RAPPORT sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1717/2006 instituant un instrument de stabilité

13.11.2009 - (COM(2009)0195 – C7‑0042/2009 – 2009/0058(COD)) - ***I

Commission des affaires étrangères
Rapporteure: Franziska Katharina Brantner

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1717/2006 instituant un instrument de stabilité

(COM(2009)0195 – C7‑0042/2009 – 2009/0058(COD))

(Procédure de codécision: première lecture)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de la Commission au Parlement européen et au Conseil (COM(2009)0195),

–   vu l'article 251, paragraphe 2, l'article 179, paragraphe 1, et l'article 181 A du traité CE, conformément auxquels la proposition lui a été présentée par la Commission (C7‑0042/2009),

–   vu l'arrêt rendu le 20 mai 2008 par la Cour de justice dans l'affaire C‑91/05 Commission/Conseil, annulant la décision 2004/833/PESC du Conseil, du 2 décembre 2004, mettant en œuvre l'action commune 2002/589/PESC en vue d'une contribution de l'Union européenne à la CEDEAO dans le cadre du moratoire sur les armes légères et de petit calibre,

–   vu l'article 55 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des affaires étrangères et l'avis de la commission du développement (A7‑0066/2009),

1.  approuve la proposition de la Commission telle qu'amendée;

2.  demande à la Commission de le saisir à nouveau, si elle entend modifier de manière substantielle cette proposition ou la remplacer par un autre texte;

3.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.

Amendement  1 Proposition de règlement – acte modificatif Article 1 – point 2 Règlement (CE) n° 1717/2006 Article 4 – point 1 – point a

Texte proposé par la Commission Amendement (2) L'article 4, point 1) a), est remplacé par le texte suivant: (2) L'article 4, point 1) a), premier alinéa, est remplacé par le texte suivant: «(a) le renforcement des compétences des autorités répressives et des autorités judiciaires et civiles impliquées dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, y compris la traite des êtres humains, le trafic de drogue, les armes à feu, les armes légères et de petit calibre et les explosifs, et dans le contrôle effectif du commerce et du transit illégaux.» «(a) le renforcement des compétences des autorités répressives et des autorités judiciaires et civiles impliquées dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, y compris la traite des êtres humains, le trafic de drogue, les armes à feu, les armes légères et de petit calibre et les explosifs, et dans le contrôle effectif du commerce et du transit illégaux.»

Justification

De caractère technique, cet amendement vise à combler une lacune de la proposition. La Commission avait pour intention de modifier la formulation du premier alinéa uniquement, le point a) comptant quatre alinéas.

Amendement  2 Proposition de règlement – acte modificatif Article 1 – point 2 bis (nouveau) Règlement (CE) n° 1717/2006 Article 4 – point 3 – point b bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission Amendement (2 bis) À l'article 4, paragraphe 3, le point suivant est inséré:   «(b bis) développer et organiser la société civile et sa participation au processus politique, y compris par des mesures visant à renforcer le rôle des femmes dans de tels processus et des mesures destinées à promouvoir des médias indépendants, pluralistes et professionnels.»

Justification

Il convient d'apporter un soutien à la société civile non seulement dans les situations de crise, comme il est indiqué dans le règlement initial instituant l'instrument de stabilité, mais aussi sur le long terme dans le cadre de conditions stables de coopération au titre de la construction de capacités pré- et postcrise.

Amendement  3 Proposition de règlement – acte modificatif Article 1 – point 2 ter (nouveau) Règlement (CE) n° 1717/2006 Article 4 – point 3 – alinéa 2 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission Amendement (2 ter) À l'article 4, point 3, l'alinéa suivant est inséré:   «Les mesures relevant du présent point peuvent être mises en œuvre, le cas échéant, au moyen du partenariat pour la construction de la paix instauré par l'Union européenne.»

Justification

Le règlement instituant un instrument de stabilité devrait faire référence au partenariat pour la construction de la paix instauré par l'Union européenne, déjà créé par la Commission au titre de la construction de capacités pré- et postcrise.

Amendement  4 Proposition de règlement – acte modificatif Article 1 - point 4 Règlement (CE) n° 1717/2006 Article 24 – point c

Texte proposé par la Commission Amendement (c) 5 % au maximum de l'enveloppe financière sont affectés à des mesures relevant de l'article 4, point 3).» (c) 10 % au maximum de l'enveloppe financière sont affectés à des mesures relevant de l'article 4, point 3), pour autant que l'augmentation s'accorde avec le réexamen en cours du partenariat pour la construction de la paix instauré par l'Union européenne et avec les ressources internes.»

Justification

Bien que l'Union européenne ait acquis une expertise spéciale dans la construction de la paix et la résolution des conflits, les investissements dans cet avantage comparatif demeurent inadéquats. La commission du développement propose donc de faire passer la proportion correspondant à la construction de capacité pré-et postcrise de 5 % à 10 %.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Avis sur le règlement modificatif

La commission des affaires étrangères (AFET) se félicite de la présentation par la Commission, dans le cadre d'une vaste réforme de l'assistance financière extérieure de l'Union européenne, d'une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1717/2006 instituant un instrument de stabilité (COM(2009)0195).

Premièrement, l'AFET convient qu'il est indispensable de réviser l'article 3, paragraphe 2, point i), et l'article 4, point 1) a), afin de les aligner sur l'arrêt rendu par la Cour de justice le 20 mai 2008, aux termes duquel les mesures de lutte contre la prolifération des armes légères et de petit calibre (ALPC) peuvent être mises en œuvre par la Communauté dans le cadre de sa politique de développement. De plus, votre rapporteure invite la présidence du Conseil, la Commission et le Parlement à élaborer une "déclaration sur un consensus européen en faveur de l'action de l'UE dans le domaine des ALPC", dans le respect des compétences respectives des trois institutions.

Deuxièmement, l'AFET estime que l'augmentation proposée, de 7 % à 10 %, de l'enveloppe maximale pouvant être affectée à la mise en œuvre des mesures énoncées à l'article 4, point 1, du règlement initial doit s'accompagner d'une clarification de la stratégie de la Commission (en particulier, quant au partage des attributions entre la Commission et le Conseil selon l'arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire CEDEAO) et de l'information du Parlement européen sur la mise en œuvre des montants alloués et du contenu des projets envisagés.

Troisièmement, l'AFET approuve l'ouverture des procédures de passation de marchés publics ou d'octroi de subventions visées à l'article 4, paragraphe 3, à la participation générale.

Le présent rapport traite d'autres aspects qui ne sont pas abordés dans la proposition de la Commission. Il est suggéré de mentionner explicitement, dans l'article 4 du règlement initial, la société civile parmi les bénéficiaires d'un soutien à long terme dans des conditions stables de coopération au titre de la construction de capacités pré- et postcrise.

En outre, il convient d'évoquer dans le règlement le partenariat pour la construction de la paix de l'UE, déjà mis en place par la Commission.

Enfin, l'AFET marque son accord sur l'augmentation de 5 % à 10 % de la part de la construction de capacités pré- et postcrise.

2. Position sur l'information du Parlement européen et l'accès de celui-ci aux données

En plus de la proposition portant modification du règlement initial, le rapport annuel 2008 de la Commission sur la mise en œuvre de l'instrument de stabilité et la révision à mi‑parcours par la Commission des instruments financiers destinés aux actions extérieures offrent une bonne occasion d'évaluer les conditions d'accès du Parlement européen aux informations.

À ce sujet, votre rapporteure félicite la Commission des améliorations apportées au rapport annuel présenté conformément à l'article 23 du règlement initial, notamment de l'ajout des caractéristiques des projets.

Par contre, la communication d'éléments sur le contenu des mesures d'aide appliquées au titre de l'assistance dans le cadre de conditions de coopération stables, qui font l'objet de l'article 4, a été insuffisante au cours de la période 2006-2009. Votre rapporteure engage la Commission à informer le Parlement européen d'une manière plus satisfaisante, notamment au sujet de la conception, de l'élaboration, de la mise en œuvre et du contrôle des projets.

S'il reçoit de la Commission des informations sur les mesures d'aide exceptionnelles (article 6) adoptées en réponse aux situations de crise (article 3), le Parlement n'est pas suffisamment informé dans le sens analytique et stratégique plus large des dispositions figurant à l'article 6, paragraphe 6, du règlement initial.

Par conséquent, votre rapporteure souhaite que la Commission donne au Parlement européen des assurances quant au respect de la déclaration publiée en 2006 par la Commission sur l'instrument de stabilité s'agissant de la disponibilité rapide des informations sur les mesures d'aide exceptionnelles adoptées en vertu de l'article 3, ainsi que de la conformité des mesures adoptées en vertu de l'article 4, point 1, au titre de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée avec le droit international en matière de droits de l'homme et le droit humanitaire international.

Votre rapporteure tient à rappeler à la Commission le droit du Parlement européen d'être informé selon les procédures de comité ("comitologie") visées à l'article 22 du règlement initial.

De même, la Commission et le Conseil sont invités à transmettre au Parlement européen les notes mensuelles d'information adressées au Comité politique et de sécurité. Cette utile mesure irait dans le sens de la déclaration relative à l'amélioration de la transparence publiée par l'actuelle présidence suédoise du Conseil de l'UE.

3. Position sur la construction de capacités pré- et postcrise

Votre rapporteure estime que la Commission devrait améliorer sa planification stratégique et accroître les décaissements en faveur du partenariat pour la construction de la paix selon les dispositions de l'article 4, point 3. Le soutien financier doit aller principalement aux projets de petite ou moyenne dimension, tandis que les grands projets doivent être financés d'une manière équilibrée. Il conviendrait que la Commission redéploie son personnel administratif afin d'assurer une mise en œuvre satisfaisante des crédits budgétaires disponibles pour les mesures inscrites dans cet article.

4. Position sur l'enveloppe financière affectée à la mise en œuvre de l'instrument de stabilité

L'enveloppe financière consacrée à la mise en œuvre de l'instrument de stabilité (article 24) s'élève à 2 062 000 000 EUR pour la période de 2007 à 2013. Or, le transfert de crédits de l'instrument de stabilité vers la facilité alimentaire au titre de la période 2010-2013 a réduit cette somme de 240 000 000 EUR.

Votre rapporteure prie instamment la Commission, afin que l'Union européenne dispose de la totalité des moyens financiers inscrits dans la rubrique 4 du budget annuel pour accomplir ses missions sur le plan international selon les vœux des citoyens européens, de présenter un plan de rétablissement de l'enveloppe initialement prévue dans le règlement.

Votre rapporteure rappelle à la Commission les engagements pris par la Communauté au titre de l'instrument de stabilité, à savoir retenir comme objectifs premiers de l'action extérieure de l'Union européenne la garantie de conditions stables pour le développement humain et économique et la promotion des droits de l'homme, de la démocratie et des libertés fondamentales. À cet égard, elle appelle la Commission à présenter un plan pour la mobilisation de ressources en faveur de dispositifs ou de mécanismes d'aide extérieure d'urgence créés hors du cadre de l'instrument de stabilité, de manière à ne pas devoir effectuer des prélèvements sur les crédits affectés à l'instrument de stabilité.

Enfin, la Commission est priée d'améliorer à bref délai les taux de décaissement en fondant ses interventions sur une vision stratégique de l'utilisation des fonds.

5. Position sur les capacités de médiation de l'Union européenne

Pour devenir un acteur efficace de la prévention des conflits civils, l'Union européenne doit mettre rapidement sur pied une structure professionnelle de médiation investie de fonctions similaires à celles de l'unité de soutien des médiations (MSU) créée par le département des affaires politiques de l'Organisation des Nations unies. La MSU a pour tâches d'apporter aux missions de paix un appui technique, financier et logistique, de renforcer les capacités de médiation des organisations régionales ou infrarégionales et d'institutionnaliser la gestion des connaissances sur les conflits. Elle est animée par une équipe, prête à intervenir, d'experts de la médiation spécialisés dans la justice transitionnelle, les questions constitutionnelles ainsi que les problématiques de partage du pouvoir et des richesses.

Les articles 3 et 4 du règlement initial offrent une solide base juridique pour la création, sous l'égide de l'Union européenne, d'un mécanisme permanent de soutien des médiations.

La Commission, tout comme le Conseil, manque aujourd'hui d'une équipe d'experts en médiation pour les situations de crise. De même, les médiateurs de l'UE ou mandatés par l'UE ne peuvent pas compter sur un soutien logistique ou l'assistance d'experts. En conséquence, il manque à la formation dispensée aux missions de l'UE ou mandatées par l'UE une analyse systématique de l'expérience de médiation. De plus, il y a lieu de définir des orientations générales pour les missions de médiation de l'Union européenne en cas de crise politique ou de conflit violent.

Votre rapporteure est d'avis que l'effectif chargé de la programmation devrait être accru, notamment eu égard à la mise en place du Service européen pour l'action extérieure. Il importe tout particulièrement à la rapporteure sur l'instrument de stabilité de connaître plus précisément le point de vue de la Commission sur l'exercice, par ce service, de la responsabilité de la gestion de l'instrument.

6. Position sur la planification stratégique par la Commission

Votre rapporteure estime que la Commission devrait améliorer sa planification stratégique concernant la mise en œuvre de l'instrument de stabilité. Plus précisément, la Commission devrait fournir des précisions au sujet des organismes qui ont été choisis pour la mise en œuvre et expliciter les motifs de son choix.

Il importe aussi que la Commission expose sa stratégie à l'égard des Nations unies et de ses agences spécialisées. Votre rapporteure souhaiterait savoir quelles initiatives la Commission entend prendre afin de renforcer la coopération avec ces entités.

De plus, la Commission devrait en dire davantage sur la manière dont elle compte organiser le système d'évaluation de l'"expérience acquise". Prévoit-elle aussi une planification stratégique pour les partenariats?

Votre rapporteure demande également que s'instaure une plus grande cohérence avec les mécanismes de financement autres que ceux qui accompagnent l'instrument de stabilité, en particulier l'initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH), les programmes thématiques, ainsi que les crédits en faveur du développement.

Enfin, la Commission voudrait-elle expliquer plus précisément les modalités de l'établissement des priorités dans le choix des situations et des projets relevant de l'instrument de stabilité? Quels sont ses critères de sélection? Par exemple, les décisions répondent‑elles à des préoccupations ressortissant à la politique suivie, à l'impératif de visibilité ou à la coordination des donateurs?

AVIS de la commission du dÉvEloppement (11.11.2009)

à l'intention de la commission des affaires étrangères

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1717/2006 instituant un instrument de stabilité
(COM(2009)0195 – C7‑0042/2009 – 2009/0058(COD))

Rapporteure pour avis: Eva Joly

JUSTIFICATION SUCCINCTE

Avec la mise en œuvre de l'instrument de stabilité, la capacité de l'Union européenne à répondre à des situations de crise ou de crise imminente a été renforcée. L'instrument de stabilité a pour objectif de traiter ces situations en tenant compte des priorités et des objectifs horizontaux et géographiques de l'Union européenne, tout en faisant en sorte que ces actions viennent compléter les politiques géographiques de l'Union, ainsi que ses objectifs et instruments. Dans le cas du développement, ces objectifs devront être conformes au but ultime, à savoir la lutte contre la pauvreté et contre ses causes.

Il est communément admis qu'il n'est pas de développement possible dans un environnement peu sûr. Cependant, il existe un fragile accord international sur les actions menées dans le domaine de la sécurité qui peuvent être considérées comme faisant partie intégrante de la politique de développement, bien que l'un des principes établis par le Comité d'aide au développement de l'OCDE établisse que les actions menées dans le domaine militaire sont exclues de la définition de l'aide publique au développement (APD).

Les actions visant à lutter contre l'usage illicite des armes légères et de petit calibre étaient à l'origine exclues du champ d'application de l'instrument de stabilité car elles faisaient alors l'objet d'un recours devant la Cour de justice[1]. Selon la Cour, "(…) il faut néanmoins, pour qu'une mesure relève de cette politique, qu'elle contribue à la poursuite des objectifs de développement économique et social de ladite politique"[2], garantissant ainsi la compatibilité entre politique de développement au niveau européen et définition de l'APD par le Comité d'aide au développement de l'OCDE.

La proposition de la Commission, qui fait partie de la révision à mi-parcours des instruments pour l'action extérieure, entend réagir à l'issue de l'affaire en intégrant des actions visant à lutter, dans le cadre de l'instrument de stabilité, contre l'accès aux armes légères et de petit calibre et contre leur utilisation. Cet instrument se fonde sur la combinaison de deux bases juridiques, à savoir l'article 179 du traité CE (coopération au développement) et l'article 181 A du traité CE (coopération économique, financière et technique avec les pays tiers). Toute action entreprise dans le domaine des armes légères et de petit calibre et qui ne relève pas du champ d'application de la coopération au développement peut donc être menée en vertu de l'article 181 A.

À la lumière des motifs exposés ci-dessus, la commission du développement n'a pas d'objections à soulever quant aux amendements portant sur les armes légères et de petit calibre inclus dans la proposition.

Au cours des dernières années, il est apparu de plus en plus clairement que les acteurs civils de l'établissement de la paix et de la résolution des conflits jouaient un rôle crucial pour le succès des processus de stabilisation. Bien que l'Union européenne ait acquis une expertise spéciale dans ce domaine, les investissements dans cet avantage comparatif demeurent inadéquats. La commission du développement propose par conséquent de modifier l'article 24, point c), du règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1717/2006 instituant un instrument de stabilité, afin de faire passer la proportion correspondant à la construction de capacité pré-et postcrise de 5 % à 10 %.

AMENDEMENTS

La commission du développement invite la commission des affaires étrangères, compétente au fond, à incorporer dans son rapport les amendements suivants:

Amendement  1 Proposition de règlement –acte modificatif Article 1 – point 4 Règlement (CE) n° 1717/2006 Article 24 – point c

Texte proposé par la Commission Amendement c) 5 % au maximum de l'enveloppe financière sont affectés à des mesures relevant de l'article 4, point 3).» c) 10 % au maximum de l'enveloppe financière sont affectés à des mesures relevant de l'article 4, point 3).»

Justification

Bien que l'Union européenne ait acquis une expertise spéciale dans la construction de la paix et la résolution des conflits, les investissements dans cet avantage comparatif demeurent inadéquats. La commission du développement propose donc de faire passer la proportion correspondant à la construction de capacité pré-et postcrise de 5 % à 10 %.

PROCÉDURE

Titre	Modification de l’instrument de stabilité
Références	COM(2009)0195 – C7-0042/2009 – 2009/0058(COD)
Commission compétente au fond	AFET
Avis émis par        Date de l’annonce en séance	DEVE 14.7.2009
Rapporteure pour avis        Date de la nomination	Eva Joly 1.9.2009
Examen en commission	6.10.2009
Date de l’adoption	10.11.2009
Résultat du vote final	+: –: 0:	28 0 0
Membres présents au moment du vote final	Thijs Berman, Michael Cashman, Corina Creţu, Véronique De Keyser, Nirj Deva, Catherine Greze, Enrique Guerrero Salom, Eva Joly, Filip Kaczmarek, Franziska Keller, Gay Mitchell, Norbert Neuser, Bill Newton Dunn, Maurice Ponga, David-Maria Sassoli, Birgit Schnieber-Jastram, Michèle Striffler, Alf Svensson, Patrice Tirolien, Ivo Vajgl, Gabriele Zimmer
Suppléants présents au moment du vote final	Harlem Désir, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Isabella Lövin, Miguel Angel Martínez Martínez, Vincent Peillon, Cristian Dan Preda, Åsa Westlund

• [1]  Affaire C‑91/05 pour annulation de la décision 2004/833/PESC du Conseil, du 2 décembre 2004, mettant en œuvre l’action commune 2002/589/PESC en vue d’une contribution de l’Union européenne à la CEDEAO dans le cadre du moratoire sur les armes légères et de petit calibre.
• [2]  Point 67 de l'arrêt de la Cour de justice concernant l'affaire C‑91/05, qui cite également l'affaire C‑268/94, points 44, 60, 63 et 73 à la même fin.

PROCÉDURE

Titre	Modification de l’instrument de stabilité
Références	COM(2009)0195 – C7-0042/2009 – 2009/0058(COD)
Date de la présentation au PE	21.4.2009
Commission compétente au fond        Date de l’annonce en séance	AFET 14.7.2009
Commissions saisies pour avis        Date de l’annonce en séance	DEVE 14.7.2009		INTA 14.7.2009
Avis non émis        Date de la décision	INTA 1.9.2009
Rapporteure        Date de la nomination	Franziska Katharina Brantner 16.9.2009
Examen en commission	29.9.2009		4.11.2009		10.11.2009
Date de l’adoption	10.11.2009
Résultat du vote final	+: –: 0:	45 3 0
Membres présents au moment du vote final	Bastiaan Belder, Franziska Katharina Brantner, Frieda Brepoels, Elmar Brok, Arnaud Danjean, Michael Gahler, Marietta Giannakou, Andrzej Grzyb, Anna Ibrisagic, Ioannis Kasoulides, Tunne Kelam, Nicole Kiil-Nielsen, Maria Eleni Koppa, Vytautas Landsbergis, Krzysztof Lisek, Ulrike Lunacek, Mario Mauro, Francisco José Millán Mon, Alexander Mirsky, María Muñiz De Urquiza, Annemie Neyts-Uyttebroeck, Kristiina Ojuland, Justas Vincas Paleckis, Pier Antonio Panzeri, Ioan Mircea Paşcu, Vincent Peillon, Alojz Peterle, Cristian Dan Preda, Libor Rouček, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Nikolaos Salavrakos, Adrian Severin, Marek Siwiec, Ernst Strasser, Hannes Swoboda, Zoran Thaler, Inese Vaidere, Boris Zala
Suppléants présents au moment du vote final	Nikolaos Chountis, Göran Färm, Evgeni Kirilov, Georgios Koumoutsakos, Barbara Lochbihler, Emilio Menéndez del Valle, Vittorio Prodi, Tokia Saïfi, György Schöpflin, Luis Yáñez-Barnuevo García
Date du dépôt	13.11.2009