Risoluzione del Parlamento europeo dell'8 ottobre 2013 sugli effetti dei vincoli di bilancio per le autorità regionali e locali con riferimento alla spesa dei Fondi strutturali dell'UE negli Stati membri (2013/2042(INI))
Il Parlamento europeo,
– viste le conclusioni del Consiglio europeo del 28 e 29 giugno 2012(1),
– viste le conclusioni del Consiglio europeo del 14 e 15 marzo 2013(2),
– visti i negoziati interistituzionali in corso sulla politica di coesione futura e sul quadro finanziario pluriennale,
– visto il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell'11 luglio 2006 recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999,
– vista la sua risoluzione del 20 novembre 2012 recante raccomandazioni alla Commissione sulla relazione dei Presidenti del Consiglio europeo, della Commissione europea, della Banca centrale europea e dell'Eurogruppo dal titolo "Verso un'autentica Unione economica e monetaria"(3),
– vista la sua risoluzione del 23 giugno 2011 sull'Agenda urbana europea e il suo futuro nel quadro della politica di coesione(4),
– vista la sua posizione del 12 marzo 2013 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro(5),
– vista la sua posizione del 12 marzo 2013 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria nella zona euro(6),
— vista la sua risoluzione dell'11 marzo 2009 sulla politica di coesione: investire nell'economia reale(7),
— vista la sua risoluzione del 13 marzo 2013 sulle conclusioni del Consiglio europeo del 7 e 8 febbraio 2013 relative al quadro finanziario pluriennale(8),
– visto il progetto di parere del Comitato delle regioni del 6 marzo 2013 sul tema "Sinergie tra investimenti privati e finanziamenti pubblici a livello locale e regionale – partenariati per la crescita economica e la prosperità",
– visto il parere del Comitato delle regioni del 1° febbraio 2013 dal titolo "Creare maggiori sinergie tra il bilancio dell'UE e i bilanci nazionali e subnazionali",
– vista la nota del Comitato delle regioni del 2012 sull'impatto dell'austerità finanziaria sulle finanze e gli investimenti locali,
– vista la nota della Banca europea per gli investimenti del 14 dicembre 2012 sull'impatto della recessione nel 2008 e 2009 sulla convergenza regionale UE(9),
– visti gli Occasional Papers della Commissione del mese di dicembre 2012 sulla qualità della spesa pubblica nell'UE(10),
– viste le Prospettive economiche mondiali del Fondo monetario internazionale di ottobre 2012;
– visto l'articolo 48 del suo regolamento,
– visti la relazione della commissione per lo sviluppo regionale e i pareri della commissione per i bilanci e della commissione per l'occupazione e gli affari sociali (A7‑0269/2013),
A. considerando che la crisi economico-finanziaria mondiale ha indebolito la coesione sociale, economica e territoriale nell'UE, provocando un aumento della disoccupazione, una riduzione del PIL e un incremento delle disparità regionali e dei disavanzi di bilancio a livello locale, regionale e nazionale;
B. considerando che la crisi si è manifestata con tempi e intensità molto diverse nelle varie regioni UE, accentuando le debolezze strutturali preesistenti e provocando un forte calo nella crescita del PIL, tassi di disoccupazione a livelli record, un sostanziale impoverimento dei gruppi sociali più vulnerabili, un peggioramento del clima economico e una scarsa fiducia dei consumatori;
C. considerando che le banche e i mercati finanziari sono diventati sempre più restii a concedere credito per effetto della minore solvibilità percepita dei governi centrali e delle amministrazioni subnazionali;
D. considerando che il patto di bilancio si è dimostrato inadeguato ad affrontare le sfide poste dalla crisi e che un patto per la crescita che consenta importanti investimenti a livello di Unione si prospetta come la soluzione più indicata, in quanto oggi si conviene che senza investimenti l'austerità fiscale e i tagli di bilancio non possano rivitalizzare l'economia e creare condizioni favorevoli alla creazione di posti di lavoro e alla crescita economica;
E. considerando che i Fondi strutturali e d'investimento europei sono finalizzati alla promozione della coesione economica, sociale e territoriale nell'UE riducendo le disparità regionali, promuovendo la convergenza e incentivando lo sviluppo, l'occupazione e il progresso sociale mediante investimenti produttivi;
F. considerando che quelle dei Fondi strutturali e d'investimento europei sono allo stesso tempo spese destinate al sostegno alla competitività e a una crescita intelligente, inclusiva e sostenibile e pertanto influenzano positivamente il denominatore del rapporto deficit/PIL;
G. considerando che il crollo delle finanze pubbliche subito in tutta l'UE e innescato dalla crisi del debito sovrano ha comportato un'ampia diffusione delle politiche di austerità; che le ripercussioni di tali misure sulle finanze a livello locale sono state devastanti, con la riduzione o moderazione di diverse linee di bilancio e seri rischi per le capacità di finanziamento e co-finanziamento di investimenti produttivi da parte delle autorità locali, regionali e nazionali;
H. considerando che solo alcuni paesi hanno continuato a sostenere gli investimenti locali, mentre gli altri, a fronte della crisi del debito sovrano, hanno deciso di congelare o tagliare il sostegno agli investimenti destinato alle autorità locali, con una forte tendenza alla centralizzazione o all'introduzione di regole per un patto di stabilità interno che hanno provocato una marcata riduzione degli investimenti;
I. considerando che i consistenti tagli di bilancio operati in ambiti e settori importanti sono uno dei principali problemi cui attualmente si trovano dinanzi le autorità locali e regionali;
J. considerando che le amministrazioni subnazionali sono gli attori chiave dello sviluppo regionale, in quanto rappresentano il 60% degli investimenti pubblici e il 38% della spesa pubblica consolidata per gli "affari economici", e comprendono quindi la maggior parte delle spese che possono influenzare lo sviluppo regionale, per esempio quelle relative al lavoro e al commercio, all'agricoltura, ai trasporti o alla ricerca e sviluppo;
K. considerando che nell'UE in due paesi su tre gli investimenti hanno svolto il ruolo di variabile di adeguamento, in parte a causa degli sforzi compiuti nel 2009 per combattere la crisi; considerando che, rispetto al 2010, nel 2011 si è registrato un calo degli investimenti diretti in diciassette Stati membri e che in dieci di questi tale calo è stato superiore al 10% (Austria, Lettonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Bulgaria, Portogallo, Grecia, Ungheria e Spagna); considerando che il calo degli investimenti iniziato nel 2010 (le sovvenzioni d'investimento concesse dai governi centrali si sono ridotte dell'8,7%) non si è ancora arrestato e sembra sul punto di entrare in una spirale negativa;
L. considerando che il livello di indebitamento delle amministrazioni subnazionali è ben al di sotto del livello di indebitamento degli attori nazionali;
M. considerando che le autorità subnazionali sono tenute a partecipare allo sforzo di risanamento e a ridurre il proprio debito e disavanzo e che allo stesso tempo le condizioni di prestito si sono deteriorate per le amministrazioni subnazionali finanziariamente più deboli;
N. considerando che gli investimenti pubblici sono fondamentali per l'inclusione sociale e che molti settori cruciali dell'economia UE, quali il mercato del lavoro, le infrastrutture, la ricerca e l'innovazione e le PMI, necessitano di cospicui investimenti;
O. considerando che, dopo un periodo di crescente convergenza nell'UE fra il 2000 e il 2007, durante la recessione la convergenza ha subito un notevole rallentamento; considerando che le regioni più colpite sono quelle che presentavano investimenti speculativi e non sostenibili e quelle con forti settori manifatturieri per l'esportazione;
P. considerando che il meccanismo di assorbimento dei Fondi strutturali dell'UE implica che la Commissione possa solo rimborsare pagamenti intermedi a fronte di dichiarazioni di spesa già sostenuta negli Stati membri;
Q. considerando che il cofinanziamento nazionale pubblico per i Fondi strutturali nell'UE-27 e riferito al periodo di programmazione 2007-2013 si attesta a circa 132 miliardi di euro e che tale cifra rappresenta un requisito indispensabile nel contempo per il regolare assorbimento degli stessi Fondi strutturali e per la qualità degli investimenti, aumentando la titolarità e la responsabilità nell'impiego dei fondi dell'UE;
R. considerando che il cofinanziamento pubblico dei programmi sostenuti dalla politica di coesione può essere compromesso dalla mancanza di flessibilità nell'attuazione del Patto di stabilità e di crescita, riducendo in tal modo il contributo della politica di coesione al miglioramento della competitività e al superamento dell'attuale crisi;
Osservazioni di carattere generale
1. osserva con grande apprensione la chiara tendenza all'aumento delle disparità regionali nell'Unione europea, con molte regioni relativamente povere nei nuovi Stati membri e nell'Europa meridionale e una maggioranza di regioni ricche nell'Europa centrale e settentrionale, e persino all'interno degli Stati membri e delle regioni; sottolinea in tale contesto l'importanza primaria della politica di coesione dell'UE, che rappresenta il principale strumento di investimento per la convergenza e lo sviluppo sostenibile dell'Unione europea;
2. sottolinea che l'economia locale rappresenta un fattore essenziale per la ripresa delle comunità, il che è importante nell'attuale situazione di crisi; pone l'accento, in tale contesto, sugli effetti economici e sociali dell'economia sociale per quanto concerne il miglioramento della coesione sociale a livello locale; invita gli Stati membri a offrire opportunità di finanziamento per l'economia sociale attraverso i fondi strutturali per il periodo 2014-2020;
3. ribadisce l'importanza della politica di coesione quale principale strumento d'investimento per l'Unione, che riveste un ruolo centrale nella lotta alla crisi, nella riduzione degli squilibri e nel guidare l'UE e le sue regioni lungo un cammino di crescita sostenibile; sottolinea il ruolo speciale del Fondo sociale europeo (FSE) nel sostegno agli investimenti sociali e nell'attuazione della strategia Europa 2020, in particolare contribuendo ad alti livelli di occupazione e produttività sostenibili e combattendo nel contempo in modo efficace la povertà e l'esclusione sociale nonché accrescendo la coesione sociale; sottolinea pertanto l'importanza di garantire ai Fondi strutturali e d'investimento dotazioni di bilancio sufficienti nel contesto dei negoziati sul quadro finanziario pluriennale, tenendo in particolare conto della loro quota principale di investimento in ambiti quali l'occupazione, l'innovazione, lo sviluppo sostenibile, un'economia a basse emissioni di carbonio e il sostegno alle PMI;
4. evidenzia come la politica di coesione si sia dimostrata capace di resistere alla crisi adattando i propri programmi e strumenti di finanziamento, offrendo in tal modo maggiore flessibilità e apportando un contributo determinante in settori che necessitano di investimenti per la modernizzazione economica e una maggiore competitività e per ridurre le disparità geografiche;
Capacità di finanziamento delle regioni UE e sinergie tra i livelli regionale, nazionale e UE
5. sottolinea il ruolo di molteplici autorità subnazionali nel riequilibrare il bilancio mantenendo il livello degli investimenti pubblici, cofinanziando nuovi progetti e offrendo un effetto leva, soprattutto in presenza di investimenti privati modesti; evidenzia come, in un periodo di recessione e di crescita debole, gli appalti pubblici sostenibili e la capacità di finanziare o cofinanziare e assumere impegni di investimento siano fondamentali per preservare il potenziale di crescita;
6. esprime preoccupazione per il rischio che le prolungate misure di austerità e la rigida politica economica del 2011 e 2012, che hanno comportato un aumento della pressione e dei tagli ai bilanci pubblici, possano ridurre la portata delle politiche locali volte al rispetto dei requisiti di Europa 2020;
7. sottolinea l'esigenza di ripristinare e migliorare la capacità finanziaria a livello subnazionale e di garantire assistenza tecnica adeguata, in particolare nell'attuazione di progetti congiunti complessi a guida locale, al fine di garantire investimenti pubblici a favore di programmi e progetti mirati a potenziare la crescita sostenibile, a contrastare l'esclusione sociale e a ripristinare il tessuto sociale, a fornire servizi sanitari e sociali adeguati e a garantire l'occupazione, soprattutto a livello regionale e locale; afferma che la dotazione specifica aggiuntiva per le regioni ultraperiferiche non dovrebbe essere soggetta alla concentrazione tematica ed essere utilizzata per compensare i costi supplementari derivanti dalle caratteristiche e dai vincoli di cui all'articolo 349 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea sostenuti nelle regioni ultraperiferiche; rileva inoltre che la dotazione specifica aggiuntiva può anche essere utilizzata per contribuire a finanziare gli aiuti operativi e le spese derivanti dagli obblighi e dai contratti di servizio pubblico nelle regioni ultraperiferiche.
8. sottolinea la necessità di un ulteriore rafforzamento della capacità amministrativa delle autorità regionali e locali e di ulteriori sforzi per ridurre il carico burocratico, che incide negativamente anche su dette autorità nel loro ruolo di beneficiari limitandone la capacità di attuare progetti finanziati dall'UE;
9. chiede alle istituzioni di migliorare le disposizioni esistenti cosicché le regioni di taluni Stati membri particolarmente colpite dalla crisi finanziaria possano potenziare ulteriormente la loro capacità di assorbire i fondi strutturali e di coesione e di prevenire gli ingenti disimpegni previsti;
10. chiede un'ulteriore semplificazione delle norme e maggiore flessibilità e trasparenza nella programmazione e nella gestione dei fondi strutturali, consentendo in tal modo una migliore attuazione dei progetti nonché risposte più rapide e adeguate alle sfide e alle minacce sociali;
11. apprezza la relazione della Commissione del 2012 sulle finanze pubbliche nell'UEM, in particolare il capitolo sul decentramento fiscale nell'UE, nel quale si sottolinea la solidità di un modello fiscale federalista che devolve le responsabilità di spesa e di incremento delle entrate alle autorità subnazionali; chiede alla Commissione di includere tale capitolo sullo stato delle riforme e delle finanze pubbliche subnazionali nella relazione del prossimo anno sulle finanze pubbliche nell'UEM;
12. evidenzia l'esigenza di maggiori sinergie fra i bilanci della spesa pubblica nazionali, subnazionali ed europei mediante una chiara definizione dei ruoli e delle responsabilità delle diverse autorità di bilancio a livello UE, nazionale e subnazionale, tra l'altro precisando il ruolo e il fondamento logico della politica e degli interventi di finanziamento dell'UE, attenendosi ai periodi di pagamento fissati nella direttiva 2011/7/UE sui ritardi di pagamento, rispettando il principio di sussidiarietà e i diritti di bilancio delle autorità locali e regionali (il loro ruolo decisionale e di controllo), ossia il loro obbligo di rendiconto democratico nei confronti delle comunità che le hanno elette, e garantendo l'autonomia di ciascun livello di amministrazione nella definizione delle priorità e della spesa; chiede alla Commissione di fornire dati chiari e concreti su come possa essere rafforzato il ruolo del bilancio dell'UE nello stimolare gli investimenti a vari livelli;
13. sostiene fermamente una maggiore trasparenza e una semplificazione dei processi di bilancio a tutti i livelli amministrativi (inclusa l'esplicita identificazione delle fonti di finanziamento UE nei bilanci nazionali e subnazionali), nonché la garanzia della disponibilità di dati a livello UE sui profili di spesa dei programmi di finanziamento dell'Unione a livello regionale (ove possibile) ma anche chiarimenti circa l'allineamento delle priorità e dei finanziamenti a livello UE, nazionale e subnazionale verso priorità UE convenute;
14. sottolinea l'importanza di adeguarsi agli attuali vincoli di bilancio in tutta Europa, pur continuando a investire nel futuro; ricorda agli Stati membri che la sfida non consiste nell'aumentare la spesa, ma nel renderla più efficiente;
15. accoglie con favore il fatto che l'applicazione degli strumenti finanziari sia stata estesa nell'ambito della politica di coesione a tutti gli obiettivi tematici e a tutti i Fondi strutturali e di investimento europei; chiede alla Commissione di formulare un'analisi e una valutazione approfondite del potenziale dei nuovi mezzi e delle nuove fonti di finanziamento a sostegno degli investimenti per la crescita, quali il mercato obbligazionario, gli strumenti di condivisione del rischio e l'utilizzazione di strumenti finanziari innovativi; invita la Commissione e la Banca europea per gli investimenti (BEI) a ideare modalità innovative di finanziamento degli investimenti a lungo termine delle autorità locali e regionali, anche attraendo capitali privati; sottolinea il ruolo essenziale svolto dai dispositivi di prestito della BEI nel finanziare progetti di interesse europeo e chiede un coordinamento e una sinergia maggiori tra questi dispositivi e i Fondi strutturali;
16. sottolinea l'importanza dell'iniziativa Jessica nel sostenere lo sviluppo urbano sostenibile e della rigenerazione delle aree urbane attraverso meccanismi di ingegneria finanziaria e chiede un suo più ampio utilizzo nel futuro periodo di programmazione;
Governance economica dell'UE e investimenti per la crescita e per l'occupazione
17. sottolinea il ruolo che le autorità locali e regionali potrebbero svolgere nel conseguimento degli obiettivi di Europa 2020 consistenti in una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva; ribadisce l'importanza del partenariato tra le autorità centrali e le autorità regionali e locali nella definizione delle priorità e nella messa a disposizione del cofinanziamento necessario per l'attuazione dei programmi quale condizione preliminare per ottenere il massimo effetto con risorse limitate nel cercare di raggiungere detti obiettivi; sottolinea a tal riguardo l'importanza del nuovo strumento per lo sviluppo locale di tipo partecipativo, che consentirebbe a gruppi d'azione a livello locale di elaborare e attuare strategie locali per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva; invita gli Stati membri a prevedere tali opportunità nell'ambito del processo di programmazione in corso, in modo da sfruttare il grande potenziale di innovazione dei gruppi d'azione locali; sottolinea l'importanza della partecipazione delle autorità locali e regionali ed eventualmente delle parti sociali e di altri partner pertinenti alla programmazione, all'attuazione, al monitoraggio e alla valutazione dei fondi strutturali, nonché alla preparazione degli accordi di partenariato, cosa che potrebbe garantire un migliore collegamento fra le strategie unionali, nazionali e regionali;
18. ritiene necessaria una concentrazione tematica su un numero limitato di priorità; sottolinea tuttavia che occorre flessibilità per consentire agli Stati membri e alle regioni di perseguire nel modo più efficace possibile gli obiettivi comuni, rispettando nel contempo le specificità territoriali, economiche e sociali;
19. ribadisce fermamente la propria opposizione all'introduzione di una condizionalità macroeconomica nella politica di coesione 2014-2020, che penalizzerebbe le regioni e i gruppi sociali già indeboliti dalla crisi, con una sospensione dei pagamenti che potrebbe avere ripercussioni sproporzionate su numerosi Stati membri e soprattutto sulle regioni, nonostante la loro piena partecipazione agli sforzi volti a equilibrare i bilanci pubblici, e che condurrebbe soltanto all'indebolimento degli Stati in difficoltà finanziarie, pregiudicando gli sforzi di solidarietà essenziali per la preservazione dell'equilibrio macroeconomico all'interno dell'Unione; è dell'opinione inoltre che un tale approccio punitivo potrebbe non essere compreso dall'opinione pubblica e aumentarne la sfiducia, in un momento in cui la popolazione è già fortemente colpita dalla crisi e dagli effetti delle politiche di austerità;
20. ritiene che, in un periodo di contrazione dei finanziamenti pubblici, il principio dell'addizionalità debba essere ripensato per renderne l'attuazione coerente con il quadro della governance economica europea e auspica un dibattito su ciò nell'ambito dei negoziati sulla politica di coesione post-2013;
21. prende atto dei recenti commenti del FMI secondo cui l'austerità indebolisce i paesi in cui è applicata senza riflessione, per il fatto che, quando le prospettive economiche mondiali sono cupe, la precipitosa riduzione del disavanzo pubblico ostacola la ripresa nel breve periodo riducendo le entrate fiscali e, quindi, aggravando ulteriormente il deficit; conviene con il FMI che l'enfasi, invece che essere posta solo sul consolidamento fiscale, andrebbe estesa al bilanciamento tra consolidamento e crescita;
22. accoglie positivamente la proposta avanzata da alcuni Stati membri di inserire nell'ambito dei negoziati sul quadro finanziario pluriennale una "clausola di revisione" dei conti tra il 2015 e il 2016, che consentirebbe di aumentare il bilancio in corso d'opera, a favore di settori cruciali quali l'occupazione giovanile e le PMI;
23. invita la Commissione e gli Stati membri a sfruttare tutti i margini di flessibilità esistenti nell'ambito della parte preventiva del Patto di stabilità e di crescita, al fine di bilanciare le necessità di investimenti pubblici produttivi e sostenibili con gli obiettivi della disciplina di bilancio; ritiene che ciò si possa realizzare, ad esempio, escludendo i livelli totali del cofinanziamento nazionale dei Fondi strutturali e d'investimento europei dalle limitazioni del Patto di stabilità e crescita, basando i calcoli ai fini dal Patto sul fabbisogno netto di liquidità degli Stati membri e non su quello lordo, cioè al netto delle imposte gravanti sulla spesa effettiva (con particolare riferimento all'IVA), oppure applicando una diversa modulazione temporale delle due fonti di finanziamento degli stessi programmi (quella europea e quella nazionale), consentendo un utilizzo pieno dei fondi europei nei primi anni di programma e un impiego totalitario delle fonti nazionali negli ultimi anni dello stesso, presupponendo che per quella data il singolo paese membro possa aver raggiunto risultati concreti nella politica di contenimento del rapporto debito/PIL;
24. chiede alla Commissione che la spesa pubblica sostenuta dagli Stati membri per cofinanziare i programmi sostenuti dai Fondi strutturali non sia ricompresa tra le spese strutturali, pubbliche o assimilate, prese in considerazione all'interno dell'accordo di partenariato per la verifica del rispetto del patto di stabilità e di crescita, in quanto costituisce un obbligo che discende direttamente dal rispetto del principio di addizionalità, che è principio fondamentale della politica di coesione; chiede pertanto che la spesa pubblica legata all'attuazione di programmi cofinanziati dai Fondi strutturali e d'investimento europei sia pienamente esclusa dalla definizione dei deficit strutturali del Patto di stabilità e di crescita, in quanto spesa volta a conseguire gli obiettivi di Europa 2020 e a sostenere la competitività, la crescita e la creazione di posti di lavoro, con particolare riguardo al lavoro dei giovani;
25. invita la Commissione a presentare una relazione sui possibili spazi di manovra entro i confini del quadro fiscale UE esistente per affrontare meglio il tema della separazione degli investimenti e delle spese correnti nei calcoli del disavanzo di bilancio, onde evitare che gli investimenti pubblici con benefici netti di lungo periodo siano calcolati come negativi;
26. esorta la Commissione e gli Stati membri a prendere in considerazione, nell'ambito dei negoziati in corso sul futuro dell'Unione economica e monetaria, tutti i margini di flessibilità nel quadro della governance macroeconomica per rendere possibili investimenti produttivi, in particolare rivedendo il rapporto fra Patto di stabilità e di crescita e investimenti pubblici produttivi, ed escludendo dalle norme sulla sorveglianza di bilancio previste dal Patto di stabilità e di crescita le spese pubbliche legate all'attuazione di programmi cofinanziati dai Fondi strutturali e d'investimento nell'ambito di politiche a favore della crescita;
o o o
27. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.