ABRIDGED MULTILINGUAL EDITION
Economic Affairs Series ECON 105A XX

Concorrenza Fiscale Nell'unione Europea

Conclusioni

Parte I: Introduzione generale

Una certa - ma non completa - concorrenza fiscale può essere dannosa e una determinata - ma non diffusa - cooperazione può pertanto essere vantaggiosa. Espresso in termini formali, il coordinamento fiscale è auspicabile se i benefici in termini di benessere derivanti dall'eliminazione "dell'inefficienza di un comportamento non cooperativo" sono superiori "all'abnorme tendenza allo spreco".

Dette conclusioni generali derivano da un'analisi delle statistiche fiscali relative agli ultimi decenni.

• La concorrenza fiscale non ha determinato la riduzione delle basi imponibili in seno né all'UE né all'OCSE. Piuttosto, la percentuale del PIL costituita dalle tasse ha dimostrato una costante tendenza all'aumento. Ciò nonostante l'aumento della tassazione generale negli ultimi dieci anni è stato solamente marginale rispetto a quello nei precedenti dieci o venti anni e nella maggior parte dei paesi UE si è registrato un calo dal 1996. Ciò consente di trarre eventualmente la conclusione che la concorrenza fiscale ha effettivamente frenato la tendenza all'aumento delle tasse in paesi con un'imposizione fiscale relativamente elevata e ha prodotto una convergenza in seno all'UE.

• I dati non rivelano alcuna tendenza recente a un aumento delle imposte dirette o dei contributi per la sicurezza sociale più spiccato rispetto alle tasse in genere. Durante il periodo 1985-94 si è tuttavia verificato uno spostamento dalle tasse sul lavoro alle tasse su altri fattori di produzione nell'UE in genere anche se ciò non è stato il caso in tutti gli Stati membri. Tassi decrescenti delle imposte sulle società tendono a confermare uno spostamento medio dell'onere fiscale dalla base imponibile "mobile" a quella "immobile".

• D'altro lato, divergenti strutture fiscali sono all'origine di forti variazioni a tale riguardo. Ad esempio, paesi come la Danimarca e il Regno Unito dipendono dagli oneri sociali diretti in misura relativamente minore rispetto a paesi come la Francia. Fattori di questo tipo possono benissimo spiegare il motivo per cui la concorrenza fiscale designata "dannosa" da uno Stato membro non è considerata tale da un altro.

La risoluzione del Parlamento del 18 giugno 1998 rispecchiava tale analisi e appoggiava in linea generale l'approccio della Commissione racchiuso nel "pacchetto Monti". La risoluzione sottolineava la probabilità di una crescente concorrenza tra i sistemi fiscali nazionali "a seguito della maggiore trasparenza conseguita attraverso l'introduzione della moneta unica", e accoglieva con favore

"la concorrenza fiscale benefica tra gli Stati membri che costituisce uno strumento destinato a rafforzare la competitività dell'economia europea confrontata alle sfide della globalizzazione".

Il coordinamento veniva, tuttavia, giustificato qualora il grado di concorrenza sfociasse in

"un potenziale mancato sfruttamento integrale dei vantaggi che il mercato unico può fornire in termini di crescita e occupazione, considerando il maggior onere fiscale imposto sul lavoro rispetto al più mobile capitale".

Vari elementi dei sistemi fiscali potrebbero potenzialmente distorcere la concorrenza, ad esempio:

• "paradisi fiscali";
• la doppia imposizione fiscale sui redditi personali e delle società;
• definizioni divergenti di concetti fiscali quali la base di valutazione, gli utili e i regimi di ammortamento;
• l'esenzione dall'imposizione fiscale del reddito da risparmio dei non residenti;
• la tassazione di royalties e dei pagamenti degli interessi tra le società consociate di vari Stati membri;
• aiuti fiscali statali; e
• i problemi nel settore dell'imposizione fiscale sulle società contemplata dal codice di condotta.

Sussiste un ampio consenso sull'eliminazione della "concorrenza sleale" derivante dalla complessità dei sistemi ficali. Quanto più un sistema fiscale è complesso, tanto più elevato è il numero di possibilità che crea per l'evasione fiscale (illegale) e tanto più forte è l'incentivo per le società, in particolare, a destinare risorse per l'evasione fiscale (legale). La relazione del Parlamento criticava fermamente la soppressione dal pacchetto finale Monti delle "misure volte a eliminare significative distorsioni nel settore dell'imposizione fiscale indiretta".

Sussiste un consenso meno ampio sulle aliquote delle tasse. Nel settore dell'IVA, è stato finalmente fissato nel 1992 un tasso minimo del 15% perché la proposta originaria della Commissione avesse altresì stabilito un limite massimo del 20%. Una proposta della Commissione nel 1995 di fissare un limite massimo pari al 25% è stata respinta sia dal Parlamento sia dal Consiglio sebbene nessuno Stato membro superi in realtà tale livello.

Sembrerebbe che, per quanto riguarda le aliquote fiscali massime, vi è una tendenza generale a lasciare che siano la concorrenza e la forze di mercato a regolarle. Esiste in ogni caso un limite massimo naturale nel momento in cui qualsiasi aumento delle aliquote provoca un calo delle entrate aggregate derivanti dalla tassa in questione. Vi sono motivi per ritenere che tale posizione possa essere già stata raggiunta nell'ambito di taluni livelli molto elevati delle accise sull'alcool e il tabacco in determinati Stati membri (anche se i governi possono comunque scegliere di mantenerle a tale livello nell'ottica degli obiettivi della sanità pubblica o della politica sociale).

Persino per quanto riguarda le aliquote minime, tuttavia, le opinioni sono ampiamente divergenti. Nel corso degli anni, ad esempio, la Commissione ha proposto tassi del 15% e del 20% sugli interessi pagati ai non residenti. Tali tassi sono stati criticati sia come troppo bassi sia come troppo elevati (giova ricordare che il tasso che ha causato una massiccia fuga di capitali dalla Germania nel 1989 assommava ad appena il 10%). Non si è giunti ad alcun accordo su un'aliquota minima per le tasse sulle società nonostante le raccomandazioni della relazione Ruding e di altre relazioni.

Il bilancio tra concorrenza e cooperazione che ne deriva è il seguente:

• Laddove caratteristiche specifiche dei sistemi fiscali provochino distorsioni della concorrenza - inavvertitamente a causa dell'eccessiva complessità o deliberatamente - è opportuna un'azione comunitaria.
• L'esperienza indica che una siffatta azione avrà probabilmente più successo se assume la forma della cooperazione (ad esempio il codice di condotta) piuttosto che dell'armonizzazione formale mediante la legislazione.
• In taluni settori, tuttavia, la legislazione è inevitabile, ovviamente per eliminare le divergenze e le distorsioni nell'applicazione delle disposizioni esistenti - ad esempio nel caso dell'IVA.
• Un accordo sulle aliquote fiscali massime è improbabile ed estremamente difficile anche sulle aliquote minime "di base". Le aliquote fiscali sono ampiamente considerate la prerogativa specifica della sovranità nazionale e delle forze di mercato.

Parte II: Tasse sul lavoro, i risparmi e le società

Un'analisi della tassa sul reddito personale rivela importanti divergenze tra gli Stati membri per quanto riguarda le riduzioni fiscali, le aliquote fiscali minime e massime, le categorie d'imposta, ecc. I sistemi divergono in misura così ampia che una persona con uno stipendio medio dell'industria può pagare imposte a tassi che variano dal 7,2% in Portogallo al 38,3% in Danimarca.

Ciò nonostante, le differenze nazionali per quanto concerne la tassa sul reddito personale non sembrano causare sensibili distorsioni di concorrenza nel mercato del lavoro né nella scelta dei lavoratori del posto di lavoro, tranne per quanto concerne i lavoratori frontalieri. In tal caso, la differenza nei contributi per la sicurezza sociale e le tasse sul reddito personale tra le regioni frontaliere potrebbe creare incentivi a migrazioni transfrontaliere per motivi di lavoro. La Commissione ha cercato di trovare una soluzione soddisfacente a tale problema con una proposta di direttiva nel 1979; i lavori su tale questione continuano.

Il reddito da capitale, in particolare il reddito proveniente dagli interessi dei risparmi, costituisce la base fiscale più mobile, e le differenze nella tassazione possono provocare gravi distorsioni nell'allocazione e nel flusso dei capitali. La Commissione ha esaminato tre modi possibili per impedire il rischio di un'accresciuta evasione e di una riassegnazione del portafoglio per motivi fiscali:

• maggiore cooperazione e scambio di informazioni tra le autorità fiscali dei paesi di origine e di residenza;
• comunicazione automatica del reddito da interesse all'autorità fiscale del paese di residenza dell'investitore appoggiata da limiti più rigorosi sul segreto bancario e i titoli al portatore; e
• trattenuta fiscale minima comune sugli interessi derivati dai depositi e dai titoli imposta alla fonte su tutti i residenti europei.

Detti elementi sono contenuti nella più recente versione del progetto di direttiva su tale questione.

Per quanto riguarda l' armonizzazione delle tasse sulle società , il problema è stato discusso dalla Commissione per circa trent'anni tenendo conto della consulenza fornita da esperti indipendenti, segnatamente relazione Neumark, relazione Van den Tempel e relazione Ruding.

Più che di uno strumento giuridicamente vincolante, la recente iniziativa ha assunto la forma di un codice di condotta concordato a livello politico. Ciò contempla gran parte dei punti che hanno costituito oggetto di proposte precedenti - ad eccezione del ravvicinamento ufficiale delle aliquote fiscali.

Molto dipenderà dalla capacità del "Gruppo Primorolo", istituito dal Consiglio per gestire il codice, di indurre i governi degli Stati membri ad adottare azioni adeguate.

© Parlamento Europeo: 10/1998