AUSWIRKUNGEN DER UNTERSCHIEDLICHEN WAHLSYSTEME
AUF DEN ANTEIL DER FRAUEN AN DER POLITISCHEN VERTRETUNG

Generaldirektion Wissenschaft
Arbeitsdokument
REIHE RECHTE DER FRAU
- W-10 -


4. Quoten und positive Maßnahmen, um die Teilnahme von Frauen am politischen Leben zu erhöhen

Positive Maßnahmen dürfen ergriffen werden, allerdings nur als Zwischenlösung. Wird dafür ein Quotensystem gewählt, sollte die Quote nicht auf Frauen abzielen, sondern im Geiste der Gleichberechtigung so festgelegt werden, daß auf keines der beiden Geschlechter ein unter einem bestimmten Prozentsatz liegender Anteil an den Sitzen entfällt.
Auszug aus dem IPU-Aktionsplan (Interparlamentarische Union 1997:61)

Quoten werden in manchen EU-Mitgliedstaaten selektiv angewendet und werden als zeitlich begrenzte Maßnahmen betrachtet, um einen Ausgleich für die Ungleichheit der Repräsentation von Frauen im öffentlichen Leben zu schaffen. Es gibt zwei Arten von Quoten, die die politische Beteiligung von Frauen vergrößern sollen, so wohl bei Wahlen als auch in leitenden Funktionen innerhalb der Regierung oder der Verwaltung. Dies sind entweder

Die durch die nationalen Rechtsvorschriften geschaffenen Quoten sind darauf ange legt, das Ergebnis einer Wahl zu beeinflussen; sie sollen nämlich garantieren, daß eine bestimmte Anzahl oder ein bestimmter Prozentsatz der Sitze an Frauen gehen. Quoten, die von politischen Parteien festgesetzt wurden, sind darauf angelegt, die Kandidatur zu beeinflussen; dies wird erreicht, indem sichergestellt wird, daß eine festgelegte Zahl von Kandidaten Frauen sind oder weder die Zahl der Frauen noch die der Männer auf der Wahlliste eine bestimmte Zahl übersteigt.

Kritik an den Quoten

Wo positive Maßnahmen in der Form von Quoten eingeführt wurden, sind bemer kenswerte Ergebnisse erzielt worden, was die Zunahme der Zahl der Frauen betrifft, die sich erfolgreich zur Wahl gestellt haben (und in höheren Ebenen der Regierung amtieren). Dennoch bleibt die Verwendung von Quoten umstritten.

Die Kritik an der Quote lautet u.a. wie folgt:

Die Gegner der Quote argumentieren, daß sie diskriminierend, interventionistisch und zutiefst undemokratisch sei. Viele Länder (darunter Italien, das Vereinigte Königreich und Frankreich) haben die Verwendung von Quoten auf nationaler Ebene mit dem Argument abgelehnt, daß sie in grundlegendem Widerspruch zu der Regel der Gleichheit beider Geschlechter stehe, die in ihrer Verfassung oder ihrennationalen Rechtsvorschriften festgelegt sei. Quoten, die die Anzahl von Frauen im politischen Leben erhöhen sollen, werden dafür kritisiert, daß sie andere unterrepräsentierte Gruppen in der Gesellschaft diskriminieren: Wenn Frauen durch Quoten repräsentiert werden, warum sollten nicht auch andere Gruppen entsprechend reprä sentiert werden? Außerdem hat man geltend gemacht, daß eine Verfassungsänderung eine dauerhafte und nicht nur eine zeitweise Maßnahme zum Ausgleich für den Mangel an Frauen in gewählten Gremien sein würde.

Ja, das Quotensystem hat Frauen den Zugang erleichtert, nicht nur in Parteien, die die Quote anwenden, sondern auch in andere Parteien. Ist die Quote einmal fest gelegt, wird sie nicht in Frage gestellt, aber die Einführung von exakten Quoten kann Turbulenzen verursachen: etablierte Politiker zugunsten von weniger erfahrenen Frauen hinauszuwerfen, kann unfair erscheinen .

Notiz aus Schweden über die Bewertung des Quotensystems, zitiert in Interparlamentarische Union (1997:75)

Weiterhin wird kritisiert, daß die Quote eine Alibifunktion habe, es wird geltend gemacht, daß nicht die Notwendigkeit, sicherzustellen, daß eine bestimmte Anzahl von Frauen im Parlament vertreten ist, sondern vielmehr persönliche Kompetenz und politischer Einsatz Grundlage für die Auswahl sein sollten. Im Vereinigten Königreich haben Frauen 28% der öffentlich besetzten Stellen inne, eine Zahl, die ohne die Verwendung der Quote erreicht wurde. Die britische Regierung hat erklärt, daß die Verwendung der Quote die Bemühungen von Frauen untergraben würde, sich durch ihre Fähigkeiten verdient zu machen. Es besteht außerdem die Gefahr, daß die Quote zu einer Hierarchie unter den Abgeordneten selbst führt, wobei diejenigen, die ohne die Hilfe der Quote gewählt wurden (und alle Stufen des Wahlprozesses hinter sich gebracht haben) in bestimmter Weise denjenigen überlegen sind, die von der Quote profitiert haben. Dies verstärkt die bereits benachteiligte Stellung von Frauen im öffentlichen Leben.

Schließlich können Quoten nicht als vollständige Lösung für die Unterrepräsentation von Frauen im öffentlichen Leben angesehen werden. Die Verwendung der Quote muß von anderen Maßnahmen flankiert werden, z.B. die Plazierung von Frauen auf den oberen Plätzen in den Wahllisten. Dies zeigt sich am Beispiel der Belgischen Sozialistischen Partei, bei der trotz der Anwendung einer Ein-Drittel-Quote auf dem Wahlzettel weniger als ein Drittel Frauen unter den gewählten Kandi daten waren, weil die Quote die Plazierung der Kandidatinnen auf der Parteiliste nicht beeinflußt, und dort stehen sie oft am Ende (Interparlamentarische Union 1997:75). Belgien, das einzige Land mit einer gesetzlich festgelegten Quote, steht, was den Prozentsatz weiblicher Abgeordneter betrifft, in der EU nur an elfter Stelle. Zu den weiteren notwendigen Maßnahmen gehören verstärkte Werbung, um mehr Frauen zur Kandidatur zu ermutigen (und dadurch das Spektrum der Kandidaten und der Kompetenz, aus der zu wählen ist, zu vergrößern), die Plazierung von mehr Frauen in sichtbaren politischen Positionen und eine familienfreundlichere Arbeitsorganisation in den Parlamenten.

Quoten bleiben umstritten, aber sie werden in der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten häufig diskutiert. Obwohl sie als Mittel zur Korrektur der ungleichen Verteilung der Geschlechter in Parlamenten oft abgelehnt wurden, ist diese Debatte dennoch insofern sinnvoll, daß sie die Existenz einer solchen ungleichen Verteilung öffentlich macht und praktische Lösungen für dieses hartnäckige Problem fordert. Jedesmal, wenn irgendwo eine Quote eingeführt wurde, ist auch ein "Schneeballeffekt" eingetreten, denn andere Parteien erkannten, daß die Auswahl oder Ernennung von mehr Frauen(mit oder ohne Quoten) ein Weg ist, um ihre Attraktivität für die Wähler zu erhöhen.

Durch nationale Rechtsvorschriften geschaffene Quoten

Gesetzlich eingeführte Quoten gelten gleichermaßen für alle politischen Parteien im betreffenden Land. Unter allen Mitgliedstaaten der EU hat nur Belgien ein nationales Gesetz, mit dem eine Quote für Frauen in der politischen Repräsentation festgelegt wird. Dieses Gesetz vom 24. Mai 1994 legt eine gesetzlich vorgeschriebene Quote von 25% Kandidatinnen auf Parteilisten für jede Wahl fest (ab 1999 soll diese Zahl 33,3% betragen). Wird die Quote nicht erfüllt, bleiben die Positionen auf der Liste, die gesetzlich für Frauen reserviert, jedoch nicht von Kandidatinnen besetzt sind, frei. Werden also nicht genug Frauen auf die Liste gesetzt, so wird die Gesamtzahl der Kandidaten im gleichen Umfang reduziert. Der Erfolg dieser Maßnahme zeigte sich in den Kommunalwahlen von 1994, als sich die Anzahl der Kandidatinnen, die in die Gemeinderäte gewählt wurden, auf 20% der Gesamtzahl verdoppelte (sie hatte zuvor bei ungefähr 10% gelegen).

Neben Belgien haben auch Frankreich und Italien versucht, Quoten durch nationale Rechtsvorschriften festzulegen. 1982 erließ Frankreich ein Gesetz, durch das eine Quote von 25% Kandidatinnen auf den Parteilisten für die Kommunalwahlen vorgeschrieben wurde. Dies wurde jedoch rechtlich angefochten, und im September 1982 urteilte der Verfassungsrat, daß diese Vorschriften nicht im Einklang mit dem Gleichheitsprinzip stünden und daher nicht verfassungsgemäß seien. In Italien wurden 1993 zwei Wahlgesetze eingeführt; das erste Gesetz legte fest, daß auf Partei listen kein Geschlecht durch mehr als 75% aller Kandidaten repräsentiert werden durfte. Das zweite Gesetz schrieb vor, daß männliche und weibliche Kandidaten abwechselnd auf den Parteilisten zu erscheinen haben (bekannt als "Reißverschlußsystem"). 1995 erklärte das Verfassungsgericht diese Gesetze jedoch für nicht verfassungsgemäß, da sie gegen die Rechtsvorschriften zur Gleichbehandlung verstießen.

Zusätzlich zu nationalen Rechtsvorschriften, mit denen die Wahl geregelt wird, exi stieren andere Quotensysteme für Kandidaten, die für Ausschüsse oder beratende Gremien nominiert werden, im Zusammenhang mit dem Versuch, Frauen im öffent lichen Leben allgemein zu fördern. Ein Beispiel hierfür ist Finnland, wo ein Gesetz von 1987 festlegt, daß Frauen und Männer in Beratungsgremien, Ausschüssen und anderen Entscheidungsgremien möglichst paritätisch vertreten sein müssen. Dieses Gesetz wurde 1995 geändert und schreibt nun vor, daß mindestens 40% von einem Geschlecht (männlich oder weiblich) vertreten sein müssen. Infolge dieses Gesetzes hat die Zahl von Frauen in solchen Entscheidungsgremien von 25% im Jahr 1980 auf 48% im Jahr 1996 zugenommen.

In Dänemark nahm das Parlament 1985 ein Gesetz an, das ebenfalls festlegt, daß alle öffentlichen Ausschüsse nach Geschlechtern ausgewogen zusammengesetzt sein müssen; im Gesetz ist vorgeschrieben, daß jede Organisation, die in einem Ausschuß vertreten ist, für jede Position eine Frau und einen Mann nominieren muß, woraufhin es Aufgabe des zuständigen Ministers ist, eine Auswahl zwischen den Kandidaten zu treffen, so daß eine ausgewogene Verteilung der Geschlechter erreicht wird. Dies hat zu einer Zunahme der Repräsentation von Frauen in den öffentlichen Ausschüssen geführt, die von 12% auf 37% angestiegen ist. Im Jahr 1991 beschloß das dänische Parlament daraufhin, von allen Regierungsorganisationen und staatlichen Gremien Frauenförderungspläne zu verlangen (einschließlich der Festlegung vonzahlenmäßigen Zielsetzungen für Frauen in hohen Positionen). Vor dem Hintergrund der Pekinger Aktionsplattform hofft man, daß die Regierungen anderer Mitglied staaten nachziehen werden.

Von politischen Parteien geschaffene Quoten

In neun Mitgliedstaaten gibt es Quotensysteme auf Parteiebene. Diese sind in Tabelle 6 nach Ländern und Parteien aufgeschlüsselt dargestellt.

Besonders die nordischen Länder wenden die Quote bereits über einen längeren Zeitraum als andere Mitgliedstaaten erfolgreich an. So führte z.B. die Dänische Volkssozialistische Partei bereits in den frühen 1970er Jahren Quoten ein, indem sie festlegte, daß beide Geschlechter mit jeweils mindestens 40% der Wahlkandidaten vertreten sein sollten. Die Wirkung der Quote ist in der kontinuierlich höheren Anzahl von Frauen in den Parlamenten dieser Länder deutlich zu sehen.

Ein weiteres Beispiel für die Verwendung von Quoten in den Parteien ist die Sozialdemokratische Partei Deutschlands, die sowohl für Kandidaturen (33%) als auch für die interne Parteistruktur (40%) Quoten festlegte. Dies hat dazu geführt, daß der Anteil der gewählten Frauen auf 33,7% stieg und daß auch die Anzahl der Frauen in hohen Positionen der Parteihierarchie gestiegen ist.

Quoten, die von Parteien angewendet werden, können jedoch von der nationalen Justiz gebrochen werden. Im Vereinigten Königreich hatte die Labour Party eine reine Frauenauswahlliste für 50% der freien und zu besetzenden Sitze eingeführt, dies wurde jedoch im Januar 1996 von einem Industriegericht unterbunden, das zugunsten von abgelehnten männlichen Kandidaten urteilte, die Maßnahme verstoße gegen das Gesetz zur Verhinderung der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts von 1975. Dies führte dazu, daß die Auswahl von den Frauenauswahllisten abgebrochen wurde und die Partei mitteilte, daß die Maßnahme nach der nächsten Wahl nicht weitergeführt werde.

Statt der Verwendung eines strengen Quotensystems mit einem festgelegten Pro zentsatz weiblicher Kandidaten (oder einer jeweiligen Mindestkandidatenzahl für Männer und Frauen) sind derzeit einige Parteien dabei, durch Gewohnheitsrecht oder inoffizielle Regeln Methoden der Kandidatenauswahl einzuführen, die nahezu identisch mit der Anwendung einer Quote sind. Das deutlichste Beispiel hierfür findet sich in Norwegen (zwar kein Mitgliedstaat), wo alle politischen Parteien 50% Frauen in ihre Parteilisten aufnehmen wollen, obwohl viele kein festgelegtes Quotensystem haben.

Die Verwendung von Quoten allein reicht nicht aus, um ein hohes Niveau politischer Repräsentation von Frauen sicherzustellen (siehe die obige Anmerkung über Belgien): oft sind andere Formen der Frauenförderung notwendig, insbesondere was die Parteilisten betrifft (siehe Tabelle 7). In Schweden hat die KDS-Partei sich informell darauf geeinigt, das "Reißverschlußsystem" anzuwenden (Männer und Frauen werden abwechselnd auf die Parteiliste gesetzt). Das Reißverschlußsystem ist in Schweden sehr verbreitet, dort wird es von fünf Parteien verwendet, um eine ausgewogene Geschlechterverteilung zu erreichen. Sein Erfolg zeigt sich in der großen Zahl weiblicher Abgeordneter, die in den vergangenen 15 Jahren immer wieder gewählt wurden.

Da die Anzahl der weiblichen Mitglieder in den politischen Parteien in der EU seit den 1980er Jahren (als sie bereits niedrig war) abnimmt, werden die Parteien wahr scheinlich zunehmend Quotensysteme einführen, um mehr Frauen für sich zu ge winnen, sowohl als Wählerinnen als auch als potentielle Kandidatinnen.

Tabelle 6

Von Parteien für Parlamentswahlen festgelegte Quoten für die Kandi datur von Frauen (festgelegt durch Regelung oder Gewohnheitsrecht)

Land

Partei

Quote (in %)*

Österreich

Grüne

50.0


ÖVP

33.0


Sozialdemokraten

?

Belgien

Volksunie

25.0

Dänemark

SDP

Ziel für Frauen und Männer: 40.0

Frankreich

PS

30.0

Deutschland

B90/Grüne

50.0


PDS

50.0


SPD

33.0

Griechenland

ND

?

Irland

Fine Gael

Ziel: 40.0


Labour

20.0

Schweden

SDP

50.0


VP

50.0


MpG

50.0


FP

40.0

Ver. Königreich

Labour

Ziel: 50.0

Zahlen zusammengestellt aus der Interparlamentarischen Union, 1997:67

* Wenn nicht anders vermerkt, sind die Quoten durch Regelung oder Gewohnheitsrecht festgelegt.




Tabelle 7

Andere Formen der Frauenförderung in politischen Parteien

Land

Partei

Frauenförderungsmaßnahme

Schweden

SAP

"Reißverschlußsystem" in der Wahlliste


FP

Reißverschlußsystem/systematische Pla zierung von mindestens einer Frau in aussichtsreicher Position auf geschlossener Parteiliste


VP

Reißverschlußsystem


MpG

Reißverschlußsystem


KDS

Reißverschlußsystem

Austria

ÖVP

Systematische Plazierung von mindestens einer Frau in aussichtsreicher Position auf geschlossener Parteiliste/gibt Frauen den Vorrang bei der Zuweisung von Über hangmandaten

Deutschland

B90/Grüne

Reißverschlußsystem


CSU

Fordert Parteigremien auf, Frauen bei Verhältniswahlen in vordere Positionen auf den Parteilisten zu plazieren

Zahlen aus Interparlamentarische Union (1997:40-41)


European Parliament: March 1997