i januar 2005 til trods for vedvarende ekstremt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne i Darfur-regionen;
22. anbefaler, at EU og de enkelte signatarstater udveksler årlige beretninger om menneskerettighederne, og at der indføres en ordning med konsultation af ngo'erne;
23. kræver, at der til at føre tilsyn med overholdelsen af menneskerettighedsklausulen udpeges et medlem af Kommissionens delegation i hvert enkelt land, som har undertegnet en aftale med denne klausul;
24. opfordrer Rådet og Kommissionen til at samarbejde med andre internationale organisationer om sanktionspolitikken for at gøre sanktionerne mere effektive.
PROCEDURE
|
Titel |
Menneskerettigheds- og demokratiklausulen i EU-aftaler | |||||
|
Procedurenummer |
||||||
|
Korresponderende udvalg |
AFET | |||||
|
Rådgivende udvalg Dato for meddelelse på plenarmødet |
DEVE | |||||
|
Udvidet samarbejde |
nej | |||||
|
Rådgivende ordfører: Dato for valg |
Fernando Fernández Martín | |||||
|
Behandling i udvalg |
29.8.2005 |
26.9.2005 |
|
|
| |
|
Dato for vedtagelse af forslag |
26.9.2005 | |||||
|
Resultat af den endelige afstemning |
for: imod: hverken/eller: |
26 0 3 | ||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer |
Margrete Auken, Alessandro Battilocchio, Margrietus van den Berg, Danutė Budreikaitė, Thierry Cornillet, Nirj Deva, Koenraad Dillen, Alexandra Dobolyi, Fernando Fernández Martín, Michael Gahler, Hélène Goudin, Filip Andrzej Kaczmarek, Maria Martens, Miguel Angel Martínez Martínez, Gay Mitchell, Luisa Morgantini, José Javier Pomés Ruiz, Pierre Schapira, Jürgen Schröder, Feleknas Uca, Anna Záborská, Jürgen Zimmerling | |||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere |
Marie-Hélène Aubert, John Bowis, Linda McAvan, Karin Scheele, Anne Van Lancker, Anders Wijkman, Gabriele Zimmer | |||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere, jf. art. 178, stk. 2 |
| |||||
UDTALELSE FRA UDVALGET OM INTERNATIONAL HANDEL (12.10.2005)
til Udenrigsudvalget
om menneskerettigheds- og demokratiklausulen i EU-aftaler
Rådgivende ordfører: Glyn Ford
FORSLAG
Udvalget om International Handel opfordrer Udenrigsudvalget, som er korresponderende udvalg, til at indarbejde følgende forslag i det beslutningsforslag, det vedtager:
1. glæder sig over EU's generelle praksis om indføjelse af menneskerettigheds- og demokratiklausuler - de såkaldte "klausuler om væsentlige elementer" og "ikke-gennemførelsesklausuler" - i internationale aftaler siden 1992, men bemærker samtidig den selektive måde, disse klausuler i nogle tilfælde gennemføres på;
2. anmoder Kommissionen om at indføje en generel menneskerettighedsklausul i alle internationale aftaler, den indgår i fremtiden, herunder sektoraftaler om handel, der indgås med tredjelande, og autonome handelsforanstaltninger i forhold til disse; opfordrer desuden Kommissionen til i forbindelse med vurderingen af landenes overholdelse af klausulen at fastsætte specifikke prioriteringer for hvert land;
3. henstiller, at der fastsættes klare standarder for menneskerettigheder og demokrati på baggrund af politisk dialog og under hensyntagen til relevante internationale standarder og aftaler;
4. opfordrer Kommissionen til at oprette en overvågningsmekanisme, som knytter gennemførelse og midlertidig ophævelse af handelsaftaler og autonome handelsforanstaltninger til et modtagerlands overholdelse af de grundlæggende demokratiske standarder og respekten for menneske- og minoritetsrettighederne som fastsat i Europa-Parlamentets årlige betænkning om menneskerettighederne;
5. opfordrer i den forbindelse Kommissionen til at inddrage Parlamentet fuldt og helt i evalueringen af gennemførelsen af menneskerettighedsklausuler eller lignende krav til overholdelse af grundlæggende demokratiske standarder og respekten for menneske- og minoritetsrettigheder, der indgår i disse aftaler; understreger vigtigheden af at høre civilsamfundet i denne evalueringsproces med henblik på at forbedre overvågningen af menneskerettighedssituationen;
6. understreger, at midlertidig ophævelse af handelsaftaler og autonome handelsforanstaltninger bør ske i henhold til objektive og gennemsigtige kriterier, der er ens for alle lande og tydeligt reguleres af en udløbsklausul i alle internationale aftaler, således at tredjelandene senest overholder menneskerettighederne, når ophævelsen ophører;
7. henstiller til Kommissionen, at den udvikler en objektiv og gennemsigtig metode til tydeligt at redegøre for det nøjagtige forhold mellem tredjelandenes overholdelse af menneskerettighedsstandarderne og den behørige reaktion fra EU's side;
8. mener, at oprettelsen af stående undergrupper og underudvalg om menneskerettigheder inden for de internationale aftalers rammer, herunder sektoraftaler om handel, klart ville bidrage til yderligere udvikling af en struktureret dialog om menneskerettigheder og demokratiske principper;
9. opfordrer Rådet og Kommissionen til fuldt og helt at inddrage Europa-Parlamentet i udviklingen af et sådant system;
10. opfordrer Kommissionen til at udnytte civilsamfundets viden om de lokale menneskerettighedssituationer bedre, da denne ekspertviden ikke udnyttes tilstrækkeligt i de gældende politiske retningslinjer;
11. opfordrer de medlemmer af Parlamentet, som deltager i tjenesterejser til tredjelande til aktivt at evaluere de lokale menneskerettighedssituationer og lade resultaterne indgå i deres endelige rapporter; opfordrer Kommissionen til at integrere disse resultater i sin politik.
PROCEDURE
|
Titel |
Menneskerettigheds- og demokratiklausulen i EU-aftaler | |||||
|
Procedurenummer |
||||||
|
Korresponderende udvalg |
AFET | |||||
|
Rådgivende udvalg |
INTA DEVE | |||||
|
Udvidet samarbejde |
Ja | |||||
|
Rådgivende ordfører |
Glyn Ford 30.8.2005 | |||||
|
Behandling i udvalg |
30.8.2005 |
12.9.2005 |
|
|
| |
|
Dato for vedtagelse af forslag |
11.10.2005 | |||||
|
Resultat af den endelige afstemning |
for: imod: hverken/eller: |
20 1 0 | ||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer |
Jean-Pierre Audy, Enrique Barón Crespo, Jean-Louis Bourlanges, Nigel Farage, Béla Glattfelder, Jacky Henin, Alain Lipietz, Erika Mann, Helmuth Markov, David Martin, Javier Moreno Sánchez, Georgios Papastamkos, Tokia Saïfi, Peter Šťastný, Robert Sturdy, Johan Van Hecke, Zbigniew Zaleski | |||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere |
Panagiotis Beglitis, Danutė Budreikaitė, Elisa Ferreira, Filip Andrzej Kaczmarek, Jörg Leichtfried, Antolín Sánchez Presedo, Mauro Zani | |||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere, jf. art. 178, stk. 2 |
Syed Kamall | |||||
PROCEDURE
|
Titel |
Menneskerettigheds- og demokratiklausulen i EU-aftaler | ||||||||||||
|
Procedurenummer |
|||||||||||||
|
Hjemmel i forretningsordenen |
art. 45 | ||||||||||||
|
Korresponderende udvalg |
AFET | ||||||||||||
|
Rådgivende udvalg |
INTA 12.5.2005 |
DEVE 12.5.2005 |
|
|
| ||||||||
|
Beslutningsforslag, der indgår i betænkningen |
|
|
| ||||||||||
|
Ordfører(e) |
Vittorio Agnoletto |
| |||||||||||
|
Oprindelig(e) ordfører(e) |
|
| |||||||||||
|
Behandling i udvalg |
10.10.2005 |
21.11.2005 |
22.11.2005 |
|
| ||||||||
|
Dato for vedtagelse |
23.11.2005 | ||||||||||||
|
Resultat af den endelige afstemning |
for: imod: hverken/eller: |
56 1 2 | |||||||||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer |
Vittorio Agnoletto, Angelika Beer, André Brie, Elmar Brok, Simon Coveney, Ryszard Czarnecki, Véronique De Keyser, Giorgos Dimitrakopoulos, Camiel Eurlings, Alfred Gomolka, Klaus Hänsch, Richard Howitt, Anna Ibrisagic, Toomas Hendrik Ilves, Jelko Kacin, Helmut Kuhne, Joost Lagendijk, Vytautas Landsbergis, Cecilia Malmström, Francisco José Millán Mon, Pierre Moscovici, Pasqualina Napoletano, Baroness Nicholson of Winterbourne, Raimon Obiols i Germà, Vural Öger, Justas Vincas Paleckis, Alojz Peterle, Tobias Pflüger, João de Deus Pinheiro, Paweł Bartłomiej Piskorski, Michel Rocard, Raül Romeva i Rueda, Libor Rouček, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Jacek Emil Saryusz-Wolski, György Schöpflin, Gitte Seeberg, István Szent-Iványi, Konrad Szymański, Antonio Tajani, Paavo Väyrynen, Inese Vaidere, Geoffrey Van Orden, Ari Vatanen, Luis Yañez-Barnuevo García, Josef Zieleniec | ||||||||||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere |
Árpád Duka-Zólyomi, Kinga Gál, Marie Anne Isler Béguin, Tunne Kelam, Jaromír Kohlíček, Janusz Onyszkiewicz, Doris Pack, Aloyzas Sakalas, Csaba Sándor Tabajdi, María Elena Valenciano Martínez-Orozco, Marcello Vernola | ||||||||||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere, jf. art. 178, stk. 2 |
Thomas Wise, Sylwester Chruszcz | ||||||||||||
|
Dato for indgivelse – A[6] |
23.1.2006 |
A6-0004/2006 | |||||||||||