Mit gemeinsamen Vorschriften, die schrittweise auf die gesamte Luftverkehrsbranche erweitert wurden, wird in der Europäischen Union für ein einheitliches und hohes Maß an Sicherheit[1] im Luftverkehrsbinnenmarkt gesorgt.

Rechtsgrundlage

Artikel 100 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Ziele

Mit der Verwirklichung des Luftverkehrsbinnenmarktes Mitte der 1990er-Jahre[2] wurden gleichzeitig auch verbindliche gemeinsame Vorschriften erforderlich, die innerhalb seiner Grenzen für ein einheitliches und hohes Maß an Sicherheit sorgen.

Ergebnisse

Auf globaler Ebene legt die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO[3]) die Mindestsicherheitsstandards fest; inwieweit diese eingehalten werden, hängt jedoch weitgehend vom guten Willen ihrer einzelnen Vertragsstaaten ab.

In Europa wurde mit der Einführung des Luftverkehrsbinnenmarktes sichergestellt, dass Fluggästen ein einheitliches und hohes Maß an Sicherheit geboten wird, unabhängig davon, wohin sie innerhalb der EU fliegen. Die nationalen Vorschriften wurden durch gemeinsame Vorschriften ersetzt, deren Einhaltung verpflichtend ist. Zudem wurden die nationalen Regelungsbehörden und ihre Gremien für freiwillige Zusammenarbeit (darunter in erster Linie die früheren „Gemeinsamen Luftfahrtbehörden“[4]) durch ein Gemeinschaftsverfahren ersetzt, an dem die nationalen Behörden der Zivilluftfahrt, die Europäische Kommission und die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) beteiligt sind[5]. Seit 2003 ist insbesondere die EASA in erster Linie mit der Ausarbeitung der Vorschriften beauftragt (und schafft so die Grundlagen für die Vorschläge für Gesetzgebungsakte der Kommission). Die Kommission, die EASA und die zuständigen nationalen Behörden überwachen in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Umsetzung der Vorschriften und unterstützen sich gegenseitig.

Die gemeinsamen Vorschriften für die Sicherheit der Zivilluftfahrt gehen aus Standards und Empfehlungen der IACO hervor, die häufig verschärft wurden. Sie wurden schrittweise auf die gesamte Luftverkehrskette erweitert. Sie zielen allgemein darauf ab, die Zahl der Unfälle so weit wie möglich zu verringern, wobei sie sich sowohl auf die Eigenverantwortung der beteiligten Akteure als auch auf externe Überwachungsmaßnahmen stützen[6].

Seit 1994 sind die Grundsätze der ICAO für die Untersuchung von Unfällen im Luftverkehr in EU-Recht umgesetzt (durch die Richtlinie 94/56/EG, die später durch die Verordnung (EU) Nr. 996/2010 ersetzt wurde): Die Untersuchungen müssen völlig unabhängig durchgeführt werden und lediglich darauf abzielen, die Unfallursachen zu ermitteln und künftige Unfälle zu verhindern, anstatt die Frage der Schuld oder Verantwortung zu klären. Die Vorschriften für die Meldung von Ereignissen in der Zivilluftfahrt (Richtlinie 2003/42/EG, Verordnungen (EG) Nr. 1321/2007 und (EG) Nr. 1330/2007, die alle durch die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ersetzt wurden) stützen sich auf den gleichen Ansatz, der allein auf Prävention abzielt und jede Schuldzuweisung vermeidet. Seit 2005 müssen alle entlang der Luftfahrtkette auftretenden Abweichungen den zuständigen nationalen Behörden und von diesen an die EASA gemeldet und für weitere Analysen gespeichert und weiterverbreitet werden.

Seit 2003[7] bestehen ebenfalls gemeinsame Vorschriften für die Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen, d. h. deren Entwurf, Bau und Wartung. Im Jahr 2008 wurden die Vorschriften auf den Flugbetrieb und die Ausbildung der Besatzungsmitglieder ausgeweitet, d. h. auf die Art und Weise, wie die Fluggeräte genutzt werden dürfen. Darauf folgte im Jahr 2009 zudem die Erweiterung auf den Betrieb der Flughäfen, das Flugverkehrsmanagement und die Bereitstellung von Dienstleistungen im Luftverkehr. Alle diese Vorschriften gelten für die Erzeugnisse sowie für die Unternehmen und die Angestellten, die für den Entwurf, Bau, die Wartung und den Betrieb verantwortlich sind, und auch für Luftfahrzeuge und Verkehrsunternehmer aus Drittländern, wenn diese in der EU tätig sind. 2015 legte die Kommission einen Vorschlag vor, mit dem diese Regelungen verschärft werden sollen, insbesondere um der Entwicklung unbemannter Luftfahrzeuge (Drohnen) und den Zusammenhängen zwischen der Flugsicherheit und anderen Bereichen wie Luftsicherheit oder Umweltschutz Rechnung zu tragen (COM(2015)0613). Mit dem Vorschlag wurden die Zuständigkeiten der EASA in Bereichen wie Sicherheit (einschließlich Cybersicherheit) und Umwelt ausgeweitet. Ferner wurden einige Änderungen an der Struktur der EASA vorgeschlagen (z. B. Einsetzung eines Exekutivausschusses zur Unterstützung des Verwaltungsrats und des Exekutivdirektors). Außerdem wurden zwei zusätzliche Einnahmequellen für die EASA (Zuschüsse und Flugsicherungsgebühren für Aufgaben im Bereich des Flugverkehrsmanagements und der Flugsicherungsdienste) vorgeschlagen. Nachdem Parlament und Rat ausführlich über den Vorschlag beraten hatten, wurde die Verordnung (EU) 2018/1139[8] im Juli 2018 verabschiedet und die vorherige EASA-Grundverordnung (Verordnung (EG) Nr. 216/2008) damit aufgehoben.

Mit dem Programm zur Sicherheitsüberprüfung von Luftfahrzeugen aus Drittländern (SAFA), das 1996 von der Europäischen Zivilluftfahrtkonferenz (ECAC[9]) initiiert wurde, wurden die Grundlagen für eine einheitliche Kontrolle ausländischer (europäischer und nichteuropäischer Luftfahrzeuge) geschaffen, die sich auf Flughäfen der ICAO-Vertragsstaaten aufhalten, sodass die Einhaltung der von der ICAO festgelegten Mindestsicherheitsstandards überprüft werden kann[10]. Die Richtlinie 2004/36/EG (ersetzt durch die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 216/2008) hat das SAFA-Programm für die EU-Mitgliedstaaten ab 2006 verpflichtend gemacht. Seit 2014 werden die Flugzeuge der EASA-Staaten auf der Grundlage der Normen der Agentur, die zum Teil strenger sind, sowie im Rahmen von SACA-Inspektionen (Safety Assessment of Community Aircraft) gemäß der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 inspiziert. Bei der EASA werden die Ergebnisse dieser Inspektionen zentral gespeichert. Die Feststellung von Mängeln kann gegebenenfalls zu Betriebseinschränkungen oder zur Aufnahme des betroffenen Unternehmens in die „schwarze Liste“ der Luftfahrtunternehmen führen, gegen die aus Sicherheitsgründen eine Betriebsuntersagung in der Gemeinschaft verfügt wurde. Diese „schwarze Liste“ besteht seit dem Jahr 2005 (Verordnung (EG) Nr. 2111/2005). Sie wird regelmäßig aktualisiert und veröffentlicht (durch die Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 474/2006), sodass die Fluggäste, die Verkäufer von Flugtickets und die zuständigen Behörden stets über die aktuellsten Informationen verfügen. Nach Stand vom Juni 2023 war der Luftraum der EU für 128 Luftfahrtunternehmen gesperrt. Dazu gehörten 101 Luftfahrtunternehmen, die in 15 Ländern zugelassen waren, bei denen man davon ausgeht, dass deren Luftfahrtbehörden keine angemessene Sicherheitsaufsicht sicherstellen können. Von den betroffenen Fluggesellschaften waren 22 in Russland zertifiziert. Weitere fünf Fluggesellschaften wurden aufgrund von Sicherheitsbedenken individuell ausgeschlossen.

Außerdem müssen alle Betreiber aus Drittstaaten ab November 2016 durch eine von der EASA ausgestellte Genehmigung belegen, dass sie die Sicherheitsstandards der ICAO einhalten, um Ziele in der EU anfliegen zu dürfen (Verordnung (EU) Nr. 452/2014).

Anhand der „schwarzen Liste“ wird deutlich, dass die Flugsicherheit der Zivilluftfahrt in bestimmten Regionen der Welt stark verbesserungsbedürftig ist. Damit dies geschehen kann, hat die EU eine entsprechende Zusammenarbeit mit der ICAO ins Leben gerufen und gewährt den Ländern Unterstützung, in denen die größten Schwierigkeiten bei der Einführung wirkungsvoller Strukturen für die Flugsicherheit bestehen. Dies führte zum Übereinkommen über die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums (ECAA-Übereinkommen) im Jahr 2006 mit dem Ziel, die Nachbarländer der EU in Südosteuropa (Albanien, Bosnien und Herzegowina, Nordmazedonien, Montenegro, Serbien und Kosovo) zusammen mit Norwegen und Island in den Luftverkehrsbinnenmarkt der EU zu integrieren. Der gemeinsame europäische Luftverkehrsraum hat bereits zu einem höheren Maß an Konnektivität geführt. Die Schweiz ist nicht Teil des ECAA-Übereinkommens, hat aber ein eigenes Luftverkehrsabkommen mit der EU, nämlich das Luftverkehrsabkommen zwischen der EU und der Schweiz, mit dem die Schweiz in den Luftverkehrsbinnenmarkt der EU integriert wird. Die EU hat außerdem Europa-Mittelmeer-Luftverkehrsabkommen mit Marokko, Jordanien und Israel geschlossen, die einen Rechtsrahmen für verschiedene Bereiche darunter hohe Sicherheitsstandards, die Gewährleistung von Fluggastrechten und Wettbewerb bieten.

Hierbei ist anzumerken, dass die internationale Zusammenarbeit im Bereich Flugsicherheit auch auf Erleichterungen für den Handel mit Erzeugnissen und Dienstleistungen abzielt, der durch unterschiedliche nationale technische Standards möglicherweise erschwert wird. Dementsprechend hat die EU mit ihren wichtigsten Partnern im Bereich Luftfahrt (USA, Kanada und Brasilien) Abkommen über die gegenseitige Anerkennung der Standards für Flugsicherheit geschlossen. Für bestimmte Projekte schließt die EASA sogenannte Arbeitsvereinbarungen mit Industriepartnern aus Ländern ab, mit denen keine derartigen Abkommen bestehen. Die Erzeugnisse und Dienstleistungen, die in den Anwendungsbereich dieser Abkommen und Vereinbarungen fallen, können frei zwischen den Vertragsstaaten gehandelt werden.

Wenn die Zusammenarbeit zwischen der EU (und ihren Mitgliedstaaten) und einem Drittland auf die gegenseitige Anerkennung von Zulassungen/Zeugnissen abzielt, wird ein bilaterales Flugsicherheitsabkommen (BASA) unterzeichnet. Bislang hat die EU ein BASA mit den USA, Kanada, Brasilien, China und Japan geschlossen. Im Oktober 2021 unterzeichnete die EU ein Luftverkehrsabkommen mit der Ukraine, um hohe Standards in Bereichen wie Flugsicherheit, Luftsicherheit und Flugverkehrsmanagement zu fördern.

Am 22. September 2020 schlug die Kommission eine Aktualisierung der Initiative zum einheitlichen europäischen Luftraum vor (siehe Kurzdarstellung 3.4.8), mit der ein Rahmen geschaffen werden soll, um das Flugverkehrsmanagement nachhaltiger und widerstandsfähiger zu machen und es in Einklang mit dem europäischen Grünen Deal zu bringen. Die Aktualisierung besteht aus einem geänderten Vorschlag für eine Verordnung zur Verwirklichung des einheitlichen europäischen Luftraums (2013/0186(COD)) und einem Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/1139 in Bezug auf die Fähigkeit der EASA als Leistungsüberprüfungsgremium für den einheitlichen europäischen Luftraum zu handeln (2020/0264(COD)). Im Juni 2021 nahm der Ausschuss für Verkehr und Tourismus des Parlaments seinen Bericht über den Vorschlag und das Verhandlungsmandat des Parlaments an wurde und die interinstitutionellen Verhandlungen wurden inzwischen aufgenommen.

Am 29. November 2022 nahm die Kommission eine Drohnenstrategie an, in der Vorstellungen über und ein Plan für das künftige Wachstum des europäischen Drohnenmarkts dargelegt werden. In der Strategie wurden technische Anforderungen an unbemannte Luftfahrzeuge oder Drohnen festgelegt, wobei sie auf dem Sicherheitsrahmen der EU aufbaut. In dem neuen Plan wird dargelegt, wie Europa kommerzielle Drohnen mit großer Reichweite betreiben und gleichzeitig der Drohnenbranche neue Chancen eröffnen kann.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat die Einführung eines wirksamen europäischen Sicherheitssystems in der Zivilluftfahrt von jeher sehr entschlossen unterstützt und sich dabei ganz besonders für die Rechte der Fluggäste auf Zugang zu Informationen und für die Wirksamkeit der EASA eingesetzt.

Somit vertraten die Abgeordneten seit der Verabschiedung der „SAFA-Richtlinie“ die Auffassung, dass sie auch der öffentlichen Kritik an jenen Luftfahrtunternehmen dienen soll, die die internationalen Sicherheitsstandards nicht einhalten. Das Parlament forderte außerdem, dass die Maßnahmen, die von einem Mitgliedstaat infolge einer Inspektion im Rahmen von SAFA durchgeführt werden, von der Europäischen Kommission auf die gesamte EU ausgeweitet werden können. Damit schufen die Abgeordneten die Grundlage für die ein Jahr nach dem Inkrafttreten der Richtlinie eingeführte „schwarze Liste“. Zudem gelang es dem Parlament, die Veröffentlichung der Liste verbindlich zu machen und den Anspruch von Fluggästen auf Entschädigung oder anderweitige Beförderung bei der Annullierung eines Fluges infolge der Aufnahme eines Unternehmens in die Liste durchzusetzen. In Bezug auf die EASA hat das Parlament von Beginn an gefordert, dass sie in der Ausübung ihrer technischen Aufgaben unabhängig sein und einen möglichst weiten Kompetenzbereich haben sollte: Im Jahr 2002 forderte das Parlament daher eine entsprechende Erweiterung der gemeinsamen Vorschriften für Flugsicherheit und des Kompetenzbereiches der EASA auf die Betriebsregeln für Luftfahrzeuge sowie die Lizenzerteilung für Flugbesatzungen. Diese Verlängerung wurde im Jahr 2008 schließlich vereinbart. Außerdem ist es den Abgeordneten gelungen, der EASA wirksame Zwangsmittel mit einer tatsächlich abschreckenden Wirkung an die Hand zu geben, indem ihr das Recht verliehen wurde, den Verstößen angemessene Geldbußen zu verhängen. Im März 2022 führte der Ausschuss für Verkehr und Tourismus (TRAN) eine Aussprache mit der EASA über die Wechselwirkungen zwischen der Sicherheit der Zivilluftfahrt und sozioökonomischen Faktoren, wobei der Schwerpunkt unter anderem auf den möglichen Auswirkungen der COVID-19-Krise auf die Flugsicherheit lag.

Das Parlament begrüßte im Jahr 2016 außerdem den Vorschlag der Kommission, die EASA-Grundverordnung (Verordnung (EG) Nr. 216/2008) zu überarbeiten, um ein Höchstmaß an Sicherheit in der Luftfahrt zu erreichen. Insbesondere betonte es, dass die notwendigen Bestimmungen zur Anpassung der EASA an neue Entwicklungen in der Luftfahrt erforderlich sind, wie zum Beispiel der zunehmende Luftverkehr, der verbreitete Einsatz von Drohnen, das Aufkommen von Konfliktgebieten an der Haustür Europas und die zunehmende technische Komplexität in der Luftfahrt. Im Jahr 2017 forderte das Parlament die Kommission und den Rat auf, für die EASA ausreichende Mittel und genug Personal bereitzustellen, damit für hohe Sicherheitsstandards gesorgt ist und die EASA im internationalen Kontext eine größere Rolle spielt.

Neueste Dokumente des Europäischen Parlaments, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sind:

 

[1]Die Flugsicherheit bezieht sich auf den Entwurf, den Bau, die Wartung und den Betrieb von Luftfahrzeugen. Sie sollte nicht mit der Luftsicherheit verwechselt werden, deren Ziel es ist, böswilligen Handlungen gegen Luftfahrzeuge sowie deren Fluggäste und Besatzungsmitglieder vorzubeugen (siehe Kurzdarstellung 3.4.7).
[2]Dabei handelt es sich um das „dritte Liberalisierungspaket“ des Luftverkehrs, d. h. um die Verordnungen (EWG) Nr. 2407/92, (EWG) Nr. 2408/92 und (EWG) Nr. 2409/92 (die mittlerweile durch die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 ersetzt wurden), die den Luftverkehrsunternehmen der EU den freien Zugang zu den Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs eröffneten (siehe Kurzdarstellung 3.4.6).
[3]Die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen, die mit dem „Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt“ vom Dezember 1944 (auch bekannt als „Abkommen von Chicago“) gegründet wurde und mittlerweile 193 Staaten zu ihren Mitgliedern zählt. Die ICAO erarbeitet Standards und Empfehlungen, die von den Vertragsstaaten eingehalten werden müssen, doch gibt es keine verbindlichen Verfahren, die eine ordnungsgemäße Befolgung sicherstellen.
[4]Die Arbeitsgemeinschaft der europäischen Luftfahrtbehörden (Joint Aviation Authorities – JAA) war ein informeller Zusammenschluss der Zivilluftfahrtbehörden der meisten europäischen Länder (darunter sowohl Mitgliedstaaten der EU als auch Nichtmitgliedstaaten), der für die Erstellung der Sicherheitsvorschriften und -standards zuständig war (die jeder Vertragsstaat selbständig umsetzen konnte). Die JAA, der auf ihrem Höhepunkt 43 Mitgliedstaaten angehörten, nahm 1970 (bei der Gründung von Airbus) ihre Arbeit auf und wurde 2009 aufgelöst, denn die Annahme verbindlicher und unmittelbar anwendbarer gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit der Zivilluftfahrt führte dazu, dass die EU-Mitgliedstaaten die JAA nicht mehr benötigen.
[5]Hierbei ist anzumerken, dass die technischen Vorschriften für den Bereich Flugverkehrsmanagement und Flugsicherungsdienste auch von Eurocontrol und von weiteren Normungsgremien wie der Europäischen Organisation für Zivilluftfahrt-Ausrüstung (EUROCAE) ausgearbeitet werden, wobei Eurocontrol zudem einen Teil dieser Vorschriften umsetzt. Bei der Ausdehnung der gemeinsamen Sicherheitsvorschriften sowie der Kompetenzbereiche der EASA in diesen Bereichen besteht eine klare Aufteilung der Zuständigkeiten: die technischen Vorschriften werden von der EASA erarbeitet, und Eurocontrol ist mit den betrieblichen Aufgaben im Rahmen des einheitlichen europäischen Luftraums betraut (siehe Kurzdarstellung 3.4.8). Siehe auch den Vorschlag für eine Verordnung COM(2013)0409 vom 11. Juni 2013 und die vom Parlament in erster Lesung am 12. März 2014 angenommene Entschließung (ABl. C 378 vom 9.11.2017, S. 584).
[6]Ein gutes Beispiel für die Übertragung von Verantwortung an die beteiligten Akteure in der Luftverkehrskette ist das Verfahren der EASA für die Genehmigung als Entwicklungsbetrieb (Design Organisation Approval).
[7]Im Jahr 1991 wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 3922/91 eine geringfügige Vereinheitlichung der „technischen Vorschriften“ eingeführt, die auf den „Vereinbarungen“ gründete, die von der Arbeitsgemeinschaft der europäischen Luftfahrtverwaltung unter großen Schwierigkeiten angenommen worden waren.
[8]Verordnung (EU) 2018/1139 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2018 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit sowie zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 2111/2005, (EG) Nr. 1008/2008, (EU) Nr. 996/2010, (EU) Nr. 376/2014 und der Richtlinien 2014/30/EU und 2014/53/EU des Europäischen Parlaments und des Rates, und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 552/2004 und (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (EWG) Nr. 3922/91 des Rates (ABl. L 212 vom 22.8.2018, S. 1).
[9]Die Europäische Zivilluftfahrtkonferenz (ECAC) ist ein informeller Zusammenschluss der Behörden für Zivilluftfahrt aus 44 europäischen Staaten und dient dazu, deren Strategien und Verfahren sowie die Beziehungen zu anderen Regionen der Welt zu vereinheitlichen. Dabei hat die ECAC keinerlei Regelungsbefugnisse, sondern ist vielmehr ein wertvolles Diskussionsforum.
[10]Die Anforderungen aus den Anhängen 1 (Lizenzen des Luftfahrt-Personals), 6 (Betriebsvorschriften) und 8 (Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen) des Abkommens von Chicago.

Ariane Debyser