BETÄNKANDE om internationella luftfartsavtal enligt Lissabonfördraget

23.3.2011 - (2010/2207(INI))

Utskottet för transport och turism
Föredragande: Brian Simpson

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION

om internationella luftfartsavtal enligt Lissabonfördraget

(2010/2207(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

–   med beaktande av sitt beslut om översynen av ramavtalet om förbindelserna mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen[1] (”ramavtalet”),

–   med beaktande av sin resolution av den 17 juni 2010 om luftfartsavtalet mellan EU och Förenta staterna[2],

–   med beaktande av sin resolution av den 5 maj 2010 om inledandet av förhandlingar om avtal om passageraruppgifter med Förenta staterna, Australien och Kanada[3]

–   med beaktande av sin resolution av den 25 april 2007 om upprättandet av ett gemensamt europeiskt luftrum[4],

–   med beaktande av sin resolution av den 14 mars 2007 om ingående av luftfartsavtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Amerikas förenta stater, å andra sidan[5],

–   med beaktande av sin resolution av den 17 januari 2006 om fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU[6],

–   med beaktande av meddelandet från kommissionen om fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU (KOM(2005)0079),

–   med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 218,

–   med beaktande av artikel 48 i arbetsordningen,

–   med beaktande av betänkandet från utskottet för transport och turism (A7-0079/2011), och av följande skäl:

A. Innan Lissabonfördraget trädde i kraft tillfrågades endast Europaparlamentet om ingåendet av internationella luftfartsavtal.

B.  Europaparlamentets godkännande krävs numera för att ingå avtal på områden som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

C. När kommissionen förhandlar om avtal mellan EU och tredjeland eller internationella organisationer ska parlamentet ”omedelbart och fullständigt informeras i alla skeden av förfarandet”[7].

D. Ramavtalet bör garantera att institutionernas befogenheter och rättigheter utövas så effektivt och öppet som möjligt.

E.  Kommissionen har i avtalet förpliktigat sig att respektera grundprincipen om lika behandling av parlamentet och rådet i lagstiftnings- och budgetfrågor, i synnerhet när det gäller tillträde till möten och utlämning av dokument och annan information.

Inledning

1.  Europaparlamentet anser att heltäckande luftfartsavtal med grannländer eller viktiga globala partner kan ge betydande fördelar för passagerare, fraktoperatörer och flygbolag, såväl vad gäller marknadstillträde som enhetliga regelverk för att främja lojal konkurrens, bland annat vad gäller statliga stöd, sociala normer och miljöstandarder.

2.  Europaparlamentet inser att övergripande avtal som anpassar befintliga bilaterala avtal till gemenskapsrätten är nödvändiga för att garantera rättssäkerheten och ge ytterligare fördelar i form av förenkling och garantier, så att alla flygbolag i EU kan åtnjuta samma rättigheter.

3.  Europaparlamentet påpekar att flyg- och luftfartssäkerhetsnormerna är av grundläggande betydelse för passagerare, besättningar och luftfarten i allmänhet och stöder därför ingåendet av luftsäkerhetsavtal med länder som har en betydande flygplansindustri med tanke på kostnadsbesparingarna och den jämna och höga standard som kan uppnås genom att minska dubbelarbetet i samband med utvärderingar, tester och kontroller.

4.  Europaparlamentet beklagar att rådet ännu inte har gett kommissionen i uppdrag att förhandla fram ett heltäckande luftfartsavtal med viktiga handelspartner som Folkrepubliken Kina och Indien. Parlamentet anser att denna underlåtenhet blir allt skadligare för EU:s intressen, framför allt med tanke på den snabba tillväxten i de ekonomierna.

5.  Europaparlamentet påpekar att viktiga länder, såsom Japan och Ryssland, saknas i kommissionens senaste förteckning över pågående förhandlingar om internationella luftfartsavtal.

6.  Europaparlamentet uttrycker sin oro över den pågående diskussionen om överflygningar över Sibirien. Parlamentet uppmanar kommissionen att vidta alla nödvändiga åtgärder, inklusive att ta upp denna fråga i samband med Rysslands WTO-förhandlingar, för att undvika en snedvridning av konkurrensen mellan EU:s flygbolag.

Kriterier för att utvärdera ett avtal

7.  Europaparlamentet betonar att en bedömning måste göras i varje förhandling om fördelarna med ett snabbt avtal jämfört med att fördröja förfarandet i syfte att nå ett mer ambitiöst resultat.

8.  Europaparlamentet påpekar att det kommer att försöka tillämpa en konsekvent uppsättning normer när det utvärderar ett heltäckande avtal som läggs fram för godkännande. Framför allt kommer parlamentet vid utvärderingen att kontrollera om hindren för marknadstillträde och investeringsmöjligheter tas bort på ett balanserat sätt, om det tillhandahålls stimulansåtgärder för att bibehålla och stärka sociala normer och miljöstandarder, om lämpliga garantier erbjuds för dataskydd och personlig integritet, om avtalet omfattar ett ömsesidigt erkännande av säkerhets- och skyddsnormer och om man garanterar att passagerarnas rättigheter tillvaratas i tillräckligt hög grad.

9.  Europaparlamentet anser att det finns ett skyndsamt behov av globala standarder för dataskydd och personlig integritet och att de kriterier som angavs av Europaparlamentet i dess resolution av den 5 maj 2010 erbjuder en lämplig modell för ett sådant avtal. Parlamentet betonar att EU bör inta en ledande roll vid utvecklingen av sådana världsomspännande standarder.

10. Europaparlamentet riktar uppmärksamheten på den ökande betydelsen av luftfartssektorns bidrag till växthuseffekten och anser att avtal bör innehålla ett åtagande om att samarbeta, inom ramen för Internationella civila luftfartsorganisationen, för att minska luftfartygens utsläpp parallellt med målen att stärka det tekniska samarbetet inom klimatvetenskap (koldioxid och andra klimatpåverkande utsläpp i atmosfären), forskning, teknikutveckling och bränsleeffektivitet.

11. Europaparlamentet betonar att olika delar av luftfartsregelverket, inbegripet bullerrestriktioner och nattflygsbegränsningar, bör fastställas på lokal nivå i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen och principen om lojal konkurrens. Parlamentet uppmanar kommissionen att samordna dessa frågor på EU-nivå och därvid ta hänsyn till medlemsstaternas nationella lagstiftning och principen om ”Balanced Approach” i enlighet med Icaos definition.

12. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att använda avtalet för att främja efterlevnaden av relevant internationell lagstiftning om sociala rättigheter, särskilt normerna för arbetslivet i de grundläggande konventionerna från Internationella arbetsorganisationen (ILO 1930–1999), OECD:s riktlinjer för multinationella företag (1976, reviderade 2000) och Romkonventionen om tillämplig lag på avtalsförpliktelser från 1980.

13. Europaparlamentet konstaterar att kriterierna för att bedöma säkerhetsavtal bland annat är följande: fullständigt ömsesidigt erkännande av certifieringsrutiner och certifieringsförfaranden, utbyte av säkerhetsuppgifter, gemensamma inspektioner, ökat samarbete i regelfrågor och samråd på teknisk nivå för att lösa problem innan de utlöser mekanismen för tvistlösning.

Tillvägagångssätt

14. Europaparlamentet betonar att parlamentet måste följa förfarandet från början för att kunna fatta ett beslut om eventuellt godkännande när förhandlingarna slutförts. Parlamentet anser att det även ligger i de andra institutionernas intresse att alla problem som är av sådan dignitet att de kan äventyra parlamentets vilja att ge sitt godkännande identifieras och behandlas i ett tidigt skede.

15. Europaparlamentet påminner om att redan ramavtalet från 2005 innehöll en skyldighet för kommissionen att ge parlamentet tidig och tydlig information under förberedelserna inför samt genomförandet och slutförandet av internationella förhandlingar. Parlamentet betonar att det i det reviderade avtalet från oktober 2010 särskilt påpekas att Europaparlamentet redan från början, regelbundet och, vid behov, på sekretessmässiga grunder ska hållas fullt underrättat om alla steg i förhandlingarna genom att ges all information om utvecklingen.

16. Europaparlamentet förväntar sig att kommissionen ska förse parlamentets behöriga utskott med information om avsikten att föreslå förhandlingar i syfte att ingå och ändra internationella luftfartsavtal, utkast till förhandlingsdirektiv, utkast till förhandlingstexter och det dokument som ska paraferas tillsammans med övriga relevanta handlingar och upplysningar. Parlamentet förväntar sig att parlamentets roll uttryckligen anges i avtalen vid alla kommande ändringar av internationella luftfartsavtal.

17. Europaparlamentet påpekar att ovannämnda information, enligt artikel 24 i ramavtalet, måste lämnas vidare till parlamentet på ett sätt som gör det möjligt för parlamentet att vid behov uttrycka sin ståndpunkt. Parlamentet uppmanar kommissionen eftertryckligt att redogöra för hur man kommer att ta hänsyn till parlamentets ståndpunkter.

18. Europaparlamentet inser att det har en skyldighet att bevara sekretessen när det mottar känslig information om pågående förhandlingar.

19. Europaparlamentet konstaterar att parlamentets arbetsordning medger att kammaren ”på grundval av ett betänkande från det ansvariga utskottet [kan] anta rekommendationer och begära att dessa beaktas innan det internationella avtalet i fråga ingås” (artikel 90).

20. Europaparlamentet inser att man i luftfartsavtal ofta tilldelar en gemensam kommitté en viktig roll, framför allt vad gäller samordning av regelverk. Parlamentet inser att detta i många fall är ett flexiblare och effektivare sätt att fatta beslut än att försöka få med sådana punkter i själva avtalet. Parlamentet understryker dock ändå betydelsen av att parlamentet erhåller fullständig och skyndsam information om arbetet i de olika gemensamma kommittéerna.

21. Europaparlamentet uppmanar kommissionen, i syfte att skapa ett fungerande informationsflöde, att regelbundet och åtminstone vart tredje år lägga fram en rapport för parlamentet där man analyserar styrkor och svagheter i befintliga avtal. Med en sådan rapport skulle parlamentet kunna göra en bättre bedömning av kommande avtal.

22. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet och kommissionen.

• [1]  Antagna texter, P7_TA(2010)0366.
• [2]  Antagna texter, P7_TA(2010)0239.
• [3]  Antagna texter, P7_TA(2010)0144.
• [4]  EUT C 74 E, 20.03.2008, s. 506.
• [5]  EUT C 301 E, 13.12.2007, s. 143.
• [6]  EUT C 287 E, 24.11.2006, s. 84.
• [7]  Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel 218, punkt 10.

MOTIVERING

Inledning

Genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009 utvidgades de områden där parlamentets godkännande krävs för ingående av ett internationellt avtal. Luftfartsavtalen ingår nu i denna kategori, eftersom de täcker ett område där det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska tillämpas[1]. Tidigare tillfrågades endast Europaparlamentet om sådana avtal.

Mot bakgrund av denna ändring beslutade utskottet för transport och turism att utarbeta ett initiativbetänkande med ett antal allmänna principer för hur luftfartsavtal borde utvärderas. Principerna gäller såväl sakinnehållet som de förfaranden utskottet kan tillämpa för att tillse att det varit väl informerat under hela förhandlingen och har haft en möjlighet att framföra sina prioriteringar i god tid innan det ställdes inför valet att godkänna eller inte godkänna avtalet.

Typer av avtal

Det går att urskilja tre huvudtyper av luftfartsavtal:

· Övergripande avtal som anpassar befintliga avtal om luftfarttjänster mellan medlemsstater och ett visst givet tredje land till gemenskapsrätten.

· Heltäckande avtal med grannländer eller globala partner som är avsedda att garantera en lojal konkurrens och bidra till att reformera den internationella civila luftfarten samtidigt som man främjar EU:s regler och näringsliv.

· Säkerhetsavtal som är avsedda att garantera en god civil flygsäkerhet i världen och minimera de ekonomiska bördorna genom att eliminera onödiga dubbelkontroller.

Det råder bred enighet om att luftfartsavtal med tredjeländer i allmänhet är något positivt. Helt klart är de horisontella avtal som tillämpar domstolens dom av den 5 november 2002[2] nödvändiga för att garantera rättssäkerheten. De ger också samma rättigheter åt samtliga EU:s flygbolag, samtidigt som de förenklar den tidigare väven av avtal mellan enskilda medlemsstater.

På samma sätt kan heltäckande avtal med grannländer eller viktiga globala partner ge betydande fördelar genom att erbjuda passagerare och fraktoperatörer bättre service – såväl vad gäller variation som kostnader – samtidigt som flygbolagen får nya möjligheter och ett konkurrensförsprång. Dessutom kan enhetliga regelverk i hög grad främja lojal konkurrens, framför allt vad gäller statligt stöd, sociala normer och miljöstandarder.

I det sammanhanget är det beklagligt att rådet ännu inte gett kommissionen i uppdrag att inleda förhandlingar med viktiga handelspartner i Asien, däribland Folkrepubliken Kina och Indien, trots förslaget från 2005. Den ekonomiska tillväxten i denna region gör värdet av sådana avtal ännu större. Parlamentet bör därför uppmana rådet att erkänna att värdet av ett avtal mellan EU och någon av dessa tillväxtekonomier är betydligt större än vad som skulle kunna uppnås genom bilaterala förhandlingar.

Säkerhetsavtal minskar dubbleringen av utvärderingar, tester och kontroller (om det inte råder stora skillnader i fråga om regelverk) samtidigt som de gör det möjligt för EU och andra viktiga flygplanstillverkare att lita på varandras certifieringssystem. Detta är helt klart önskvärt, eftersom det bidrar till att minska kostnader och garantera höga standarder.

Kriterier

Det faktum att sådana avtal rent generellt är önskvärda innebär emellertid inte att alla avtal skulle vara bra avtal. I stället måste såväl kommissionen, som är förhandlande part, som Europaparlamentet och rådet, de organ som måste godkänna förhandlingsresultaten, bedöma om det aktuella avtalet är tillräckligt ambitiöst och balanserat eller om det skulle vara bättre att fördröja avtalet i avvaktan på ett bättre resultat.

Framför allt när det gäller heltäckande avtal kan man tänka sig en typ av checklista som föredragandena med ansvar för enskilda avtal skulle kunna använda för att garantera en konsekvent strategi för bedömning av olika avtal. En sådan checklista skulle kunna omfatta följande:

· Marknadsöppningens hastighet och omfattning.

· Om man lättar på investeringsrestriktionerna i rätt tid och på ett balanserat sätt.

· Garantier för att sociala normer och miljöstandarder anpassas efter den partner som har de högsta nivåerna, snarare än den som har de lägsta.

· Att man bevarar EU:s standarder för dataskydd och personlig integritet. Detta innebär att man tillser att all överföring av personuppgifter ska erbjuda det nödvändiga skyddet åt EU:s medborgare, respektera procedurtekniska garantier och rätten till försvar samt uppfylla dataskyddslagstiftningen.

· Begränsningar av statligt stöd som garanterar lojal och balanserad konkurrens.

· Ömsesidigt erkännande av säkerhets- och skyddsstandarder, helst i form av en enda säkerhetskontroll (dvs. transferpassagerare, -bagage och -frakt ska vara undantagna från alla ytterligare säkerhetsåtgärder).

· Passagerarnas rättigheter ska bli enhetliga och garantera högsta tänkbara standard.

När det gäller säkerhetsavtal är det på samma sätt viktigt att sikta på fullständigt ömsesidigt erkännande så att efterlevnaden av gällande lagstiftning hos en part innebär efterlevnad av motpartens lagstiftning och så att certifieringsrutiner och certifieringsförfaranden för vardera sidan erbjuder motsvarande bevis för efterlevnad. För att det ömsesidiga förtroendet för parternas system ska bevaras behöver detta troligen omfatta gemensamma inspektioner och utredningar, utbyte av säkerhetsinformation (information om inspektioner av flygplan och olycksrelaterad information) samt utökat regleringsmässigt samarbete och samråd på teknisk nivå i syfte att lösa frågor innan de utvecklas till tvister.

Detta innebär naturligtvis inte att samtliga avtal måste uppfylla alla punkter på listan. Det kommer ofta att bli nödvändigt att bygga upp förtroende genom att fasa in element eller förhandla om efterföljande steg. Avsikten är i stället att skapa en ram, enligt vilken enskilda avtal sedan kan bedömas.

Förfarande

För att ha goda förutsättningar att avgöra om godkännande ska ges när väl förhandlingarna har slutförts, måste Europaparlamentet följa förfarandet från start. På samma sätt, som erfarenheterna med programmet för att spåra finansieringen av terrorism visar, ligger det i kommissionens och rådets intresse att alla problem som är tillräckligt allvarliga för att äventyra Europaparlamentets godkännande identifieras och blir lösta i ett tidigt skede, snarare än efter det att förhandlingarna har slutförts. Det innebär att Europaparlamentet och dess utskott bör undersöka olika sätt att se till att kommissionen är medveten om vilka kriterier parlamentet kommer att tillämpa för att utvärdera ett avtal och eventuella faktorer som skulle kunna visa sig oacceptabla.

Enligt ramavtalet från 2005 har kommissionen gått med på att i god tid lämna tydlig information till Europaparlamentet, såväl medan avtalen förbereds som under genomförande och slutförande av internationella förhandlingar: ”Denna information skall täcka förslagen till förhandlingsdirektiv och de antagna förhandlingsdirektiven samt det därpå följande genomförandet och slutförandet av förhandlingarna”. Dessa arrangemang har stärkts och förtydligats i det reviderade avtalet av den 20 oktober 2010.

I enlighet med bilaga 3 till detta reviderade avtal ska kommissionen (framför allt GD Transport och rörlighet) informera Europaparlamentet om sin avsikt att föreslå förhandlingar, tillhandahålla utkastet till förhandlingsdirektiv, ändringsförslagen, utkasten till förhandlingstexter, överenskomna artiklar, datum för initierandet och texten till det avtal som ska initieras tillsammans med övriga relevanta handlingar och upplysningar om eventuella upphävanden eller ändringar av avtal.

Precis som skett tidigare kan utskottet för transport och turism organisera regelbundna muntliga utfrågningar av GD Transport och rörlighets förhandlare bakom lyckta dörrar, vilket skulle göra det möjligt för de ledamöter som närmast berörs av de frågor som diskuteras att få en bild av det aktuella läget i förhandlingarna, samtidigt som informationens konfidentiella natur respekteras. På samma sätt skulle man behöva vidta lämpliga åtgärder för att se till att känsliga handlingar enbart blir tillgängliga för dem som i sitt arbete har behov av materialet och med förbehållet att dokumentens konfidentiella natur måste respekteras.

Europaparlamentets arbetsordning medger att kammaren ”på grundval av ett betänkande från det ansvariga utskottet [kan] anta rekommendationer och begära att dessa beaktas innan det internationella avtalet i fråga ingås” (artikel 90.5). Enligt artikel 81.3 kan det ansvariga utskottet ”för att förfarandet ska leda till ett positivt resultat, besluta att förelägga parlamentet ett interimsbetänkande om förslaget med ett resolutionsförslag som innehåller rekommendationer om ändring eller genomförande av förslaget till rättsakt”.

För närvarande återstår det att se i vilken utsträckning utskottet för transport och turism kommer att vilja utnyttja dessa formella befogenheter. Mycket beror på om det är möjligt att bibehålla och stärka den befintliga konstruktiva dialogen mellan utskottet och GD Transport och rörlighet. I så fall kan det mycket väl vara bättre att prioritera mer informella kanaler när ledamöternas prioriteringar eller farhågor ska redovisas. Hur som helst kan det finnas situationer när det skulle vara önskvärt att Europaparlamentet antar en klar ståndpunkt på grund av det aktuella avtalets politiska betydelse eller de frågor som det väcker.

Slutsats

De nya parlamentariska befogenheter som fastställs genom Lissabonfördraget medför ett nytt ansvar för att tillse att Europaparlamentet och dess ansvariga utskott är väl informerade om förberedelserna inför de avtal som parlamentet så småningom ska godkänna. Detta medför en motsvarande skyldighet att noggrannare övervaka genomförandet av förhandlingarna. Även om de precisa mekanismerna för att effektivt utföra denna uppgift kommer att skilja sig från avtal till avtal kan de möjligheter som anges ovan betraktas som en meny, där de olika punkterna kan anpassas efter omständigheterna i varje enskilt avtal.

• [1]  Artikel 218.6 a v i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
• [2]  Mål C-466/98.

RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET

Antagande	15.3.2011
Slutomröstning: resultat	+: –: 0:	39 0 0
Slutomröstning: närvarande ledamöter	Georges Bach, Izaskun Bilbao Barandica, Antonio Cancian, Luis de Grandes Pascual, Saïd El Khadraoui, Ismail Ertug, Jacqueline Foster, Mathieu Grosch, Jim Higgins, Ville Itälä, Dieter-Lebrecht Koch, Georgios Koumoutsakos, Werner Kuhn, Jörg Leichtfried, Bogusław Liberadzki, Eva Lichtenberger, Gesine Meissner, Hella Ranner, Vilja Savisaar-Toomast, Olga Sehnalová, Debora Serracchiani, Brian Simpson, Dirk Sterckx, Keith Taylor, Silvia-Adriana Ţicău, Giommaria Uggias, Thomas Ulmer, Peter van Dalen, Artur Zasada, Roberts Zīle
Slutomröstning: närvarande suppleanter	Philip Bradbourn, Spyros Danellis, Isabelle Durant, Tanja Fajon, Bogdan Kazimierz Marcinkiewicz, Ioan Mircea Paşcu, Dominique Riquet, Alfreds Rubiks, Sabine Wils