La procédure budgétaire

La présente fiche thématique explique ce qu’est le budget de l’Union ainsi que les objectifs de la procédure budgétaire, la base juridique de la procédure budgétaire, les principales étapes de la procédure budgétaire, l’évolution de la procédure budgétaire de l’Union depuis les années 1970, le rôle du Parlement dans l’élaboration du budget, ainsi que les cadres structurés et la coordination associés à la gestion du budget de l’Union.

Base juridique

La procédure budgétaire est fondée sur les principaux traités, règlements et accords de l’Union qui définissent la manière dont le budget est préparé, adopté et géré afin de garantir la transparence, la coopération et la bonne gouvernance financière.

• L’article 314 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) définit le processus d’adoption du budget annuel de l’Union ainsi que les rôles de la Commission, du Parlement et du Conseil et la coopération entre ces institutions.
• L’article 106 bis du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique dispose que les règles budgétaires de l’Union s’appliquent également à EuratoM.
• Les articles 39 à 55 du règlement financier définissent la procédure d’établissement du projet de budget et fixent la structure du budget.
• L’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière fournit un cadre permettant à la Commission, au Parlement et au Conseil de travailler ensemble efficacement, en garantissant une gestion budgétaire transparente et responsable.

Qu’est-ce que la procédure budgétaire de l’Union?

Le budget de l’Union est le plan financier annuel de l’Union européenne. Il finance des politiques et des programmes qui procurent des avantages aux personnes, aux régions et aux secteurs dans l’ensemble de l’Union — de la recherche et de l’action pour le climat à l’agriculture, en passant par l’éducation et l’aide extérieure. Bien que relativement modeste par rapport aux budgets nationaux, le budget de l’Union a une large portée et doit être géré avec soin, transparence et responsabilité. Les budgets annuels s’inscrivent dans des plans financiers à long terme appelés cadres financiers pluriannuels, qui définissent les priorités budgétaires et les limites de dépenses de l’Union sur plusieurs années.

La procédure budgétaire de l’Union est le processus structuré par lequel le budget annuel de l’Union est proposé, négocié et adopté. La Commission élabore la proposition de budget initiale; le Conseil et le Parlement européen l’examinent et le modifient, et adoptent ensemble la version finale.

La procédure contribue à faire en sorte que les fonds de l’Union soient dépensés de manière efficace et responsable et servent les priorités et les besoins des citoyens de l’Union. Fondée sur un processus transparent et coopératif, la procédure budgétaire est essentielle pour maintenir la confiance dans la manière dont les ressources de l’Union sont gérées et dépensées.

Objectifs

La procédure budgétaire de l’Union poursuit deux objectifs principaux:

• fixer le montant que l’Union peut dépenser chaque année;
• répartir cette somme entre les différents domaines et programmes.

La procédure comprend la préparation, la négociation et l’adoption du budget annuel de l’Union.

Une fois la procédure budgétaire achevée et le budget annuel adopté, le budget est exécuté au cours de l’exercice concerné: les fonds sont affectés à des fins spécifiques (engagés) et les paiements effectifs sont réalisés.

Ensuite, une fois l’exercice budgétaire clôturé, les dépenses de l’Union sont soigneusement examinées dans le cadre de la procédure de décharge annuelle, au cours de laquelle le Parlement décide si les fonds de l’exercice précédent ont été utilisés correctement et approuve les comptes définitifs.

Pour en savoir plus, voir les fiches thématiques sur:

• l’exécution du budget,
• les dépenses de l’Union,
• le contrôle budgétaire (procédure de décharge annuelle).

Comment fonctionne la procédure budgétaire?

Le budget annuel de l’Union est proposé par la Commission et adopté conjointement par le Parlement et le Conseil selon un calendrier convenu. Le Parlement et le Conseil forment ensemble l’«autorité budgétaire».

L’article 314 du traité FUE définit les étapes et les dates butoirs à respecter au cours de la procédure budgétaire. Toutefois, chaque année, avant le début de la procédure, les institutions conviennent d’un calendrier à suivre dans la pratique. La procédure comporte une série d’étapes.

1. La Commission propose un projet de budget.

Le Parlement et la Commission commencent par définir leurs priorités en matière de dépenses pour l’année à venir. La Commission élabore ensuite un projet de budget qu’elle transmet au Parlement et au Conseil. Bien qu’il soit officiellement attendu pour le 1^er septembre, dans la pratique, le projet est généralement prêt plus tôt, à la fin du mois de mai ou au début du mois de juin.

La Commission peut mettre à jour le projet de budget ultérieurement si les circonstances l’exigent, mais ces modifications doivent être apportées avant l’étape 4 ci-dessous. Dans la pratique, la Commission le fait chaque année, généralement au début du mois d’octobre, dans ce que l’on appelle une «lettre rectificative».

2. Le Conseil adopte sa position.

Le Conseil examine le projet de budget et transmet sa position au Parlement. Dans la pratique, le Conseil suggère toujours des modifications au projet de budget. Il est tenu d’expliquer clairement au Parlement les motifs de ses décisions.

Bien qu’elle soit officiellement attendue pour le 1^er octobre, la position du Conseil est transmise au Parlement plus tôt, avant la fin du mois de juillet.

3. Réponse du Parlement

Le Parlement dispose de 42 jours pour répondre. Il peut:

• approuver la position du Conseil;
• refuser de statuer, auquel cas le budget est réputé adopté;
• proposer des modifications sous la forme d’amendements.

Si le Parlement propose des modifications, ce qu’il fait toujours dans la pratique, le projet modifié est renvoyé au Conseil et à la Commission. En accord avec le Président du Conseil, le Président du Parlement européen doit alors convoquer sans délai le comité de conciliation.

Si le Conseil accepte les modifications apportées par le Parlement dans un délai de 10 jours, le budget est adopté.

4. En cas de désaccord entre le Conseil et le Parlement: comité de conciliation

Le comité de conciliation est composé de 27 représentants du Conseil et de 27 représentants du Parlement. Une fois le comité convoqué, il dispose de 21 jours pour dégager un compromis.

Le compromis doit être soutenu par une majorité qualifiée des représentants du Conseil et la majorité des représentants du Parlement.

La Commission participe également, s’attelant à aplanir toute divergence entre le Parlement et le Conseil.

a. Résultats types

Dans la pratique, une fois que le comité a été convoqué, on aboutit généralement à l’un des deux résultats suivants:

accord: les représentants du Parlement et du Conseil s’accordent sur un compromis au sein du comité de conciliation. Les deux institutions disposent alors de 14 jours pour approuver formellement le texte commun du budget de compromis;

absence d’accord: si aucun compromis n’est trouvé dans un délai de 21 jours, la Commission doit proposer un nouveau projet de budget et la procédure recommence à partir de l’étape 1.

Depuis le traité de Lisbonne, il est arrivé à quatre reprises que le comité de conciliation ne parvienne pas à un accord (dans le cas des budgets pour 2011, 2013, 2015 et 2019). À chaque fois, le nouveau projet de budget de la Commission, reprenant tous les points sur lesquels un accord avait été trouvé lors du premier cycle, a finalement été adopté.

b. Autres résultats possibles

D’autres résultats sont théoriquement possibles en vertu du traité FUE, mais ils ne se produisent pas dans la pratique. Ces résultats possibles sont notamment les suivants:

• si le Parlement rejette le compromis, la Commission doit proposer un nouveau projet de budget, quelle que soit la position du Conseil. Dans la pratique, jamais les représentants du Parlement ne se sont mis d’accord sur un texte de compromis pour que le Parlement dans son ensemble rejette l’accord dans la foulée;
• si le Parlement approuve le compromis mais que le Conseil le rejette:
• si le Parlement vote pour confirmer une nouvelle fois tout ou partie de sa position initiale et obtient la majorité requise, ces amendements sont inclus dans le projet commun, qui est alors réputé adopté. Si ce cas de figure est envisageable dans la pratique, jamais les représentants du Conseil ne se sont mis d’accord sur un texte de compromis pour que le Conseil dans son ensemble rejette l’accord dans la foulée. En tout état de cause, il ne serait pas dans l’intérêt du Conseil de rejeter activement le compromis alors que le Parlement l’approuve, car cela donnerait au Parlement la possibilité de renforcer sa propre position;
• en l’absence d’accord au début d’un exercice budgétaire, le traité FUE prévoit qu’un régime temporaire dit des «douzièmes provisoires» soit mis en place jusqu’à ce qu’un accord soit dégagé. Le régime des douzièmes provisoires a été utilisé à quatre reprises: en 1980, 1985, 1986 et 1988;
• sous certaines conditions, le Conseil peut autoriser des dépenses excédant la limite du douzième, comme le prévoit l’article 315 du traité FUE et comme le précise l’article 16 du règlement financier. Dans ce cas:

5. Le budget est adopté.

Une fois que le Parlement et le Conseil sont convenus d’approuver le projet de budget ou le budget de compromis, le Président du Parlement déclare que le budget est définitivement adopté.

6. Projets de budgets rectificatifs

En cas de circonstances inévitables, exceptionnelles ou imprévues (comme indiqué à l’article 44 du règlement financier), la Commission peut proposer des projets de budgets rectificatifs. Ces propositions visent à modifier le budget adopté afin de l’adapter aux nouveaux besoins et aux nouvelles circonstances.

Les budgets rectificatifs suivent les mêmes règles que le budget général pour l’approbation et l’exécution, bien que les budgets rectificatifs soient adoptés sans modification dans presque tous les cas. Cinq budgets rectificatifs ont été adoptés en 2024.

Processus d’approbation du projet commun en conciliation

La procédure budgétaire de l’Union a considérablement évolué au fil des ans. Aujourd’hui, le Parlement européen partage avec le Conseil l’entière responsabilité de l’adoption du budget annuel de l’Union. Cela n’a toutefois pas toujours été le cas.

A. Les débuts

Avant 1970, le Conseil était seul compétent pour décider du budget de l’Union. Le Parlement ne pouvait que donner son avis (procédure de consultation). Deux traités majeurs ont changé la donne:

• en 1970, le traité de Luxembourg a donné au Parlement le dernier mot sur les «dépenses non obligatoires». Il s’agissait de dépenses qui ne relevaient pas des traités et de la législation y afférente. En 1970, les dépenses non obligatoires représentaient quelque 8 % du budget mais, au fil du temps, elles ont considérablement augmenté, dépassant 60 % du budget en 2010;
• en 1975, le traité de Bruxelles a octroyé au Parlement le droit de rejeter le budget de l’Union dans son ensemble.

B. Principaux changements apportés par le traité de Lisbonne

En 2009, le traité de Lisbonne a marqué un tournant en:

1. supprimant la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires;
2. mettant en place une lecture unique du projet de budget par chaque institution: autrement dit, le Conseil et le Parlement n’examinent et ne mettent aux voix la proposition de budget qu’une seule fois désormais, au lieu de procéder à deux cycles de réexamen et de modification;
3. instaurant la codécision budgétaire, au titre de laquelle le Parlement et le Conseil ont les mêmes pouvoirs pour l’adoption du budget.

Cette réforme a rationalisé la procédure et l’a rendue plus efficace et plus transparente.

Rôle du Parlement européen

A. Pouvoirs conférés par l’article 314 du traité FUE

Le Parlement dispose désormais de pouvoirs conjoints avec le Conseil pour fixer l’ensemble des dépenses du budget.

La position du Parlement peut même être considérée comme plus forte que celle du Conseil, étant donné que le Conseil ne peut jamais imposer un budget sans l’approbation du Parlement, tandis que le Parlement peut, dans certaines circonstances, imposer un budget sans l’accord du Conseil.

Toutefois, ce cas de figure est assez peu probable et la nouvelle procédure budgétaire est en réalité un processus de codécision équilibré, dans lequel le Parlement et le Conseil ont tous deux un rôle égal à jouer pour décider de l’ensemble des dépenses de l’Union.

B. Influence stratégique du Parlement sur le budget de l’Union

La capacité du Parlement à rejeter le budget accentue son pouvoir d’influence et sa responsabilité pour ce qui est de veiller à ce que les plans financiers soient conformes à ses priorités et aux intérêts des citoyens de l’Union. Année après année, le Parlement a exercé cette autorité de manière ciblée et stratégique.

Le Parlement a rejeté le budget dans son ensemble à deux occasions (en décembre 1979 et en décembre 1984) depuis qu’il en a obtenu ce pouvoir en 1975.

C. Budget 2025

Le Parlement et le Conseil sont parvenus à un accord provisoire sur le budget 2025 le 16 novembre 2024, avant la date limite de conciliation. Le Conseil a adopté le budget définitif le 25 novembre 2024 et le Parlement l’a approuvé en plénière le 27 novembre 2024. Le budget 2025 prévoit un total de 199,4 milliards d’euros en crédits d’engagement et de 155,2 milliards d’euros en crédits de paiement.

Lors des négociations, le Parlement a réussi à obtenir 230,7 millions d’euros supplémentaires pour le budget 2025 de l’Union par rapport à la proposition originale de la Commission. Ces crédits supplémentaires sont destinés à plusieurs priorités essentielles telles que:

• la recherche et l’innovation,
• la santé,
• l’éducation,
• l’aide aux jeunes agriculteurs,
• la biodiversité et le changement climatique,
• la gestion des frontières,
• l’aide humanitaire.

Ce financement contribue également au remboursement des emprunts liés à la COVID-19.

Le budget 2025 est le premier budget annuel adopté après la révision du cadre financier pluriannuel (plan de dépenses septennal de l’Union) en février 2024.

Coordination de la procédure budgétaire de l’Union

La gestion du budget de l’Union, pour être efficace, doit reposer sur des cadres et des politiques coordonnés. Les accords interinstitutionnels, les cadres financiers pluriannuels et le Semestre européen sont essentiels pour garantir que les dépenses de l’Union sont bien planifiées et maintenues dans les limites approuvées, et que les politiques économiques sont cohérentes dans l’ensemble de l’Union.

A. Cadres financiers pluriannuels

Les cadres financiers pluriannuels sont des plans financiers à long terme qui définissent les priorités budgétaires et les limites de dépenses de l’Union sur plusieurs années. Ils ne remplacent pas la procédure budgétaire annuelle, mais permettent une approche structurée de la programmation financière et assurent la stabilité. Le cadre financier pluriannuel actuel couvre la période 2021-2027.

En vertu du traité de Lisbonne et du règlement financier, le budget annuel doit rester dans les limites fixées par le cadre financier pluriannuel, qui doit à son tour respecter les plafonds de dépenses fixés dans la décision relative aux ressources propres.

B. Accords interinstitutionnels sur la discipline budgétaire

C. À la suite de plusieurs conflits relatifs à la base juridique de l’exécution du budget, les institutions ont adopté, en 1982, une déclaration commune visant à clarifier et à rationaliser la procédure budgétaire.

Il en a résulté une série d’accords interinstitutionnels couvrant différentes périodes de 1988 à 2013. Le dernier accord interinstitutionnel en date, s’appliquant à la période 2021-2027, est entré en vigueur en décembre 2020. Ces accords ont considérablement amélioré le fonctionnement de la procédure budgétaire.

L’accord interinstitutionnel actuel vise à:

• assurer la discipline budgétaire;
• améliorer le fonctionnement de la procédure budgétaire annuelle;
• renforcer la coopération entre les institutions sur les questions budgétaires;
• garantir une bonne gestion financière.

Il présente également un plan visant à mettre en place de nouvelles ressources propres pour assurer le remboursement de l’instrument de l’Union européenne pour la relance au cours de la période 2021-2027.

D. Semestre européen

Créé en 2010 par le Conseil «Affaires économiques et financières», le Semestre européen est un cycle annuel de coordination des politiques économiques au niveau de l’Union.

Initialement destiné à remplir les objectifs de la stratégie Europe 2020, il continue de jouer un rôle crucial dans l’orientation des politiques économiques dans l’ensemble de l’Union.

Chaque année, le Semestre européen s’étend sur une période de six mois. Au cours de cette période, la Commission examine les politiques budgétaires et structurelles des États membres afin de détecter toute incohérence et tout déséquilibre naissant.

Sur la base de ces évaluations économiques, la Commission adresse aux États membres des orientations et/ou des recommandations concernant des réformes budgétaires, macroéconomiques et structurelles.

Le Semestre européen a pour finalité de renforcer la coordination entre les États membres alors que les décisions budgétaires importantes en sont encore au stade de l’élaboration au niveau national. En plus de contribuer à l’alignement des budgets nationaux, le Parlement cherche à tirer le meilleur parti des domaines d’action dans lesquels les budgets nationaux et le budget de l’Union se complètent, et à renforcer la coordination entre eux.

Pour plus d’informations sur ce sujet, veuillez consulter le site internet de la commission des budgets.

 

Eleanor Remo James

10-2025