El presente informe trata tres cuestiones:

• ¿De qué manera contribuyen las políticas de vivienda al bienestar de los europeos más pobres?
• ¿Hay innovaciones que mejoren las directrices y la aplicación práctica?, y
• ¿Cuál ha sido la influencia de la Unión Europea en los resultados para la vivienda?

Líneas generales de las políticas de vivienda

En los últimos cien años han podido observarse las siguientes tendencias en la mayoría de las políticas de vivienda de los Estados miembros:

• reglamentación de las normas mínimas aplicables a la vivienda;
• control de los alquileres del sector privado (tendencia descendente en el noroeste de Europa desde 1960)
• oferta de viviendas sociales de alquiler, especialmente en el período de 1950 a 1980 (excepto en los países mediterráneos y Bélgica), y
• sucesivos desplazamientos del centro de atención hacia la calidad de la vivienda y las ayudas individuales, a medida que se reducían las carestías de petróleo y los recursos.

En todo caso, estas líneas comunes disimulan la diversidad de niveles y modalidades de actuación. Las políticas de vivienda de los Estados miembros pueden clasificarse en cuatro grupos:

• Los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido se caracterizan por una intensa intervención estatal. Estos países cuentan con los sectores de viviendas sociales de alquiler más extensos de la Unión Europea y sus Gobiernos dedican más del 3% del PIB a la política de vivienda.
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• En Austria, Dinamarca, Francia y Alemania se ha producido un desplazamiento menor del mercado y se han mantenido unos sectores de viviendas privadas de alquiler amplios. El gasto del Estado en política de vivienda generalmente es del orden del 1-2% del PIB.
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• Irlanda, Italia, Bélgica, Finlandia y Luxemburgo forman un grupo dispar, pero todos disponen de sectores amplios de viviendas en propiedad y de sectores de viviendas sociales de alquiler relativamente pequeños. El gasto del Estado en política de vivienda se limita por lo general a un 1% del PIB aproximadamente.
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• Portugal, España y Grecia tienen sectores particularmente grandes de viviendas ocupadas por sus propietarios, unos sectores mínimos de viviendas sociales de alquiler y (hasta hace poco) unos sectores privados de alquiler de baja calidad y en declive. El gasto del Estado en política de vivienda es inferior al 1% del PIB.

Este breve análisis apunta hacia dos conclusiones en relación con la oferta de vivienda a las familias de ingresos bajos en los Estados miembros de la UE:

• las vías hacia la vivienda de calidad son muy diversas, y
• los niveles y las modalidades de apoyo son muy variados.

La política de vivienda exhibe una variedad mayor entre los Estados miembros de la Unión Europea que entre los Estados de los EE.UU.

El análisis siguiente examina la política de vivienda en la Unión Europea según el régimen de posesión.

Sector de viviendas ocupadas por sus propietarios: Es el régimen de posesión más difundido en catorce de los quince Estados miembros y supone actualmente el 56% de la vivienda en la UE, aunque hay mucha variedad de niveles. La modalidad más común de ayuda disponible para los propietarios ocupantes es la desgravación fiscal del pago de los intereses de la hipoteca, aunque ha ido disminuyendo en algunos países. Otros conceden apoyo expreso a la ocupación de la vivienda por el propietario, mediante medidas que se extienden desde la prestación de ayuda adicional a los compradores de una primera vivienda al apoyo a la adquisición de pisos de propiedad municipal. En este régimen de posesión es muy probable que se produzcan problemas sociales si se extiende la propiedad.

Entre los problemas más comunes en el sector de las viviendas ocupadas por sus propietarios se encuentran los siguientes:

• mala adecuación de las viviendas al número creciente de propietarios de edad avanzada;
• bajos niveles de mantenimiento, especialmente entre los propietarios de ingresos bajos;
• aumento de los atrasos en los pagos y las ejecuciones de hipotecas en el noroeste de Europa, especialmente en Reino Unido y Finlandia;
• número creciente de disolución de familias propietarias por separación o divorcio, lo que incrementa la demanda de viviendas de alquiler por períodos breves.

Sector de alquiler privado: Atravesó un largo período de declive hasta 1990 aproximadamente, pero representa todavía la vivienda de una quinta parte de las familias de la Unión Europea. El sector de alquiler privado tiende a ser más extenso en las ciudades, especialmente en las capitales. Su declive puede achacarse al control de los alquileres, los programas de derribo y el apoyo a otros regímenes de posesión. Es inhabitual el caso de Alemania, que mantiene un amplio sector privado de viviendas de calidad en alquiler, debido a un apoyo fiscal relativamente generoso. Sin embargo, el control de alquileres está disminuyendo, incluso en algunos países mediterráneos, y el sector privado da señales de recuperación en la mitad de los Estados miembros de la UE.

Entre los problemas encontrados comúnmente en el sector privado de alquiler están los siguientes:

• familias ya de edad avanzada y bajos ingresos que habitan viviendas de baja calidad;
• núcleos jóvenes (a menudo unipersonales) que por diversas razones han dejado el hogar paterno y viven en pisos de alquiler de baja calidad, a menudo compartidos, y
• núcleos más pobres, a menudo familias, que no pueden permitirse el acceso a la propiedad de su vivienda, pero tampoco pueden acceder al sector de viviendas sociales de alquiler. Inmigrantes recientes, minorías étnicas y solicitantes de asilo habitan por regla general viviendas inadecuadas del sector de alquiler privado.

Sector social de alquiler: En este sector se encuentra otra quinta parte de las familias de la UE. Generalmente los propietarios de las viviendas son asociaciones de vivienda, cooperativas o sociedades municipales de vivienda. La propiedad directa de las autoridades locales predomina solamente en Austria, el Reino Unido e Irlanda. En general, este sector está apoyado mediante bonificaciones de intereses, excepto en el Reino Unido, donde en el sector correspondiente a las autoridades locales se utilizaron ayudas reiteradas a la renta y se recurre a subvenciones únicas de capital en el sector de las asociaciones de vivienda, mucho menor. Las autoridades locales se hacen cargo normalmente de la supervisión de los propietarios de viviendas sociales, excepto en el Reino Unido, donde las asociaciones de vivienda están bajo el control de organismos públicos. Este sector entró en declive con la caída de las inversiones en los años 80. En Irlanda y el Reino Unido se concedieron también incentivos fiscales a los inquilinos para que compraran su vivienda a los ayuntamientos. Solamente en Irlanda y Alemania se ha vuelto a dar prioridad a la inversión en viviendas sociales en los años 90. El desplazamiento desde las inversiones a las subvenciones personales ha dado lugar al aumento de las desgravaciones por vivienda, lo que ha tenido la consecuencia de estimular a la población con trabajo a abandonar este sector para escapar de la trampa de la pobreza asociada con las subvenciones dependientes de la comprobación de los medios de subsistencia.

Algunas de las estrecheces presupuestarias pueden ser transitorias, porque los países están intentando cumplir los criterios de convergencia de Maastricht. Pero en el Reino Unido, los Países Bajos y Suecia es de importancia fundamental la reestructuración del sector social de viviendas de alquiler. En parte esto refleja un cambio ideológico, pero también la creciente asociación del sector con la exclusión social. Ello ocurre especialmente en los países en los que el sector es mayor y ha alojado a una proporción mayor de pobres, incluyendo parados, familias monoparentales, minorías étnicas e inmigrantes.

Sin embargo, es importante no achacar al sector de las viviendas sociales de alquiler los problemas sociales y económicos de las personas que las habitan. El sector ha tenido muchos logros en los últimos años, como:

• mayor participación de los habitantes en la gestión de la vivienda;
• mayor atención a la concesión de viviendas a gente sin ella con el desarrollo de sistemas más justos de asignación de viviendas;
• dedicación de nuevas prioridades y recursos a la concesión de viviendas a personas de edad avanzada, minusválidos y otros grupos con necesidades especiales;
• mejoras de la calidad de la gestión y del personal;
• los intentos ocasionales de combinar regímenes de posesión y grupos de ingresos diferentes en complejos más pequeños y más equilibrados, y
• lo más importante, los éxitos de programas de rehabilitación de complejos en mal estado.

Pueden hacerse siete afirmaciones de carácter general:

• Se admite desde hace tiempo que las buenas condiciones de vivienda son necesarias para la cohesión social.
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• Los alquileres asequibles en el sector privado se han conseguido ha menudo mediante su control, lo que ha tenido efectos indeseados, incluyendo la disminución de la calidad y de las inversiones. La supresión del control de los alquileres y las ayudas reiteradas han dado lugar a la expansión del sector, aunque sigue habiendo problemas para grupos concretos.
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• La ocupación por los propietarios ha sido el régimen con crecimiento más rápido, a lo que han contribuido las subvenciones fiscales, la inflación y los aumentos de los alquileres en otros regímenes de posesión. Ha aumentado el descuido de las viviendas habitadas por personas de edad avanzada y pobres, y se han incrementado las ejecuciones de hipotecas en los países del norte. Algunos han introducido medidas especiales para ayudar a los propietarios más pobres y de más edad. Están en declive las subvenciones fiscales.
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• El sector de viviendas sociales de alquiler, tras un rápido crecimiento, está en declive en la Europa del norte y del oeste, y se asocia cada vez más con los "nuevos pobres"y la exclusión social. Las orientaciones políticas recientes han sido positivas, incluyendo directrices de asignación más progresivas, mejoras de la calidad de la gestión, y rehabilitación de viviendas.
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• El aumento de la pobreza y de los alquileres han hecho mayor la dependencia de los subsidios vinculados con los medios de subsistencia, lo que puede crear trampas de pobreza (desincentivos del trabajo) y podría incluso alentar la ineficiencia del uso del parque de viviendas. El problema de los Gobiernos es el coste de las desgravaciones, y tratan de reducirlas.
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• Se admite cada vez más que la política de vivienda debe integrarse con otras políticas en los ámbitos de la salud, la educación y la regeneración urbana.
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• En la Europa del norte y del oeste (excepto Irlanda y Alemania) parece estar disminuyendo el apoyo fiscal a la vivienda. En la Europa del sur parece mantenerse estable el apoyo estatal, mucho menor. Podría aumentar la eficacia de la aplicación de las políticas, pero lo más probable es que fracasen los esfuerzos de la política de viviendas: se perpetuarán las malas condiciones de los edificios en mal estado, la rehabilitación de los centros urbanos será lenta, y el sector privado deberá hacer frente de nuevo a la presión de los ingresos bajos. Las viviendas compartidas o la carencia de vivienda no se reducirán ni en las hipótesis más optimistas.

Resultados de las políticas y tareas

El informe examina asimismo cuatro áreas de la política de vivienda.

Viviendas asequibles: Las viviendas sociales y las desgravaciones por vivienda están proyectadas para hacer asequibles los alquileres, pero hay países (especialmente en el sur) con unos sectores de viviendas sociales de alquiler mínimos, y algunos grupos no tienen acceso a viviendas sociales aunque las haya, y otros no tienen acceso a las desgravaciones (por ejemplo, los jóvenes o los inmigrantes ilegales). Además, algunos grupos tienen ingresos que están justo por encima del nivel que les permitiría solicitar ayudas, mientras que en algunos países los propietarios ocupantes reciben poca ayuda en caso de pérdida del empleo, y donde predominan los tipos de interés hipotecario variables, los propietarios están expuestos a subidas rápidas de los tipos de interés hipotecario.

Mejora de las condiciones: Los mayores niveles de espacio se encuentran en Luxemburgo, los Países Bajos. Suecia y el Reino Unido; los inferiores, en los países del sur. Las casas unifamiliares son más comunes en los países del Benelux, Irlanda, y el Reino Unido, y poco comunes en Grecia, Alemania e Italia, La mayor proporción de viviendas anteriores a 1919 se encuentra en Finlandia, Suecia, España, Italia y los Países Bajos. Las comodidades como baño, ducha o calefacción central son más comunes en los países del norte, aunque oscilan según el régimen de posesión. En buena parte del norte y el oeste de Europa, la mejora del nivel del sector privado de alquiler, junto con el derribo de viviendas de pésimas condiciones, ha dejado al sector privado de alquiler con un nivel de comodidades similar al de otros regímenes de posesión, pero en los países mediterráneos las comodidades de las viviendas de alquiler del sector privado son claramente inferiores a las del parque de viviendas ocupadas por los propietarios.

Acceso: El acceso a la propiedad de la vivienda que se ocupa ha mejorado, especialmente en los países (Reino Unido, Finlandia o España) en los que la liberalización ha dado lugar al declive del control de las hipotecas. Sin embargo, las reducciones de las subvenciones fiscales podrían restringir el acceso. El control de los alquileres puede haber contribuido a la aparición de unas condiciones asequibles en el sector privado de viviendas de alquiler, pero a costa de la disminución de la oferta y por consiguiente del acceso, especialmente en el subsector de viviendas amuebladas. La supresión del control de los alquileres y el apoyo a los arrendadores deberían mejorar el acceso, aunque algunos grupos, como los inmigrantes, sigan sufriendo dificultades. El acceso al sector de viviendas sociales de alquiler disminuyó en los años 80, a medida que aumentaban el desempleo y el índice de formación de familias y caían las inversiones. Ello condujo a las"esperas" en alojamientos temporales de malas condiciones por períodos de hasta dos y cuatro años en algunos países. Las intensas presiones que afectaban a Alemania desde finales de los años 80 se han mitigado mediante considerables programas de inversión. La presión sobre el sector de viviendas sociales de alquiler podría reducirse en cierta medida con la caída de los índices de formación de familias. En algunos países los programas especiales aplicados en los años 80 han contribuido al acceso a la vivienda por parte de grupos con necesidades especiales, como las personas de edad avanzada o los minusválidos.

Personas sin techo: La falta de vivienda es la manifestación más acerba de la exclusión social. Es problemático calcular el número de personas sin techo. Generalmente son hombres, pero hay una proporción creciente de mujeres. En Portugal y Grecia pueden verse niños de la calle. Hay cálculos que indican que en la Europa del sur hay entre 150.000 y 200.000 chabolistas. También se calcula en torno a 200.000 el número de inmigrantes sin techo, así como el de quienes viven en caravanas o tiendas. En estas cifras no se incluye la falta "oculta" de vivienda, es decir, a quienes viven en precario, por ejemplo durmiendo en el suelo en casa de amigos o familiares. Las causas del aumento de las personas sin techo son variadas, pero entre ellas se incluyen los índices elevados de formación de familias y la inmigración repentina, el aumento de los porcentajes de disolución de familias, el aumento del paro (especialmente entre los jóvenes), los sistemas de seguridad social mal estructurados del sur y las reducciones de cobertura del norte, y el desinternamiento de los pacientes psiquiátricos. La mayoría de las personas sin techo corresponde a uno de los grupos siguientes: hombres, de 30 a 39 años de edad, parados, sin seguridad social, con mala salud, drogadictos, ex internos psiquiátricos e inmigrantes recientes. La ley no reconoce derechos inmediatos a las personas sin techo, excepto en Francia y el Reino Unido, y estos derechos se han recortado recientemente en el Reino Unido.

Experiencias nacionales

El informe ofrece las síntesis de la estructura de la política de vivienda, las tendencias de las políticas de vivienda, las tareas principales y la respuesta ante estas tareas, y ejemplos de la función de la Unión Europea en trece de los Estados miembros. Al tratarse de resúmenes, no es posible sintetizarlos aún más en el presente documento.

La función de la UE

De conformidad con el principio de subisidiariedad, la UE no tiene competencias para legislar en materia de vivienda. Esto se ha interpretado en el sentido de que la UE no puede financiar proyectos de vivienda, ni siquiera si la formulación de la política procede de un Estado miembro o de un nivel inferior de gobierno. No obstante, los programas de la UE reconocen la importancia de la vivienda, y aunque está claro que la UE no tiene funciones en materia de vivienda, ello sólo es así si se adopta una interpretación estricta en el sentido de financiación directa de inversiones en este ámbito. A medida que las políticas de vivienda se van integrando en otras estrategias, como la regeneración urbana, se hacen más compatibles con los objetivos de los programas de la UE.

Los Fondos estructurales aumentarán hasta suponer un tercio del presupuesto de la UE para 1999. Equivalen al 0,3% del PIB de la UE, pero en virtud del principio de concentración, representan cerca del 3% del PIB en España, Grecia, Portugal e Irlanda.

Según investigaciones recientes de la Universidad de Glasgow, hay cuatro tipos de proyecto que confirman la existencia de lazos entre los Fondos estructurales (sobre todo el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo Social Europeo) y las organizaciones de vivienda social:

• proyectos sin un componente de vivienda expreso, pero centrados en áreas con escasez de viviendas
• proyectos en los que organizaciones de vivienda social han diversificado su trabajo incluyendo actividades subvencionables por la UE
• proyectos con objetivos no de vivienda en los que la financiación se "filtra" a este ámbito
• proyectos en los que se utiliza financiación europea para impulsar financiación adicional de la inversión en vivienda.

Desde aquel momento, entre las evoluciones de interés para la vivienda están las siguientes:

• la iniciativa para unas tecnologías energéticas limpias y eficientes (CEET), que incluye a THERMIE II y apoyará las soluciones eficientes para el uso de la energía en las viviendas, y cuenta con un presupuesto de 1.000 millones de ecus para el período 1995-1999
• el programa HELIOS II, destinado a asistir a los minusválidos mediante rehabilitación, educación y formación (incluyendo a los encargados) y tiene un presupuesto de 37 millones de ecus para tres años
• los programas TIDE y Telemática para las personas mayores y las personas con discapacidades, cuyo objetivo es fomentar la dotación de nuevas tecnologías en la formación y la prestación de servicios y de apoyo, y que tienen una importancia evidente para los promotores de viviendas con atención a necesidades especiales.

Recomendaciones

Pueden tomarse medidas a nivel europeo, nacional y local para fomentar una mayor cohesión en el enfoque de las actividades de la UE relacionadas con la vivienda.

A escala europea, la Unión podría

• proporcionar un punto único central para la recepción de informes y estadísticas nacionales en relación con la vivienda en general
• proporcionar un punto único central para el acceso a auditorías y evaluaciones de proyectos financiados por la Comunidad
• alentar a los Gobiernos nacionales a preparar y difundir entre los promotores de viviendas una panorámica de los proyectos comunitarios relacionados con la vivienda y una guía clara para el acceso a estos programas
• desarrollar una serie de proyectos de "mejores prácticas" y difundirla mediante vídeo e Internet
• considerar el desarrollo de un premio bien difundido publicitariamente a proyectos "integrados" destacados
• alentar la formación de un foro representativo de los diferentes regímenes de posesión con participación de CECODHAS, European Mortgage Federation y otras asociaciones, para debatir la evolución de la vivienda en Europa
• fomentar el desarrollo de redes de promotores y profesionales, incluso de grupos comunitarios, que participen en proyectos integrados; podría comenzarse por pedir a todos los licitadores de las iniciativas comunitarias que participen en esta red; debería alentarse a que formaran redes e intercambiaran personal e información a los profesionales de la vivienda, como el Chartered Institute of Housing del Reino Unido, SABO de Suecia y NWV de los Países Bajos.

A nivel nacional, los Estados miembros podrían reforzar el proceso de entendimiento mutuo mediante:

• la preparación de un informe anual, de carácter breve, pero que recoja las estadísticas clave y las directrices principales
• el desarrollo de una auditoría de la iniciativas financiadas por la UE en el propio país en relación con la vivienda, con notas explicativas sobre la importancia del programa, procedimientos y contactos
• la concesión de prioridad en la selección de proyectos a las ofertas originales con enfoques integrados y la intención (cuando proceda) de solicitar financiación comunitaria
• la petición a los niveles subnacionales de gobierno de que desarrollen componentes europeos en las estrategias de vivienda y de ordenación para las que se persigue financiación pública.

ANEXOS

Cuadro 1: Régimen de posesión y gasto público en vivienda

^* Sector cooperativo

Fuente: Régimen de posesión: ECODHAS; Costes: Stephens (1996)

Cuadro 2: Enfoques del apoyo a los propietarios de viviendas en los países europeos (hacia 1993-1994)

(P) = si se revende en un plazo breve Fuentes:

Hedman (1993), ENHR Housing Finance Working Group (1995)

Cuadro 3: Desgravaciones por vivienda y carga neta del alquiler para inquilinos privados en los países de la Unión Europea, hacia 1992

Hedman (1993)

Cuadro 4: Indicadores de la calidad de la vivienda (hacia 1990); resultados de cada uno de los países en relación con los promedios de la UE

Fuente: Hedman (1993)

Cuadro 5: Ejemplos de la utilización de fondos europeos

Fuente: Stephens y otros 1996

European Parliament: 12/1996