RAPPORT contenant des recommandations à la Commission sur la gestion des crises transfrontalières dans le secteur bancaire
28.6.2010 - (2010/2006(INI))
Commission des affaires économiques et monétaires
Rapporteure: Elisa Ferreira
(Initiative – article 42 du règlement)
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
contenant des recommandations à la Commission sur la gestion des crises transfrontalières dans le secteur bancaire
Le Parlement européen,
– vu l'article 225 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,
– vu sa résolution du 13 avril 2000 sur la communication de la Commission concernant la mise en œuvre du cadre d'action pour les services financiers: plan d'action[1],
– vu la communication de la Commission du 20 octobre 2009 intitulée "Un cadre de l’Union européenne pour la gestion des crises transfrontalières dans le secteur bancaire" (COM(2009)0561),
– vu la proposition de règlement du 23 septembre 2009 du Parlement européen et du Conseil relatif à la surveillance macro-prudentielle du système financier et instituant un comité européen du risque systémique (COM(2009)0499),
– vu la proposition de règlement du 23 septembre 2009 du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques relatives au fonctionnement du comité européen du risque systémique (COM(2009)0500),
– vu la proposition de décision du 23 septembre 2009 du Parlement européen et du Conseil instituant une Autorité bancaire européenne (COM(2009)0501),
– vu la directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice[2],
– vu la directive 2006/49/CE du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, sur l’adéquation des fonds propres des entreprises d’investissement et des établissements de crédit[3],
– vu la directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 1974, relative aux systèmes de garantie des dépôts[4],
– vu la directive 2001/24/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 avril 2001, concernant l'assainissement et la liquidation des établissements de crédit[5],
– vu la deuxième directive du Conseil 77/91/CEE du 13 décembre 1976 tendant à coordonner pour les rendre équivalentes les garanties qui sont exigées dans les États membres des sociétés au sens de l’article 58, deuxième alinéa, du traité, en vue de la protection des intérêts tant des associés que des tiers, en ce qui concerne la constitution de la société anonyme ainsi que le maintien et les modifications de son capital[6], la troisième directive du Conseil 78/855/CEE du 9 octobre 1978 concernant les fusions des sociétés anonymes[7] et la sixième directive du Conseil 82/891/CEE du 17 décembre 1982 concernant les scissions des sociétés anonymes[8],
– vu le protocole d’accord du 1er janvier 2008 sur la coopération entre les autorités de surveillance financière, les banques centrales et les ministères des finances de l'Union européenne en ce qui concerne la stabilité financière transfrontalière,
– vu la recommandation 13 contenue dans le rapport du groupe de haut niveau sur la surveillance financière présidé par Jacques de Larosière, rapport présenté au Président Barroso le 25 février 2009, par laquelle le groupe réclame un cadre réglementaire cohérent et praticable pour la gestion des crises dans l'UE,
– vu les articles 42 et 48 de son règlement,
– vu le rapport de la commission des affaires économiques et monétaires et l'avis de la commission des affaires juridiques (A7‑0213/2010),
A. considérant qu'il existe un marché intérieur des services bancaires au niveau européen et non une somme de services indépendants et que le marché intérieur est crucial pour la compétitivité de l'Union dans le monde,
B. considérant que, pour l'heure, la réglementation internationale en matière de gestion des crises dans le secteur bancaire est insuffisante,
C. considérant que les mécanismes de surveillance européens et internationaux existants pour le secteur financier se sont avérés incapables de prévenir ou de maîtriser la contagion,
D. considérant que le coût de la gestion de la crise a pesé trop lourd pour les contribuables, la croissance et l'emploi,
E. considérant que la participation des actionnaires et ensuite des créanciers au partage de cette charge est essentielle pour réduire au minimum le coût que toute crise des marchés et des institutions financiers comporte pour les contribuables,
F. considérant que l'absence ou la faiblesse de dispositions et de surveillance de l'Union a débouché sur des actions non coordonnées des autorités nationales et a augmenté le risque de comportements protectionnistes et de distorsions de concurrence, notamment à travers les aides d'État, et a mis en danger la construction du marché unique des secteurs financiers,
G. considérant qu'une approche uniforme de la prévention de la faillite d'un groupe bancaire serait plus conforme à la notion de marché intérieur,
H. considérant qu’un marché intérieur des services financiers solide est crucial pour la compétitivité générale de l'Union,
I. considérant qu'il conviendrait de responsabiliser les acteurs du secteur bancaire et que cette responsabilisation devrait contribuer à l'objectif primordial d'une reconstruction des marchés financiers au service du financement de l'économie,
J. considérant que, suite à la crise, il est nécessaire – et les citoyens le réclament – que les institutions de l'UE, agissant en dialogue avec le G20 et d'autres instances internationales, créent sans retard un cadre adéquat, qui, en cas de crise, préserverait la stabilité financière, réduirait au minimum le coût pour le contribuable, préserverait les services bancaires fondamentaux et protégerait les déposants,
K. considérant que la stabilité financière et des marchés financiers intégrés exigent une surveillance transfrontalière des établissements financiers transfrontaliers et systémiques,
L. considérant que l'objectif d'un cadre européen pour la gestion des crises transfrontalières est de doter les autorités de pouvoirs leur permettant d'adopter des mesures comprenant l'intervention dans la gestion de groupes bancaires lorsque cela s'avère nécessaire (et en particulier, mais pas exclusivement, dans les banques de dépôt, où un risque systémique est possible),
M. considérant que l'objectif d'un cadre européen pour la gestion des crises transfrontalières est également de réguler les groupes bancaires transfrontaliers et les différentes banques qui effectuent des opérations transfrontalières exclusivement au travers de succursales; considérant également qu'une réglementation uniforme devrait exister pour les groupes bancaires transfrontaliers,
N. considérant qu’une réponse énergique à la crise suppose une approche cohérente et globale comportant une meilleure surveillance (mise en œuvre de la nouvelle architecture de surveillance de l'UE), une meilleure réglementation (initiative en cours, par exemple celle relative à la directive 2006/48/CE, directive 2006/49/CE, directive 94/19/CE et rémunération des dirigeants) et un cadre efficace de l’Union européenne pour la gestion des crises frappant les établissements financiers,
O. considérant que le principe du pollueur-payeur devrait être étendu au secteur financier, eu égard aux effets dévastateurs d'une défaillance pour les différents pays et secteurs et pour l'économie dans son ensemble,
P. considérant que l'intervention à un stade suffisamment précoce et la résolution des crises bancaires devraient être amorcées sur la base de critères bien définis, parmi lesquels la sous-capitalisation, une faible trésorerie ou la détérioration de la qualité ou de la valeur des actifs et que l'intervention devrait être liée aux systèmes de garantie des dépôts,
Q. considérant qu'un code de conduite strict de l'UE pour les responsables et des mécanismes visant à décourager les comportements fâcheux s'imposent et devraient être élaborés en s'inspirant d'initiatives internationales comparables,
R. considérant qu'il importe que la Commission réalise des analyses d'impact complètes avant d'envisager si de nouvelles lignes directrices pour la gestion des entreprises seraient opportunes;
S. considérant qu'à trois ans de la mise en place d'une autorité bancaire européenne, d'un régime de résolution européen et d'un fonds de stabilité financière de l'UE et trois ans avant qu'un organisme de résolution devienne opérationnel, il conviendrait que la Commission examine l'opportunité d'étendre le champ d'application du cadre de gestion des crises à d'autres établissements financiers que les banques, notamment, mais non exclusivement, les compagnies d'assurance et les gestionnaires de patrimoine et de fonds, ainsi que la possibilité et l'opportunité de mettre en place un réseau de fonds de stabilité nationaux pour tous les établissements qui ne participent pas au fonds de stabilité financière de l'UE, comme proposé dans la recommandation 3 en annexe,
T. considérant que l’aléa moral devrait être évité afin de parer la prise de risques excessifs, que s’impose un cadre protégeant le système et non les "délinquants" participant au système et que, plus particulièrement, aucun fonds de résolution ne devrait être utilisé pour renflouer les actionnaires de banques ou récompenser les dirigeants qui n'ont pas été à la hauteur; considérant que les établissements qui ont recours à un régime européen de résolution dans ce contexte devraient faire face à des conséquences telles des mesures administratives et de réparation; considérant que l'élimination de l'"aléa moral" devrait être un principe directeur de la future surveillance financière,
U. considérant que les problèmes économiques, financiers et sociaux actuels ainsi que les nouvelles exigences réglementaires imposées aux banques nécessitent une approche graduelle et raisonnable mais ne saurait décourager de prévoir un agenda ambitieux et nécessaire d'urgence,
V. considérant que le transfert d'actifs au sein d'un groupe bancaire ne saurait en aucun cas compromettre la stabilité financière et la stabilité des liquidités de l'établissement qui effectue le transfert et qu'il devrait s'effectuer à une valeur de marché ou à un prix équitable et qu'il conviendrait de définir des principes clairs pour réévaluer les actifs bancaires dépréciés, et pour traiter les succursales et les branches établies dans des pays d'accueil,
W. considérant que l’Union devrait apporter une réponse commune à la question de savoir qui doit faire quoi, à quel moment et de quelle manière en cas de crise frappant les établissements financiers,
X. considérant que les mesures applicables au secteur bancaire devraient promouvoir l'économie réelle dans ses besoins de financement et d'investissement à court et à long terme,
Y. considérant que devraient être comblées les lacunes importantes qui existent entre les réglementations et les régimes nationaux en matière d’insolvabilité, et ce grâce à un cadre harmonisé et un dialogue renforcé entre les autorités nationales, notamment les autorités de contrôle, au sein des groupes de stabilité transfrontalière,
Z. considérant que l'augmentation de la taille, de la complexité et des interconnexions aux niveaux régional et mondial a montré que la défaillance d'un établissement, quelle que soit sa taille, peut avoir des retombées sur le système financier, ce qui rend nécessaire un cadre de résolution efficace à mettre en place pour l'ensemble des établissements bancaires, au cours d'un processus progressif et par étape, l'accent étant mis initialement sur les établissements où les risques sont les plus concentrés; considérant qu'un tel cadre de résolution devrait tenir compte, dans la mesure du possible, d'efforts similaires déployés dans les enceintes internationales,
AA. considérant qu’un nombre limité d’établissements bancaires ("banques systémiques transfrontalières") représente un risque systémique d'un niveau extrêmement élevé en raison de leur taille, de leur complexité et de leurs interconnexions sur le territoire de l'Union, ce qui appelle d’urgence un régime spécifique; considérant que, plus généralement, des régimes de résolution équitables sont nécessaires pour d'autres établissements financiers transfrontaliers,
AB. considérant que pour qu'un cadre européen de gestion des crises permette de soutenir efficacement les interventions, il suppose un ensemble commun de règles, une expertise appropriée et des ressources financières, autant d'éléments qui doivent par conséquent être les pierres angulaires du régime prioritaire proposé pour les banques systémiques transfrontalières,
AC. considérant que la surveillance, les pouvoirs d'intervention précoce et les mesures liées à la résolution devraient être considérés comme trois phases étroitement liées d'un cadre commun,
AD. considérant qu’un régime spécial simplifié pour les banques systémiques transfrontalières devrait évoluer à moyen ou long terme vers un régime universel couvrant tous les établissements financiers transfrontaliers de l'Union et que cela devrait inclure un régime européen harmonisé d'insolvabilité,
AE. considérant que tout fonds de stabilité établi au niveau de l'Union devrait être destiné uniquement à la résolution de crises futures et ne pas pouvoir servir au remboursement d'interventions antérieures ou de problèmes résultant de la crise financière de 2007-2008,
1. invite la Commission à soumettre au Parlement, avant le 31 décembre 2011, sur la base des articles 50 et 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, une ou plusieurs propositions législatives ou autres relatives à un cadre de l'Union européenne pour la gestion des crises, à un Fonds de stabilité financière de l'Union et à une autorité de résolution, suivant les recommandations détaillées présentées ci-après en annexe et compte tenu des initiatives prises par des instances internationales, comme le G20 et le FMI, afin de garantir des conditions égales pour tous au niveau mondial, ainsi que sur la base d'une analyse approfondie de toutes les options possibles, y compris une étude d'impact;
2. confirme que les recommandations sont conformes au principe de subsidiarité et aux droits fondamentaux des citoyens;
3. considère que les implications financières de la proposition demandée devraient être couvertes par des crédits budgétaires appropriés (excluant des contributions au Fonds de stabilité financière, qui ne concernent que les banques participantes);
4. charge son Président de transmettre la présente résolution et les recommandations détaillées qui l’accompagnent au Conseil et à la Commission ainsi qu’aux parlements et aux gouvernements des États membres.
ANNEXE À LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION: RECOMMANDATIONS DÉTAILLÉES CONCERNANT LE CONTENU DE LA PROPOSITION DEMANDÉE
Recommandation 1 relative à un cadre de l'Union européenne pour la gestion des crises
Le Parlement européen considère que l’acte législatif à adopter devrait, dans la mesure du possible, prévoir les dispositions suivantes :
1. Créer un cadre de l’Union européenne pour la gestion des crises, cadre comportant un ensemble minimal de règles communes et, en dernière analyse, une législation commune en matière de résolution et d’insolvabilité, applicable à tous les établissements bancaires exerçant leurs activités dans l'Union, et ce avec les objectifs suivants:
· promouvoir la stabilité du système financier,
· limiter ou prévenir la contagion financière,
· limiter le coût des interventions pour le contribuable,
· optimiser la position des déposants et garantir l’égalité de traitement entre eux sur tout le territoire de l'Union,
· sauvegarder les services bancaires fondamentaux,
· éviter l'aléa moral et ne pas infliger de charges au secteur et aux actionnaires et internaliser les effets externes négatifs engendrés par des marchés et des établissements financiers,
· assurer l’égalité de traitement entre les différentes catégories de créanciers dans l'Union, en ce compris un traitement équitable de toutes les filiales et succursales du même établissement transfrontalier dans tous les États membres,
· veiller à ce que les droits du personnel soient respectés,
· renforcer le marché intérieur des services financiers et sa compétitivité.
2. Faire converger progressivement les législations nationales en matière de résolution et d’insolvabilité ainsi que les pouvoirs de surveillance et, suivant un calendrier raisonnable, mettre sur pied un régime unique efficace pour l'UE.
3. Au terme du processus d'harmonisation des dispositions relatives à l'insolvabilité et à la surveillance, à la fin de la période de transition, mettre en place une seule autorité européenne de résolution, qu'il s'agisse d'un organisme distinct ou d'un organe de l'Autorité bancaire européenne.
4. Afin d'améliorer la coopération et la transparence, des évaluations par les pairs des autorités de surveillance devraient être effectuées régulièrement sous la conduite de l'Autorité bancaire européenne et sur la base d'une autoévaluation préalable.
5. En cas de résolution ou de liquidation d'un établissement transfrontalier, des experts indépendants désignés par l'Autorité bancaire européenne devraient procéder à une enquête approfondie afin d’en déterminer les causes, ainsi que les responsabilités en jeu. Le Parlement européen devrait être informé du résultat de ces enquêtes.
6. Confier à l’autorité de surveillance compétente la responsabilité de la gestion des crises (y compris des pouvoirs d'intervention précoce) et de l'approbation du plan d'urgence de chaque établissement bancaire, à savoir:
· pour les banques systémiques transfrontalières: l'Autorité bancaire européenne, en collaboration étroite avec le collège des autorités de surveillance nationales et des groupes de stabilité transfrontalière (voir protocole d'accord susmentionné du 1er juin 2008),
· pour toutes les autres banques non systémiques transfrontalières : l'autorité de surveillance consolidée au sein du collège (sous la gouvernance convenue), sous la coordination de l'Autorité bancaire européenne et en concertation avec les groupes de stabilité;
· pour les banques locales : l’autorité de surveillance locale.
7. Élaborer un ensemble de règles communes pour les autorités de surveillance, pour la gestion de crise, notamment des méthodes, des définitions et une terminologie communes, ainsi qu'un ensemble de critères pertinents pour les simulations de crise applicables aux banques transfrontalières.
8. Veiller à ce que les plans de résolution deviennent obligatoires et comportent une auto-évaluation approfondie de l'établissement, des informations détaillées sur une répartition équitable des actifs et du capital, avec une récupération appropriée des transferts des filiales et des succursales vers d'autres unités, ainsi que l'identification de "plans de clivage" permettant de séparer des modules indépendants, en particulier ceux qui fournissent des infrastructures essentielles, comme les services de paiement. Les exigences relatives au contenu du plan devraient être proportionnelles à la taille, aux activités et à l'extension géographique de la banque. Les plans de résolution obligatoires devraient être actualisés à intervalles réguliers.
9. Mettre au point, avant décembre 2011, d’un système de notation européen pour les banques, reposant sur un ensemble commun d’indicateurs quantitatifs et qualitatifs ("tableau de bord du risque"), l’évaluation devant être faite en fonction de la nature, de la taille et de la complexité de l'établissement en question. Il devrait couvrir au moins:
· le capital,
· l’effet de levier,
· la liquidité,
· les écarts de maturité, de taux d'intérêt et les discordances monétaires,
· la liquidité des actifs,
· l’exposition importante et la concentration de risques,
· les pertes prévisibles,
· la sensibilité aux prix du marché, aux taux d'intérêt et de change,
· l’accès au financement,
· les résultats des essais sous pression,
· l’efficacité des contrôles internes,
· la qualité de la gestion et de la gouvernance d'entreprise,
· la complexité et l’opacité,
· le profil de risque,
· le respect des dispositions législatives et réglementaires.
10. Habiliter les autorités de surveillance à intervenir en fonction de seuils prévus par la notation de surveillance, dans le respect absolu du principe de proportionnalité, et prévoir des délais raisonnables pour permettre aux établissements de régler eux-mêmes les problèmes.
11. Développer la panoplie d'interventions minimales de gestion de crise mise à la disposition des autorités de surveillance en modifiant les dispositions législatives sectorielles qui sont applicables ou en introduisant de nouvelles dispositions législatives sectorielles visant à:
· exiger des ajustements des capitaux propres (au-delà des exigences réglementaires minimales), de la liquidité, de l’éventail des activités et des processus internes,
· exiger des changements de la hiérarchie,
· imposer une rétention des dividendes et des restrictions de façon à consolider les exigences de fonds propres; limiter la durée des licences bancaires,
· permettre aux autorités de surveillance de procéder à la séparation de modules autonomes, défaillants ou performants, de l'établissement pour garantir le maintien de fonctions essentielles,
· imposer une cession totale ou partielle,
· transférer les actifs et les passifs vers d'autres établissements dans l'objectif d'assurer la continuité des opérations d'importance systémique;
· créer une banque relais,
· exiger des échanges de créances contre d’autres actions, ou d’autres titres convertibles, selon la nature de l'établissement, avec marge de sécurité adaptée,
· nationalisation temporaire,
· imposer la suspension de certains types de créances sur la banque ("moratoire"),
· contrôler les opérations de transferts d'actifs intragroupe,
· nommer un administrateur spécial au niveau du groupe,
· réguler la liquidation,
· habiliter l'ABE à autoriser l'intervention du Fonds de stabilité financière de l'UE, en ce compris la mise à disposition d'un financement d'urgence à moyen terme, d'injections de capital et de garanties,
· imposer des mesures administratives et de compensation aux établissements qui ont recours aux Fonds,
12. Tous les instruments mentionnés au point 11 s’appliquent dans le plein respect des règles de concurrence de l'UE ainsi que de l'égalité de traitement entre les créanciers et les déposants d’un État membre à l'autre.
Recommandation 2 relative aux banques systémiques transfrontalières
Le Parlement européen est d’avis que l'acte législatif à adopter devrait prévoir les dispositions suivantes:
1. Eu égard au rôle particulier qu'elles jouent sur le marché intérieur des services financiers de l'Union européenne, les banques systémiques transfrontalières doivent être soumises d'urgence à un régime spécial dénommé "Droit des banques européennes", à élaborer avant la fin de 2011. Un régime plus général est également proposé pour toutes les autres banques transfrontalières.
2. Les banques systémiques adhèrent au nouveau régime spécial qui permet de surmonter les entraves juridiques à une action efficace par delà les frontières tout en assurant un traitement clair et prévisible des actionnaires, des déposants, des créanciers et des autres parties prenantes. Il est notamment prévu un "vingt-huitième" régime spécial de procédures d'insolvabilité applicable aux banques systémiques et transfrontalières, qui pourrait par la suite être étendu à l'ensemble des banques transfrontalières.
3. La Commission adopte une mesure fixant, avant avril 2011, les critères de définition des banques systémiques transfrontalières. À la lumière de ces critères, ces banques seront identifiées à intervalles réguliers par l'organe de surveillance, après consultation du conseil du risque systémique (article 12 b du rapport de la commission économique et monétaire du 17 mai 2010 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une autorité bancaire européenne – rapport ABE).
4. Pour chaque banque systémique, l’Autorité bancaire européenne exerce la surveillance et agit par le truchement des autorités nationales compétentes (conformément au rapport ABE).
5. La Commission adopte une mesure par laquelle elle propose la mise en place d'un mécanisme de transferts d'actifs au sein des banques systémiques et transfrontalières tenant compte de la nécessité de protéger les droits des pays d'implantation.
6. Un fonds de stabilité financière de l'UE et une unité de résolution soutiennent les interventions de l'Autorité bancaire européenne en matière de gestion de crise, de résolution ou d'insolvabilité en ce qui concerne les banques transfrontalières systémiques.
Recommandation 3 relative à un fonds de stabilité financière de l'UE
Le Parlement européen considère que l'acte législatif devrait tendre à prévoir les dispositions suivantes :
1. Un fonds de stabilité financière de l'UE est créé, sous la responsabilité de l'Autorité bancaire européenne, pour financer les interventions (renflouement ou liquidation en bon ordre) visant à préserver la stabilité du système et à limiter la contagion des banques défaillantes. La Commission présente au Parlement, avant le mois d'avril 2011, une proposition énonçant dans le détail les statuts du Fonds, sa structure, sa gouvernance, sa taille, son schéma de fonctionnement, et un calendrier précis de mise en œuvre (conformément aux points 2 et 3 ci-après).
2. Le Fonds:
· présente un caractère paneuropéen;
· est financé ex ante par les banques systémiques sur la base de critères fondés sur le risque et contracycliques compte tenu du risque systémique engendré par une banque particulière; le Fonds n'est pas tenu de contribuer à des fonds de stabilité analogues ou à des organismes de résolution dans les différents pays;
· est séparé et indépendant des systèmes de garantie de dépôt;
· présente une taille suffisante pour soutenir les interventions temporaires (par exemple prêts, achats d'actifs, injection de capital) et couvrir les frais de procédure de résolution ou d'insolvabilité ;
· est conçu de façon à ne pas créer d'aléa moral et à ne pas renflouer les actionnaires des banques ni à récompenser les dirigeants qui n'ont pas été à la hauteur;
3. La Commission apporte aussi une réponse aux problèmes suivants:
4.
· des orientations pour l’investissement des actifs du fonds (risque, liquidité, alignement sur les objectifs de l'UE);
· des critères de sélection du gestionnaire des actifs du fonds (interne ou via un tiers privé ou public, par exemple la Banque européenne d'investissement);
· la possibilité de contributions éligibles au calcul de taux de capitaux propres obligatoires.
· des mesures administratives (sanctions ou mesures de compensation) pour les banques systémiques ayant recours au fonds de stabilité financière de l'Union.
· les conditions d’une éventuelle extension du champ d’action du fonds à tous les établissements, outre les banques systémiques,
· la possibilité (et l'opportunité) de la création d'un réseau de fonds nationaux pour répondre aux besoins des établissements ne participant pas au Fonds. Un cadre de l'UE devrait alors être mis en place pour réguler les fonds nationaux existants et à venir, dans le respect d'un ensemble uniforme de dispositions communes contraignantes.
Recommandation 4 relative à une unité de résolution
Le Parlement européen considère que l'acte législatif devrait tendre à prévoir les dispositions suivantes :
1. Une unité de résolution est mise sur pied au sein de l'Autorité bancaire européenne pour orchestrer les procédures de résolution et d'insolvabilité pour les banques transfrontalières systémiques. Cette unité:
· exerce ses activités dans les limites strictes définies par le cadre légal et les compétences de l’Autorité bancaire européenne;
· concentre l’expertise juridique et financière spécialisée dans les restructurations bancaires, liquidations, etc.,
· coopère étroitement avec les autorités nationales pour la mise en œuvre, l’assistance technique et le partage des ressources humaines;
· propose les interventions du Fonds de stabilité,
· Au cas où s'avérerait nécessaire une résolution ou la liquidation d'un établissement transfrontalier, une analyse approfondie devrait être effectuée par des experts indépendants désignés par l'ABE. Il s'agirait d'analyser et de mettre en lumière les causes et les responsabilités en jeu. Le Parlement devrait être informé des résultats de l'enquête.
EXPOSÉ DES MOTIFS
1. La récente et grave crise financière a été à l'origine d'un large consensus parmi les parties prenantes et les milieux politiques: une action s'impose d'urgence pour assurer la durabilité et la stabilité du système financier.
Pour éviter l’effondrement et maîtriser la contagion dans le système financier, le prix à payer a été d'une ampleur inouïe. Des effets secondaires défavorables ont englobé un quasi gel des marchés financiers entraînant une paralysie partielle des marchés de crédit et des entreprises, une forte augmentation du chômage et une réduction des recettes fiscales. Cet afflux massif de ressources a été perdu pour des secteurs de développement essentiels (éducation, innovation, recherche, énergie de substitution, etc.).
Quel que soit le coût final, il est clair qu'il a pesé trop lourd sur les contribuables, sur la croissance et l'emploi en Europe et qu'il a représenté un coup de frein brutal pour la construction de l'avenir de l'Europe.
2. Les instruments d’intervention utilisés par les gouvernements, les banques centrales et les régulateurs sur le territoire de l’Europe ont été très diversifiés, allant de mesures peu intrusives (assouplissement temporaire des exigences en matière de capitaux propres ou de liquidité) à des injections de capital, apports de liquidités, garantie d'actifs toxiques, prêts, négociations de cession à d’autres établissements ou nationalisations. Dans nombre de cas, les interventions ont visé des établissements transfrontaliers ou des établissements bancaires opérant des transactions internationales importantes (ce qui a eu une incidence sur les banques ou d'autres clients d'autres juridictions). Les autorités locales ont utilisé ces instruments pour ainsi dire sans coordination internationale, ce qui a soulevé différents problèmes:
· distorsion de concurrence (par exemple, migration de dépôts de Grande‑Bretagne vers l'Irlande quand le gouvernement irlandais a garanti tous les dépôts);
· recours des actionnaires (par exemple, Northern Rock, Lloyds, RBS, Fortis, etc.);
· retards importants (liés aux recours des actionnaires) apportés à des transactions essentielles comme l'acquisition de Fortis Belgium et Luxembourg par BNP Paribas ;
· confusion quant au cadre légal et aux droits des actionnaires ;
· mesures protectionnistes.
En un mot, la diversité des approches, méthodes et instruments utilisés en Europe et aux États-Unis, et ce de manière plus ou moins coordonnée (à la dernière minute) a soulevé des préoccupations sérieuses quant à :
· l’efficacité de la démarche générale,
· la sécurité juridique,
· l’égalité des conditions et les distorsions de concurrence.
3. Le risque se déplace rapidement d’un secteur à l’autre à cause des liens étroits qui existent entre secteurs bancaire, des assurances, de la gestion d'actifs, etc., ce qui justifie un cadre de gestion des crises élargi au-delà du secteur bancaire. Cela dit, le réalisme contraint à commencer par se concentrer sur les banques, sans exclure une extension ultérieure.
4. Si les marchés mondiaux actuels appellent des solutions mondiales, c'est-à-dire une harmonisation internationale des règles et des procédures, l'UE ne devrait pas renoncer à faire preuve d'initiative et à participer activement à l'élaboration du système financier de demain.
Les propositions présentées sont basées sur les multiples contributions des milieux académiques européens, des actionnaires privés et publics, d'institutions internationales comme le G20, du FMI, etc. et sur les enseignements pratiques tirés de la crise. Des solutions telle que la société d'assurance fédérale des dépôts des États-Unis ont également été sources d’inspiration.
5. Pour l'heure, on observe une grande diversité de cadres nationaux qui ne sont pas toujours compatibles entre eux. Il est difficile de s'occuper rapidement et efficacement de groupes transfrontaliers couvrant plusieurs juridictions. Un marché financier unique, solide et en bonne santé suppose la cohérence des dispositions des 27 États membres. Cela permettrait à l’Europe de devenir un centre d’excellence de la finance internationale.
6. Une approche énergique et globale est nécessaire pour créer un cadre de prévention et un filet de sécurité efficace afin de sauvegarder et de renforcer le marché intérieur. Cette approche doit s’effectuer à plusieurs niveaux et combiner de manière cohérente:
· une architecture de surveillance de l'Union européenne efficace comportant un comité du risque systémique et trois autorités sectorielles: banques, assurances et pensions professionnelles, titres et marchés;
· des réglementations internationales améliorées, notamment grâce à une révision des exigences en matière de capitaux propres, une redéfinition du capital, la couverture des risques supplémentaires, l’instauration de taux de liquidité, des amortisseurs contracycliques, des taux d’effet de levier, une réforme des normes comptables et une réglementation relative à la rémunération des cadres, etc.;
·
· un cadre de gestion des crises de l’Union européenne permettant de surmonter les contraintes actuelles liées à des régimes de résolution et en matière d’insolvabilité présentant généralement un caractère national et souvent contradictoire.
7. Aussi efficace que puisse être un cadre de gestion des crises, le risque et la défaillance demeurent des aspects importants d'un marché financier fonctionnant de manière satisfaisante. Les propositions visent donc à préserver la dimension de "bien public" des services financiers plutôt qu'à sauver tel ou tel établissement financier. Le renflouement ou l'euthanasie doivent rester des possibilités d'intervention. L'incertitude est essentielle pour éviter l'aléa moral.
8. Les interventions doivent viser à détourner le prix à payer du contribuable et des déposants vers le secteur, conformément au principe du pollueur-payeur.
9. La majeure partie du prix à payer sera prise en charge par les actionnaires et en partie par les créanciers dépourvus de garantie, grâce à des mesures appropriées. Les aides au sauvetage doivent toujours être remboursées.
10. La nécessité de l’égalité des conditions au niveau européen, dans le secteur financier, ne saurait méconnaître l’existence de graves déséquilibres entre les États membres. C’est ce que font apparaître la difficulté d’accepter des outils réglementaires et de contrôle communs, le règlement des problèmes entre pays d'accueil et pays d'origine, le partage des charges et les craintes d'emprise institutionnelle. La crise a aggravé le manque de confiance mutuelle.
11. Il ne sera possible de progresser dans la voie d'une approche commune qu'en adoptant une démarche inclusive à partir de la base, de dialogue constructif entre groupes de superviseurs et représentants des gouvernements des États membres.
12. Les effets économiques, financiers et budgétaires persistants de la crise, qui se traduisent par le déficit et la dette publique des États membres, l'inachèvement de l'architecture de surveillance de l'UE et du code réglementaire commun et l'incidence cumulée sur les banques des exigences renforcées en matière de capitaux propres, de liquidité, etc. appellent la définition d'un itinéraire progressif et équilibré pour aboutir au cadre commun souhaitable permettant de gérer les crises transfrontalières.
13. Il est évident cependant que le moment est venu pour l'Europe de faire des choix entre la voie d'un avenir commun et la voie nationaliste. Cette dernière n'est assurément pas une solution. Toutefois, la réalisation de la première implique un long effort de convergence et d’établissement de la confiance mutuelle alors que des solutions s'imposent d'urgence pour faire face aux risques causés par les banques systémiques.
14. En fait, moins de 50 banques (sur les 12 000 que compte l'UE) représentent 70% des actifs bancaires. Le risque important qu'elles représentent découle de leur taille, de leur complexité et des interconnexions avec le reste du système. Leurs problèmes se répercutent sur les différents secteurs et pays.
15. S’il peut paraître excessivement ambitieux de commencer par les banques systémiques, cela permettrait de s’attaquer au cœur du problème et pourrait servir de tremplin pour élaborer à moyen/long terme un régime général couvrant l'ensemble du système bancaire et, en fin de compte, les établissements financiers non bancaires.
16. Cette proposition se base sur l’évolution réglementaire en cours, en particulier en ce qui concerne l'architecture de surveillance de l'UE, qui fait de l'Autorité bancaire européenne l'élément central d'une culture commune de la surveillance et de l'initiative à prendre en ce qui concerne les banques systémiques.
17. Les plans d'urgence obligatoires élaborés par chaque établissement au sein des collèges d'autorités de surveillance avec la participation des groupes de stabilité transfrontaliers semblent constituer le véhicule idéal pour définir un consensus sur le diagnostic et les solutions destinées aux banques transfrontalières (systémiques et autres).
18. Le choix d’un fonds de stabilité (financé par le privé et géré par le public) au lieu d’un prélèvement bancaire se fonde sur la conviction que:
· la mise à disposition immédiate des fonds est la condition de l'efficacité d'une intervention;
· il importe d’établir un lien transparent entre les contributions du secteur et le coût de la réparation des dégâts qu'il a causés;
· son caractère paneuropéen constitue la seule manière d'éviter des comportements nationalistes en cas de crise.
Si la taille du fonds appelle des études supplémentaires, les contributions doivent être basées sur le risque. La liquidité du fonds doit faire l'objet d'une gestion conservatrice n'empêchant pas une utilisation à bon escient eu égard à l’agenda stratégique de l’UE.
19. La séparation proposée entre fonds de stabilité et dispositif de garantie des dépôts s’explique par la reconnaissance des finalités différentes et la crainte que dans l’hypothèse la moins favorable, les paiements aux déposants pourraient être compromis.
20. L’expertise nécessaire et la portée des procédures de résolution applicables aux banques systémiques justifient en principe la création d’une agence spéciale (à l’instar du FDIC aux Etats-Unis). Toutefois, la maîtrise des coûts et de la bureaucratie incite fortement à commencer avec une infrastructure légère exerçant ses activités en tant qu’entité spéciale au sein de l’Autorité bancaire européenne.
21. Les législations et jurisprudences existantes en matière d’insolvabilité et de faillite sont très différentes d’un pays à l’autre et tendent à mettre l’accent sur la protection des créanciers et des actionnaires plutôt que sur la sauvegarde de la stabilité du système financier. Cela signifie que la mise sur pied d’un régime de résolution européen général nécessitera un processus d’harmonisation extrêmement complexe. Un droit des sociétés bancaires européen (inspiré du droit européen des sociétés) auquel adhérerait l’ensemble des banques systémiques apparaît donc nécessaire pour réaliser des progrès dans un proche avenir.
22. Les nécessités de l’heure appellent une approche ambitieuse mais équilibrée et réaliste. Cette chance historique doit être saisie. Le Parlement européen entend jouer son rôle et répondre aux attentes et à la confiance des citoyens européens.
AVIS de la commission des affaires juridiques (1.6.2010)
à l'intention de la commission des affaires économiques et monétaires
sur la gestion des crises transfrontalières dans le secteur bancaire
(2010/2006(INI))
Rapporteur pour avis: Sebastian Valentin Bodu
SUGGESTIONS
La commission des affaires juridiques invite la commission des affaires économiques et monétaires, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:
A. considérant qu'il existe un marché intérieur des services bancaires au niveau européen et non une somme de services indépendants et que le marché intérieur est crucial pour la compétitivité de l'Union dans le monde,
1. considère que l'Autorité bancaire européenne devrait être dotée de pouvoirs lui permettant d'appliquer des mesures contraignantes pour tous les États membres au niveau européen, tout en habilitant également les autorités de surveillance nationales à effectuer un contrôle quotidien au plus haut niveau;
2. estime que les "dispositions testamentaires" devraient être approuvées par l'organisme de surveillance qui contrôle les banques au quotidien afin de s'assurer que les modifications soient remarquées et prises en compte, de sorte que les dispositions testamentaires puissent être tenues à jour et demeurer pertinentes;
3. est d'avis que le démantèlement d'un groupe bancaire devrait également être possible dans un premier temps (intervention précoce);
4. considère que le transfert des actifs/liquidités d'une filiale/succursale vers la société mère ne doit pas être autorisé s'il conduit à la déstabilisation de la filiale/succursale et si cette déstabilisation a des conséquences négatives majeures sur l'État membre d'accueil;
5. estime que l'intervention à un stade suffisamment précoce et la résolution des crises bancaires devraient être amorcées sur la base de critères bien définis, parmi lesquels la sous-capitalisation, une faible trésorerie ou la détérioration de la qualité ou de la valeur des actifs; estime que l'intervention devrait être liée aux systèmes de garantie des dépôts;
6. considère que l'objectif d'un cadre européen pour la gestion des crises transfrontalières est de doter les autorités de pouvoirs leur permettant d'adopter des mesures comprenant l'intervention dans la gestion de groupes bancaires lorsque cela s'avère nécessaire (et en particulier, mais pas exclusivement, dans les banques de dépôt, où un risque systémique est possible);
7. considère, de même, que l'objectif d'un cadre européen pour la gestion des crises transfrontalières est également de réguler les groupes bancaires transfrontaliers et les différentes banques qui effectuent des opérations transfrontalières exclusivement au travers de succursales; estime également qu'une réglementation uniforme devrait exister pour les groupes bancaires transfrontaliers;
8. fait observer que l'Autorité devrait agir sur la base des principes suivants:
- assurer une protection identique des créanciers et des actionnaires minoritaires dans tous les États membres où une banque dispose de succursales/filiales;
- effectuer un partage proportionnel des coûts de l'intervention à un stade précoce et de la résolution des crises bancaires dans tous les États membres où la banque bénéficiaire d'une intervention exerce des activités (par exemple la valeur des actifs dans chaque État); considère que l'option d'un financement périodique est moins souhaitable;
9. estime que les dérogations à certaines exigences imposées par le droit européen des sociétés doivent néanmoins être accordées afin de permettre l'intervention d'une autorité dans les activités bancaires lorsque l'intérêt public la justifie;
10. estime que si la question de l'indemnisation des actionnaires, des créanciers ou des contreparties du marché se pose, cette indemnisation doit être basée sur la valeur de liquidation de la banque, sans tenir compte des montants éventuels reçus au titre des aides publiques;
11. est d'avis que la coopération et la communication entre les autorités et les administrateurs responsables de la résolution des défaillances et de l'insolvabilité des groupes bancaires transfrontaliers peuvent être améliorées par la mise en place de lignes directrices ex ante;
12. estime que toute aide publique et tout fonds de résolution des défaillances bancaires doivent être conçus de manière à éviter l'aléa moral et à prévenir une prise de risques excessifs; estime, en particulier, qu'aucun fonds de résolution ne devrait être utilisé pour renflouer les actionnaires des banques − lesquels doivent assumer pleinement les conséquences de toute perte − ni pour le paiement de bonus;
13. rappelle à la Commission l'importance de réaliser des analyses d'impact complètes avant d'envisager si de nouvelles lignes directrices pour la gestion des entreprises seraient pertinentes;
14. estime qu'une approche uniforme de la prévention de la faillite d'un groupe bancaire serait plus proche de la notion de marché intérieur.
RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION
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Date de l’adoption |
1.6.2010 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
23 0 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Raffaele Baldassarre, Luigi Berlinguer, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Gerald Häfner, Daniel Hannan, Klaus-Heiner Lehne, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Evelyn Regner, Dimitar Stoyanov, Alexandra Thein, Diana Wallis, Rainer Wieland, Cecilia Wikström, Zbigniew Ziobro, Tadeusz Zwiefka |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Piotr Borys, Kurt Lechner, Toine Manders, Angelika Niebler |
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Suppléant(s) (art. 187, par. 2) présent(s) au moment du vote final |
Mara Bizzotto, Jutta Steinruck |
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RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION
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Date de l’adoption |
22.6.2010 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
40 5 1 |
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Membres présents au moment du vote final |
Burkhard Balz, Slavi Binev, Godfrey Bloom, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Rachida Dati, Leonardo Domenici, Diogo Feio, Elisa Ferreira, Vicky Ford, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Enikő Győri, Liem Hoang Ngoc, Othmar Karas, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Astrid Lulling, Hans-Peter Martin, Arlene McCarthy, Íñigo Méndez de Vigo, Sławomir Witold Nitras, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Elena Băsescu, David Casa, Saïd El Khadraoui, Sari Essayah, Sophia in ‘t Veld, Iliana Ivanova, Syed Kamall, Philippe Lamberts |
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