Luftsicherheit
Mit gemeinsamen Vorschriften, die schrittweise auf die gesamte Luftverkehrsbranche erweitert wurden, wird für ein einheitliches und hohes Maß an Sicherheit im gesamten EU-Luftverkehrsmarkt gesorgt.
Rechtsgrundlage
Artikel 100 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.
Ziele
Mit der Verwirklichung des Luftverkehrsbinnenmarktes Mitte der 1990er-Jahre[1] wurden gleichzeitig auch verbindliche gemeinsame Vorschriften[2] erforderlich, die innerhalb seiner Grenzen für ein einheitliches und hohes Maß an Sicherheit sorgen.
Ergebnisse
Weltweit legt die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO)[3] Mindeststandards für die Flugsicherheit fest. Sie sind jedoch nicht verpflichtend, sodass die Einhaltung von der Bereitschaft der ICAO-Mitgliedstaaten abhängt.
In Europa wurde mit der Einführung des Luftverkehrsbinnenmarktes sichergestellt, dass Fluggästen ein einheitliches und hohes Maß an Sicherheit geboten wird, unabhängig davon, wohin sie innerhalb der EU fliegen. Infolgedessen wurden nationale Vorschriften durch verbindliche gemeinsame EU-Vorschriften ersetzt. Zudem wurden die nationalen Regelungsbehörden und Gremien für freiwillige Zusammenarbeit (darunter in erster Linie die früheren „Gemeinsamen Luftfahrtbehörden“[4]) durch ein Gemeinschaftsverfahren ersetzt, an dem die nationalen Behörden der Zivilluftfahrt, die Europäische Kommission und die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) beteiligt sind[5]. Seit 2003 entwickelt die EASA Rechtsvorschriften in diesem Bereich, die die Grundlage für Vorschläge der Kommission für Rechtsakte bilden. Die Kommission, die EASA und die zuständigen nationalen Behörden überwachen jeweils in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Umsetzung der Vorschriften.
Die gemeinsamen Vorschriften für die Sicherheit der Zivilluftfahrt gehen aus Standards und Empfehlungen der IACO hervor, wobei sie jedoch häufig verschärft wurden. Sie wurden schrittweise auf die gesamte Luftverkehrskette erweitert.
Seit 1994 sind die Grundsätze der ICAO für die Untersuchung von Unfällen im Luftverkehr in EU-Recht umgesetzt (durch die Richtlinie 94/56/EG, die durch die Verordnung (EU) Nr. 996/2010 ersetzt wurde): Die Untersuchungen müssen völlig unabhängig durchgeführt werden und lediglich darauf abzielen, die Unfallursachen zu ermitteln und künftige Unfälle zu verhindern, anstatt die Frage der Verantwortung zu klären. Dieselbe präventive und nicht auf Strafen ausgerichtete Logik bildet die Grundlage für die Vorschriften für die Meldung sicherheitsrelevanter Ereignisse in der Zivilluftfahrt (Richtlinie 2003/42/EG über die Meldung von Ereignissen in der Zivilluftfahrt, Verordnung (EG) Nr. 1321/2007 über die Zusammenführung der Informationen über Ereignisse in der Zivilluftfahrt in einem Zentralspeicher und Verordnung (EG) Nr. 1330/2007 über die Weitergabe von Informationen über Ereignisse in der Zivilluftfahrt, die später durch die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 über die Meldung, Analyse und Weiterverfolgung von Ereignissen in der Zivilluftfahrt ersetzt wurde). Seit 2005 müssen alle entlang der Luftfahrtkette auftretenden Abweichungen den zuständigen nationalen Behörden und von diesen an die EASA gemeldet und für weitere Analysen gespeichert und weiterverbreitet werden.
Seit 2003[6] bestehen ebenfalls gemeinsame Vorschriften für die Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen, d. h. deren Entwurf, Bau und Wartung. Im Jahr 2008 wurden die Vorschriften auf den Flugbetrieb und die Ausbildung der Besatzungsmitglieder ausgeweitet, d. h. auf die Art und Weise, wie die Fluggeräte genutzt werden dürfen. Darauf folgte im Jahr 2009 zudem die Erweiterung auf den Betrieb der Flughäfen, das Flugverkehrsmanagement und die Bereitstellung von Dienstleistungen im Luftverkehr. Alle diese Vorschriften gelten für Flugzeuge und Bauteile von Flugzeugen sowie für die Unternehmen und die Angestellten, die für den Entwurf, Bau, die Wartung und den Betrieb verantwortlich sind, und auch für Luftfahrzeuge und Verkehrsunternehmer aus Drittländern, wenn diese in der EU tätig sind. Im Jahr 2015 legte die Kommission einen Vorschlag zur Verschärfung der gemeinsamen Vorschriften in der Zivilluftfahrt vor, insbesondere um der Entwicklung unbemannter Luftfahrzeuge (Drohnen) und den Zusammenhängen zwischen der Flugsicherheit und anderen Bereichen wie Luftsicherheit oder Umweltschutz Rechnung zu tragen. Mit dem Vorschlag wurde die Zuständigkeit der EASA in Bereichen wie Sicherheit (einschließlich Cybersicherheit) und Umwelt ausgeweitet. Ferner wurden einige Änderungen an der Struktur der EASA vorgeschlagen (z. B. Einsetzung eines Exekutivausschusses zur Unterstützung des Verwaltungsrats und des Exekutivdirektors). Wichtig zu erwähnen ist, dass die EASA zwei zusätzliche Einnahmequellen vorgeschlagen hat, nämlich Finanzhilfen und Flugsicherungsgebühren für Aufgaben im Zusammenhang mit Flugverkehrsmanagement und Flugsicherungsdiensten. Nachdem Parlament und Rat ausführlich über den Vorschlag beraten hatten, wurde die Verordnung (EU) 2018/1139 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt verabschiedet und die vorherige EASA-Grundverordnung damit aufgehoben.
Mit dem Programm zur Sicherheitsüberprüfung von Luftfahrzeugen aus Drittländern (SAFA), das 1996 von der Europäischen Zivilluftfahrtkonferenz (ECAC[7]) initiiert wurde, wurden die Grundlagen für eine einheitliche Kontrolle ausländischer (europäischer und nichteuropäischer Luftfahrzeuge) geschaffen, die sich auf Flughäfen der ICAO-Vertragsstaaten aufhalten, womit die Einhaltung der von der ICAO festgelegten Mindestsicherheitsstandards sichergestellt wird[8]. Gemäß der SAFA-Richtlinie, die später durch die EASA-Grundverordnung ersetzt wurde, ist das SAFA-Programm seit 2006 für die EU-Mitgliedstaaten verpflichtend. Seit 2014 werden die Flugzeuge der EASA-Staaten auf der Grundlage der Normen der Agentur, die strenger sein können, sowie im Rahmen von Inspektionen zur Sicherheitsüberprüfung von Luftfahrzeugen der Gemeinschaft (Safety Assessment of Community Aircraft – SACA) gemäß der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 über technische Vorschriften und Verwaltungsverfahren in Bezug auf den Flugbetrieb inspiziert. Bei der EASA werden die Ergebnisse dieser Kontrollen zentral gesammelt. Festgestellte Mängel können zu Betriebsbeschränkungen und letztlich dazu führen, dass Luftfahrtunternehmen auf eine „schwarze Liste“ gesetzt werden, wodurch sie aus Sicherheitsgründen vom Flugbetrieb in der EU effektiv ausgeschlossen werden. Die schwarze Liste wurde 2005 mit der Verordnung (EG) Nr. 2111/2005 über die Erstellung einer Liste der Luftfahrtunternehmen, gegen die eine Betriebsuntersagung ergangen ist eingeführt. Sie wird durch die Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 474/2006 über Luftfahrtunternehmen, gegen die in der Gemeinschaft eine Betriebsuntersagung ergangen ist, regelmäßig aktualisiert und veröffentlicht, sodass die Fluggäste, die Verkäufer von Flugtickets und die zuständigen Behörden stets über die aktuellsten Informationen verfügen.
Außerdem müssen alle Betreiber aus Drittstaaten ab November 2016 gemäß der Verordnung (EU) Nr. 452/2014 über den Flugbetrieb von Drittlandsbetreibern durch eine von der EASA ausgestellte Genehmigung belegen, dass sie die Sicherheitsstandards der ICAO einhalten, um Ziele in der EU anfliegen zu dürfen.
Anhand der „schwarzen Liste“ wird deutlich, dass die Flugsicherheit der Zivilluftfahrt in bestimmten Regionen der Welt stark verbesserungsbedürftig ist. Um hier Abhilfe zu schaffen, arbeitet die EU mit der ICAO zusammen und unterstützt Länder, die Schwierigkeiten bei der Einrichtung wirksamer Flugsicherheitssysteme haben. Dies führte zum Übereinkommen über die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums (ECAA-Übereinkommen) im Jahr 2006 mit dem Ziel, die Nachbarländer der EU in Südosteuropa (Albanien, Bosnien und Herzegowina, Nordmazedonien, Montenegro, Serbien und Kosovo) zusammen mit Norwegen und Island in den Luftverkehrsbinnenmarkt der EU zu integrieren. Mit dem ECAA-Übereinkommen hat sich die Konnektivität erheblich verbessert. Die Schweiz ist nicht Teil des ECAA-Übereinkommens, hat aber ein eigenes Luftverkehrsabkommen mit der EU, nämlich das Luftverkehrsabkommen zwischen der EU und der Schweiz, mit dem die Schweiz in den Luftverkehrsbinnenmarkt der EU integriert wird. Die EU hat außerdem Europa-Mittelmeer-Luftverkehrsabkommen mit Marokko, Jordanien und Israel geschlossen, die einen Rechtsrahmen für verschiedene Bereiche darunter hohe Sicherheitsstandards und die Gewährleistung von Fluggastrechten und Wettbewerb bieten. Um die Luftverkehrsbeziehungen mit den Ländern der östlichen Nachbarschaft zu stärken, hat die EU Abkommen über einen gemeinsamen Luftverkehrsraum mit Georgien (2010), Moldau (2012) und Armenien (2021) unterzeichnet, mit denen die wirtschaftliche, regulatorische und institutionelle Zusammenarbeit vertieft werden soll.
Die internationale Zusammenarbeit im Bereich Flugsicherheit zielt auch auf Erleichterungen für den Handel mit Erzeugnissen und Dienstleistungen ab, der durch unterschiedliche nationale technische Standards möglicherweise erschwert wird. Daher hat die EU mit ihren wichtigsten Partnern im Bereich Luftfahrt (USA, Kanada und Brasilien) Abkommen über die gegenseitige Anerkennung der Standards für Flugsicherheit geschlossen. Für bestimmte Projekte schließt die EASA sogenannte Arbeitsvereinbarungen mit Industriepartnern aus Ländern ab, mit denen keine derartigen Abkommen bestehen. Die Erzeugnisse und Dienstleistungen, die in den Anwendungsbereich dieser Abkommen und Vereinbarungen fallen, können demnach frei zwischen den Vertragsstaaten gehandelt werden.
Wenn die Zusammenarbeit zwischen der EU (und ihren Mitgliedstaaten) und einem Drittland auf die gegenseitige Anerkennung von Bescheinigungen abzielt, wird ein bilaterales Flugsicherheitsabkommen unterzeichnet. Bislang hat die EU solch ein Abkommen mit den USA, Kanada, Brasilien, China und Japan geschlossen. Im Oktober 2021 unterzeichnete die EU ein Luftverkehrsabkommen mit der Ukraine, um hohe Standards in Bereichen wie Flugsicherheit, Luftsicherheit und Flugverkehrsmanagement zu fördern.
Am 22. September 2020 schlug die Kommission eine Aktualisierung der Initiative zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums vor, die im Herbst 2024 vom Rat und vom Parlament angenommen wurde. Die Verordnung (EU) 2024/2803 zur Verwirklichung des einheitlichen europäischen Luftraums wurde am 11. November 2024 im Amtsblatt der EU veröffentlicht[9].
Am 29. November 2022 nahm die Kommission eine Drohnenstrategie an, in der Vorstellungen über und ein Plan für das künftige Wachstum des europäischen Drohnenmarkts dargelegt werden. In der Strategie wurden technische Anforderungen an unbemannte Luftfahrzeuge oder Drohnen festgelegt, wobei sie auf dem Sicherheitsrahmen der EU aufbaut. In dem neuen Plan wird dargelegt, wie Europa den Betrieb kommerzieller Drohnen expandieren und gleichzeitig der Drohnenbranche neue Chancen eröffnen kann.
Rolle des Europäischen Parlaments
Das Parlament hat die Einführung eines soliden europäischen Sicherheitssystems in der Zivilluftfahrt von jeher aktiv unterstützt und sich dabei ganz besonders für die Wirksamkeit der EASA und das Recht der Fluggäste auf Zugang zu Informationen eingesetzt.
Das Parlament hat die SAFA-Richtlinie stets als Mittel angesehen, Luftfahrtunternehmen zur Rechenschaft zu ziehen, indem sie Fälle offenlegen müssen, in denen sie die internationalen Sicherheitsstandards nicht erfüllen. Das Parlament ist außerdem der Ansicht, dass die Maßnahmen, die einem Mitgliedstaat infolge einer Inspektion im Rahmen von SAFA auferlegt wurden, von der Kommission auf die gesamte EU ausgeweitet werden können. Mit diesen Maßnahmen ebneten die MdEP den Weg für die Erstellung der „schwarzen Liste“. Das Parlament hat durchgesetzt, dass die Veröffentlichung der Liste verbindlich ist und dass die Fluggäste Anspruch auf Entschädigung oder anderweitige Beförderung bei der Annullierung eines Fluges infolge der Aufnahme eines Unternehmens in die Liste haben. Von Anfang an hat das Parlament gefordert, dass die EASA in technischen Fragen unabhängig sein und umfassendere Zuständigkeiten übernehmen sollte, was schließlich 2008 in die Tat umgesetzt wurde. Das Parlament hat der EASA wirksame Zwangsmittel mit einer tatsächlich abschreckenden Wirkung an die Hand gegeben, indem ihr das Recht verliehen wurde, den Verstößen angemessene Geldbußen zu verhängen. Der Ausschuss für Verkehr und Tourismus lädt die Vertreter der EASA regelmäßig zu einem Meinungsaustausch über Fragen der Flugsicherheit ein, wie die wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen der Sicherheit der Zivilluftfahrt und verschiedenen sozioökonomischen Faktoren, die gegenseitige Anerkennung von Bescheinigungen und die Zusammenarbeit mit der US-Luftfahrtbehörde (FAA), die Integration unbemannter Luftfahrzeuge in den EU-Luftraum und die Auswirkungen globaler Pandemien und militärischer Konflikte auf die Flugsicherheit in Europa.
Das Parlament begrüßte im Jahr 2016 außerdem den Vorschlag der Kommission, die EASA-Grundverordnung zu überarbeiten, um ein Höchstmaß an Sicherheit in der Luftfahrt zu erreichen. Es betonte, dass Bestimmungen zur Erleichterung der Anpassung der EASA an neue Entwicklungen in der Luftfahrt erforderlich sind, wozu der zunehmende Luftverkehr, der verbreitete Einsatz von Drohnen, das Aufkommen von Konfliktgebieten an der Haustür Europas und die zunehmende technische Komplexität in der Luftfahrt gehören. Im Jahr 2017 forderte es die Kommission und den Rat auf, für die EASA ausreichende Mittel und genug Personal bereitzustellen, damit für die Erhaltung hoher Sicherheitsstandards gesorgt ist und die EASA im internationalen Kontext eine größere Rolle spielt.
Zu den jüngsten Dokumenten des Europäischen Parlaments, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sind, gehören:
- die Entschließung zum sicheren Einsatz ferngesteuerter Flugsysteme in der zivilen Luftfahrt (29. Oktober 2015),
- der Bericht des Ausschusses für Verkehr und Tourismus vom 2. Dezember 2016 über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates
- und die Entschließung zu einer Luftfahrtstrategie für Europa (16. Februar 2017).
Maja STRNAD MESKO