ДОКЛАД относно перспективите за развитие на гражданския диалог в рамките на Договора от Лисабон

4.12.2008 - (2008/2067(INI))

Комисия по конституционни въпроси
Докладчик: Genowefa Grabowska

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно перспективите за развитие на гражданския диалог в рамките на Договора от Лисабон

(2008/2067(INI))

Европейският парламент,

–   като взе предвид Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност, подписан на 13 декември 2007 г.[1],

–   като взе предвид Договора за Европейския съюз и Договора за създаване на Европейската общност,

–   като взе предвид своята резолюция от 20 февруари 2008 г. относно Договора от Лисабон[2],

–   като взе предвид множеството резолюции, в които се засягат въпроси, свързани с гражданското общество, приети от него през настоящия парламентарен мандат,

–   като взе предвид своя семинар с участието на представители на организации на гражданското общество, проведен на 3 юни 2008 г.,

–   като взе предвид член 45 от своя правилник,

–   като взе предвид доклада на комисията по конституционни въпроси (A6-0475/2008),

А. като има предвид, че предпоставка за изграждането на демократичен Европейски съюз, близък до гражданите, е тясното сътрудничество на институциите на ЕС и на държавите-членки с гражданското общество на европейско, национално, регионално и местно равнище,

Б.  като има предвид, че готовността на институциите на ЕС и на националните, регионалните и местните органи на управление за диалог и сътрудничество с гражданите и организациите на гражданското общество е основна предпоставка за ангажирането им в законотворческия процес и в процеса на управление на всички равнища,

В.  като има предвид, че Договорът от Лисабон укрепва правата на европейските граждани по отношение на Европейския съюз, както и тези на сдруженията, представляващи гражданското общество, като улеснява участието им в дебатите относно „ЕС на гражданите“,

Г.  като има предвид, че сега действащите разпоредби, включително и въведените с Договора от Лисабон, създават необходимата правна рамка за развитието на гражданския диалог на европейско равнище; като има предвид обаче, че практиката на прилагането им не винаги е задоволителна,

Д. като има предвид, че гражданското общество в 27 държави-членки е на различно ниво на развитие, в различна степен се възползва от механизмите на демокрацията на участието, от възможността за участие в законотворческия процес и в диалога с националните, регионалните и местните органи на управление,

Е.  като има предвид, че понятието „гражданско общество“ се отнася за многобройни неправителствени организации и организации с нестопанска цел, учредени от граждани по тяхна собствена воля, които заемат определено място в обществения живот, като изразяват интересите, идеите и идеологическите убеждения на своите членове или други граждани във връзка с етични, културни, политически, научни, религиозни и благотворителни съображения,

Ж. като има предвид, че въпросът за определяне на равнището на представителност на организациите на гражданското общество буди много съмнения, както и това, че активността и ефективността, с които някои организации насърчават определени възгледи, не винаги съответства на тяхната представителност,

З.  като има предвид съществуващите различия в подхода на отделните институции на ЕС към обществения диалог,

1.  оценява приноса на Европейския съюз в развитието на гражданския диалог, както на европейско равнище, така и на национално, регионално и местно равнище в държавите-членки;

2.  подчертава, че гражданското общество играе важна роля в процеса на европейска интеграция, като представя позициите и исканията на гражданите на ЕС пред европейските институции; изтъква значението на експертните познания, които гражданското общество може да предостави на институциите и подчертава важността и значението на информационните функции и функциите по популяризиране на гражданския диалог, по-специално в областта на насърчаването и пропагандирането на действията и намеренията на ЕС, в изграждането на мрежа за европейско сътрудничество и в укрепването на европейската идентичност сред гражданското общество;

3.  подчертава, че ако Европейският съюз желае да постигне своите политически цели и намерения, то той се нуждае от по-широк публичен дебат, по-ефективен граждански диалог и по-силно политическо съзнание;

4.  подчертава особената си привързаност към гражданския диалог и значението, което се отдава на този диалог в Договора от Лисабон, в който му се признава ранг на първостепенен принцип във всички области на дейност на Европейския съюз;

5.  приветства укрепването на представителната демокрация и демокрацията на участието, произтичащо от въвеждането в Договора от Лисабон на т.нар. „гражданска инициатива“, с която се дава възможност един милион граждани от няколко държави-членки да приканят Европейската комисия да внесе законопроект;

6.  призовава институциите на ЕС, както и националните, регионалните и местните органи на управление на държавите-членки, да използват възможно най-пълно съществуващите правни рамки и каталога от добри практики с цел развитие на диалога с гражданите и организациите на гражданското общество; счита по-специално, че информационните офиси на ЕП във всяка държава-членка следва да играят активна роля в насърчаването, организацията и управлението на форуми, които се провеждат поне веднъж годишно с участието на Парламента и на представители на гражданското общество в съответната държава-членка и подчертава важността на редовното участие на тези форуми на неговите членове, както от съответната държава-членка, така и от други държави-членки;

7.  призовава институциите на Европейския съюз да включат в гражданския диалог всички заинтересовани представители на гражданското общество; счита, че от ключово значение в този контекст е гласът на младите граждани на Европа, които ще определят формата на „утрешния Европейски съюз“ и ще носят отговорност за него;

8.  призовава институциите на ЕС да гарантират, че всички граждани на ЕС, включително: жените и мъжете, възрастните и младите хора, жителите на градските и на селските райони - ще получат възможност за активно участие в гражданския диалог без дискриминация и въз основа на равни права, и по-специално, че членовете на езиковите малцинства ще имат възможността да използват своите родни езици на такива форуми; счита, че функционирането на Европейския съюз в тази област следва да спомага за осъществяването на принципа на равенството между жените и мъжете и да представлява пример за пропагандирането на този принцип както в държавите-членки, така и извън ЕС;

9.  призовава институциите на Европейския съюз да приемат в рамките на междуинституционално споразумение задължителни насоки за определяне на представителите на гражданското общество, методите за организиране на консултациите и тяхното финансиране в съответствие с „Общите принципи и минималните стандарти за консултации със заинтересованите страни“[3]; посочва, че за целта всички институции на ЕС следва да поддържат актуални регистри на всички релевантни неправителствени организации, независимо от това, дали дейността им се извършва в държавите-членки, и/или се фокусира върху институциите на ЕС.

10. призовава институциите на Европейския съюз да превърнат гражданския диалог в обичайна задача на всички генерални дирекции на Комисията, всички работни групи на Съвета на министрите и всички комисии на Европейския парламент, като отчитат принципите на прозрачността и запазват пълно равновесие между публичния и частния сектор;

11. призовава институциите на Европейския съюз да предприемат по-тясно сътрудничество за изграждане на европейски граждански диалог и насърчаване на активна европейска позиция сред гражданите на ЕС с цел осигуряване на по-добра комуникация, протичане на информацията и координация на действията им в областта на консултациите с обществото; отбелязва, че във връзка с това са препоръчителни редовни срещи между представители на гражданското общество и членовете на ЕК на форуми, провеждани в държавите-членки, като начин за намаляване на т.нар. отдалеченост на ЕС от гражданите на Европа;

12. призовава Съвета на Европейския съюз да улесни и опрости достъпа до неговите разисквания, което се възприема като условие sine qua non за установяване на истински диалог с гражданското общество;

13. подчертава значението на развитието на европейска комуникационна политика в областта на осигуряване на нови инструменти и начини за комуникация с гражданите на ЕС (като се използват Интернет, електронни технологии и аудиовизуални техники);

14. призовава да бъдат продължени досегашните, изпитани инициативи на ЕС, които имат за цел разширяване на участието на гражданското общество в процеса на европейка интеграция, като напр.: Europe by Satelite, Гражданска агора, тематични граждански форуми (напр. Your Europe) и т.н.;

15. подчертава значението на професионалните проучвания на европейското обществено мнение от гледна точка на идентифицирането и разбирането на потребностите и очакванията на гражданите на ЕС по отношение на функционирането на Европейския съюз; настоятелно призовава както институциите на ЕС, така и гражданското общество в държавите-членки, да имат предвид тези очаквания при взаимодействието и дебатите помежду им;

16. призовава националните, регионалните и местните органи на управление на държавите-членки да подкрепят гражданския диалог, по-специално в онези държави и региони и в онези области, в които той все още не е напълно развит или не е достатъчно въведен; освен това призовава тези органи да насърчават активно развитието на регионалното взаимодействие на гражданското общество между отделните държави-членки и трансграничните инициативи; счита, че следва също така да бъде проучена възможността за изграждане на групи от държави-членки като средство за насърчаване на обмена на идеи и опит в рамките на ЕС;

17. призовава представителите на европейското общество да се включат активно в гражданския диалог и в разработването на европейски програми и политики, давайки по този начин възможност за влияние върху процесите на вземане на решения;

18. насърчава гражданите на ЕС да вземат по-широко участие в европейските дебати и дискусии, както и да участват в наближаващите избори за Европейски парламент;

19. посочва, че за осъществяването на диалога с гражданите на всички равнища: европейско, национално, регионално и местно, са необходими съответните финансови средства, и призовава заинтересованите страни и субектите, отговарящи за неговата организация, да осигурят подходящо финансиране;

20. подчертава, че освен диалога с гражданското общество, също така необходим е открит, прозрачен и редовен диалог на Съюза с църквите и религиозните общности, както е предвидено в Договора от Лисабон;

21. препоръчва на институциите на ЕС да предоставят съвместно информация за представителността и областта на дейност на организациите на гражданското общество в Европа, напр. чрез удобна за потребителя база данни с публичен достъп;

22. призовава Комисията да отправи ново предложение към европейските сдружения, така че европейските организации на гражданското общество да могат да се опират на обща правна основа;

23. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на парламентите на държавите-членки, на Съвета, на Комисията и на Европейския икономически и социален комитет и на Комитета на регионите.

• [1]  ОВ C 306, 17.12.2007 г., стр. 1.
• [2]  Приети текстове, P6_TA(2008)0055.
• [3]  Вж. съобщение на Комисията от 11 декември 2002 г., озаглавено „Към утвърждаване на културата на консултации и диалог – Общи принципи и минимални стандарти за консултации на Комисията със заинтересованите страни“ (COM(2002)0704).

ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ

„Ние не обединяваме държавите, ние обединяваме хората.“

Jean Monnet

„Нищо за нас без нас” – това очакват от европейските институции гражданите на ЕС. С поредните разширявания на Европейския съюз се увеличава не само броят на държавите-членки, но и броят на гражданите, подчинени на разпоредбите на ЕС. И въпреки че Европейският съюз е проект, подлежащ на систематични промени и трансформации, комуникацията между ЕС и гражданите за съжаление не върви в крак с тези промени. Появи се видима празнина в комуникацията, израз на която бе както френското и холандското „не“ на Конституцията за Европа, така и ирландското „не“ на Договора от Лисабон. Тази празнина като че ли намалява благодарение на инициативите и проектите, предприемани от институциите на ЕС. Тези действия показват, че е възможно да се въздейства съзнателно върху развитието на демокрацията на участието по отношение на европейските въпроси на местно, регионално, национално и наднационално равнище.

От деветдесетте години на XX в. европейските институции бавно, но систематично се отварят към гражданите, все по-категорично признават ролята на гражданското общество и все по-често търсят мнението на това общество. Диалогът, който се води между европейските институции и неправителствените организации, се вписа в широкия диапазон от политики на ЕС. Този диалог бе наречен „граждански диалог”.

Въпреки това ЕС все още има да наваксва много в областта на комуникацията и по-точно на гражданския диалог. Разбира се от само себе си, че европейският проект не може да бъде развиван без участието на европейските граждани; нещо повече, не може да има пълноценно действаща демокрация без истинска комуникация с обществеността. И обратно, интересът към Европа и подкрепата за ЕС от страна на гражданите могат да бъдат градени единствено въз основа на пълна информация, жив, открит дебат и активно включване на гражданите в европейските дела, в съответствие с принципа, че „Всеки гражданин има право да участва в демократичния живот на Съюза. Решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.” (Член 10 от Договора за ЕС).

Главната цел на настоящия доклад е да се подчертае огромната роля и значение на гражданския диалог в Европейския съюз, по-специално в контекста на Договора от Лисабон, да се посочат неговите нови форми и възможности, както и необходимостта от разработване на ясни и прозрачни принципи за водене на този диалог в рамките на европейския форум.

С Договора от Лисабон гражданският диалог придобива ранг на върховен принцип, който е задължителен за почти всички политики и всички сфери на дейност на ЕС (дял II „Разпоредби относно демократичните принципи“ от Договора за Европейския съюз, по-специално член 11). Не е възможно обаче да се води дискусия за гражданския диалог, без да бъде ангажирано гражданското общество. Във връзка с това докладчикът организира през юни 2008 г. в ЕП семинар, посветен на перспективите за развитие на гражданския диалог след влизането в сила на Договора от Лисабон. Семинарът, в който широко участие взеха представители на гражданското общество, приключи с пълен успех, а интересните заключения от него послужиха между другото за изготвянето на настоящия доклад.

Нито в правото, нито в практиката на Европейския съюз няма единна и универсално използвана дефиниция на граждански диалог. Освен няколко документа на Европейската комисия, посветени на консултациите и комуникационната политика в ЕС[1], не откриваме правила, които да определят структурата, рамките или пък методите на водене на този диалог. Разбирането на това, какво представлява гражданският диалог, се затруднява още повече от различния подход към него от страна на институциите на ЕС. Съществуват напр. сериозни резерви по отношение на представителността на неправителствените организации, канени за участие в диалога, херметичния за гражданите на ЕС начин на функциониране на Съвета, или на твърде голямата свобода (особено от страна на Европейската комисия) в начина на воденето на този диалог.

Според докладчика следователно съществено значение има дефинирането (или описанието) на самото понятие „граждански диалог“ на равнище ЕС, както и формулирането на правилата за определяне на представителността на участниците в диалога от страна на гражданското общество.

Принципът на представителност по отношение на гражданското общество трябва да бъде реализиран чрез посочване като партньори в гражданския диалог на такива организации, с които гражданите се идентифицират и които представляват техните интереси по най-добър, т.е. най-пълен и най-компетентен начин. Успехът на гражданския диалог ще зависи точно от този принцип на представителност; с други думи, от участието на всички ключови заинтересовани лица в областите, включени в диалога (институциите на ЕС; националните, регионалните и местните власти на държавите-членки; европейските политически партии; неправителствените организации и други представители на гражданското общество).

По своето естество гражданският диалог двустранен и взаимен характер. Поради това не е достатъчно гражданите да бъдат само информирани за дейността на ЕС, трябва също така да се намери време, за да бъде изслушано тяхното мнение. Трябва също така те да бъдат убедени, че техните виждания и изразените от тях опасения ще бъдат възприети сериозно и ще бъдат взети предвид от европейските институции. Принципът на взаимност изисква участниците да получават обратна информация, т.е. да бъдат уведомявани за по-нататъшната съдба на представените в хода на дебата постулати. Това би следвало да осигури по-голямо влияние на социалните партньори върху решенията, които се вземат в ЕС.

Освен това, при избора на партньори от съществено значение е също така равновесието между частния и публичния сектор, както и равното третиране на представителите на обществените организации и експертите.

Принцип на прозрачност. При избора (поканата) на участници в диалога европейските институции следва да се ръководят от възможно най-голяма прозрачност. За да се постигне това, докладчикът предлага между другото системно публикуване на списък на организациите, които са участвали в консултациите, представили са своята гледна точка и своите предложения. При започването на консултации ЕС следва да определи лице, отговарящо за контактите с представителите на организациите на гражданското общество.

От друга страна, при решенията, произтичащи от политиките на ЕС, неправителствените организации (европейски и национални) следва ясно и прозрачно да посочват кого и чии интереси представляват. Това ще даде възможност лобистите да бъдат разграничени от истинските представители на гражданското общество.

Принципи на водене на гражданския диалог

Следва да се направи позоваване на съобщението на Комисията от 2002 г. за утвърждаване на културата на консултации и диалог, в което се определят основните принципи за водене на обществени консултации от Комисията. Подчертава се, че в консултациите следва да бъдат включени всички целеви групи, следва да им се предава информацията, изисквана от тях за изразяване на становище по консултирания документ или проект, както и че участниците в консултациите следва винаги да получават потвърждение, дали тяхното становище е получено от задаващия въпроса. Тези принципи се съсредоточават преди всичко върху качеството на процеса на консултации и диалог, без да прецизират обаче рамките и процедурите за тях. Поради това докладчикът очаква, че Европейската комисия ще ги прегледа и ще ги приспособи към съвременните потребности, така че те да могат да станат принципи, общи за всички институции.

Най-съществена роля в подкрепата и развитието на гражданския диалог и по-специално включването на гражданите в този диалог без съмнение имат националните, регионалните и местните власти. Консултации с гражданите следва да бъдат провеждани на тези три равнища, а техните становища, особено когато се отнасят за европейски въпроси, следва да бъдат предавани на европейските институции. Поради това докладчикът предлага националните, регионалните и местните власти да бъдат задължени да популяризират и възможно най-често да прибягват до методите на гражданския диалог. Участвайки в този диалог, гражданите на ЕС ще се запознаят с практическото действие на демокрацията на участието и ще имат автентична възможност да използват своите права.

В контекста на влизането в сила на Договора от Лисабон следва по-специално да се подчертаят разпоредбите за т.нар. гражданска инициатива („1 милион подписа”), с която може да се направи законодателно предложение до Комисията. Благодарение на тази инициатива всички участници в демократичния живот на ЕС (граждани и неправителствени организации) ще могат да формулират ясно и да представят официално своите очаквания спрямо ЕС.

С оглед на подобряване на ефективността на гражданския диалог, докладчикът би желал също така да обърне внимание на следните въпроси:

1.        Откритост на Съвета на Европейския съюз: разширяване и опростяване на достъпа до документите на Съвета, което се възприема като ключов елемент от установяването на ефективен диалог с гражданското общество. Освен това, информацията за работата на отделните работни групи следва да бъде по-достъпна за Европейския парламент и гражданското общество.

2.        По-тясно и по-ефективно и сътрудничество между институциите на ЕС в областта на консултациите с гражданското общество. По-специално следва да бъде създадена обща платформа за сътрудничество между Европейския парламент и Европейската комисия с участието на Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите.

3.        Създаване на нови канали, методи и възможности за диалог с гражданите, а също така по-тясно сътрудничеството с медиите. Следва да се търсят и активно да се използват новите технологии за създаването на информационни канали (цифрови технологии, Интернет). Значителен напредък е постигнат в това отношение, който се изразява между другото в пускането на канала Europe by Satellite.

           Освен това, за да бъдат предвидени и разбрани реакциите на европейското публично мнение (което има изключително сложен характер, тъй като отразява националните перспективи и политическите убеждения), е необходимо също така да се развиват механизми (напр. европейски групи от типа „тинк-танк“), даващи възможност за проучване на обществените очаквания и тенденциите в общественото мнение.

4.        Въпроси на финансирането. Автентичният диалог с гражданите изисква ангажиране на съответните средства. В този контекст докладчикът би желал да обърне внимание на приетия регламент на ЕС относно политическите партии и фондации, който е резултат от първата фаза на план Д и трябва да играе важна роля във включването на гражданите в постоянен, истински диалог по същество.

По-специално в хода на предизборната кампания за Европейски парламент през 2009 г. е необходимо да се обърне внимание на европейските въпроси. Гражданите на ЕС трябва да бъдат убедени, че участието в изборите ще им осигури (чрез избраните от тях представители) значително влияние върху решенията, които се вземат в ЕС, и по-специално върху решенията, които дават отражение върху ежедневния им живот. Гражданите също така трябва да са напълно уверени, че по въпросите, които ги засягат, европейските институции няма да вземат решение, без да се консултират с тях (т.е. без граждански диалог). Поради това няма съмнение, че европейските средства, предназначени за изборите през 2009 г., ще бъдат много добра инвестиция в развитието на демокрацията на участието.

В зависимост от националния контекст (по-специално на националните традиции, опит и организационни способности), всяко, дори ограничено финансово подпомагане за неправителствените организации, действащи на национално равнище, може в значителна степен да укрепи механизмите на гражданския диалог.

И накрая докладчикът би желал да насърчи към предоставяне на широка подкрепа за успешните инициативи в областта на гражданския диалог, които са се утвърдили в европейското пространство (напр. Агора, като форум, свързващ гражданите с Европейския парламент), както и да апелира за предприемане на нови съвместни междуинституционални действия и проекти в рамките на европейската комуникационна политика.

• [1]  Вж. следните документи на Комисията: Бяла книга за европейската комуникационна политика COM(2006) 35; План Д за демокрация, диалог и дебат (COM(2005) 494; План за действие на Комисията за подобряване на информацията за Европа) (SEC(2005)0985); относно решение на Европейския парламент и на Съвета за установяване на програма „Граждани за Европа“ за насърчаване на активното европейско гражданство, за периода 2007-2013 г. (COM(2005)0116); „Към утвърждаване на културата на консултации и диалог – Общи принципи и минимални стандарти за консултации на Комисията със заинтересованите страни (COM(2002)0704); Бяла книга за управлението, (2001).

РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ

Дата на приемане	2.12.2008
Резултат от окончателното гласуване	+: –: 0:	10 1 0
Членове, присъствали на окончателното гласуване	Jim Allister, Richard Corbett, Andrew Duff, Maria da Assunção Esteves, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Íñigo Méndez de Vigo, Johannes Voggenhuber, Andrzej Wielowieyski
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване	Georgios Papastamkos, Jacek Protasiewicz, György Schöpflin