Luftsicherheit

Mit gemeinsamen Vorschriften, die schrittweise auf die gesamte Luftverkehrsbranche erweitert wurden, wird für ein einheitliches und hohes Maß an Sicherheit[1] im Luftverkehrsbinnenmarkt gesorgt.

Rechtsgrundlage

Artikel 100 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Ziele

Mit der Verwirklichung des Luftverkehrsbinnenmarktes Mitte der 1990er-Jahre[2] wurden gleichzeitig auch verbindliche gemeinsame Vorschriften erforderlich, die innerhalb seiner Grenzen für ein einheitliches und hohes Maß an Sicherheit sorgen.

Ergebnisse

Luftfahrt und Flugsicherheit sind untrennbar miteinander verbunden: Ohne strenge Vorschriften, die für ein hohes Maß an Sicherheit sorgen, hätte sich der Luftverkehr nicht entwickeln können. Ein Flugzeug kann außerdem in kurzer Zeit lange Strecken zurücklegen. Deshalb gehen Flugsicherheit und eine – mehr oder weniger stark ausgebaute und wirksame – internationale Zusammenarbeit Hand in Hand.

Auf globaler Ebene legt die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO[3]) die Mindestsicherheitsstandards fest; inwieweit diese eingehalten werden, hängt jedoch weitgehend vom guten Willen der einzelnen Vertragsstaaten ab.

In Europa wurde mit der Einführung des Luftverkehrsbinnenmarktes sichergestellt, dass Fluggästen ein einheitliches und hohes Maß an Sicherheit geboten wird, unabhängig davon, wohin sie innerhalb der EU fliegen. Die nationalen Vorschriften wurden durch gemeinsame Vorschriften ersetzt, deren Einhaltung verpflichtend ist. Zudem wurden die nationalen Regelungsbehörden und ihre Gremien für freiwillige Zusammenarbeit (darunter in erster Linie die früheren „Gemeinsamen Luftfahrtbehörden“[4]) durch ein Gemeinschaftsverfahren ersetzt, an dem die nationalen Behörden der Zivilluftfahrt, die Europäische Kommission und die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA[5]) beteiligt sind. Seit 2003 ist insbesondere die EASA in erster Linie mit der Ausarbeitung der Vorschriften beauftragt (und schafft so die Grundlagen für die Vorschläge für Gesetzgebungsakte der Kommission). Die Kommission, die EASA und die zuständigen nationalen Behörden überwachen in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Umsetzung der Vorschriften und unterstützen sich gegenseitig.

Die gemeinsamen Vorschriften für die Sicherheit der Zivilluftfahrt gehen aus Standards und Empfehlungen der IACO hervor, die häufig verschärft wurden. Sie wurden schrittweise auf die gesamte Luftverkehrskette erweitert. Sie zielen allgemein darauf ab, die Zahl der Unfälle so weit wie möglich zu verringern, wobei sie sich sowohl auf die Eigenverantwortung der beteiligten Akteure als auch auf externe Überwachungsmaßnahmen stützen[6].

Seit 1994 sind die Grundsätze der ICAO für die Untersuchung von Unfällen im Luftverkehr in EU-Recht umgesetzt (durch die Richtlinie 94/56/EG, die durch die Verordnung (EU) Nr. 996/2010 ersetzt wurde): Die Untersuchungen müssen gänzlich unabhängig durchgeführt werden und dienen ausschließlich der Erfassung der Unfallursachen und der Verhinderung von Unfällen, nicht aber der Klärung von Schuld- oder Haftungsfragen (was nicht immer im Einklang mit dem nationalen Zivil- oder Strafrecht steht, das im Gegensatz dazu darauf abzielt, die Schuldigen zu identifizieren und zu bestrafen). Die Vorschriften für die Meldung von Ereignissen in der Zivilluftfahrt (Richtlinie 2003/42/EG, Verordnungen (EG) Nr. 1321/2007 und (EG) Nr. 1330/2007, die alle durch die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ersetzt wurden) stützen sich auf den gleichen Ansatz, der allein auf Prävention abzielt und jede Schuldzuweisung vermeidet. Seit 2005 müssen alle entlang der Luftfahrtkette auftretenden Abweichungen den zuständigen nationalen Behörden und von diesen an die EASA gemeldet und mithilfe eines zentralen Registers, das von der Europäischen Kommission verwaltet wird, für weitere Analysen gespeichert und weiterverbreitet werden.

Seit 2003[7] bestehen ebenfalls gemeinsame Vorschriften für die Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen, d. h. deren Entwurf, Bau und Wartung. Im Jahr 2008 wurden die Vorschriften auf den Flugbetrieb und die Ausbildung der Besatzungsmitglieder ausgeweitet, d. h. auf die Art und Weise, wie die Fluggeräte genutzt werden dürfen. Darauf folgte im Jahr 2009 zudem die Erweiterung auf den Betrieb der Flughäfen, das Flugverkehrsmanagement und die Bereitstellung von Dienstleistungen im Luftverkehr. Alle diese Vorschriften gelten für die Erzeugnisse sowie für die Unternehmen und die Angestellten, die für den Entwurf, Bau, die Wartung und den Betrieb verantwortlich sind, und auch für Luftfahrzeuge und Verkehrsunternehmer aus Drittländern, wenn diese in der EU tätig sind. 2015 legte die Kommission einen Vorschlag vor, mit dem diese Regelungen verschärft werden sollen, insbesondere um der Entwicklung unbemannter Luftfahrzeuge (Drohnen) und den Zusammenhängen zwischen der Flugsicherheit und anderen Bereichen wie Luftsicherheit oder Umweltschutz Rechnung zu tragen (COM(2015)0613). Mit dem Vorschlag wurden die Zuständigkeiten der EASA in Bereichen wie Sicherheit (einschließlich Cybersicherheit) und Umwelt ausgeweitet. Ferner wurden einige Änderungen an der Struktur der EASA vorgeschlagen (z. B. Einsetzung eines Exekutivausschusses zur Unterstützung des Verwaltungsrats und des Exekutivdirektors). Außerdem wurden zwei zusätzliche Einnahmequellen für die EASA (Zuschüsse und Flugsicherungsgebühren für Aufgaben im Bereich des Flugverkehrsmanagements und der Flugsicherungsdienste) vorgeschlagen. Nachdem Parlament und Rat ausführlich über den Vorschlag beraten hatten, wurde die Verordnung (EU) 2018/1139[8] im Juli 2018 verabschiedet und die vorherige EASA-Grundverordnung (Verordnung (EG) Nr. 216/2008) damit aufgehoben.

Mit dem Programm zur Sicherheitsüberprüfung von Luftfahrzeugen aus Drittländern (SAFA), das 1996 von der Europäischen Zivilluftfahrtkonferenz (ECAC[9]) initiiert wurde, wurden die Grundlagen für eine einheitliche Kontrolle ausländischer (europäischer und nichteuropäischer Luftfahrzeuge) geschaffen, die sich auf Flughäfen der ICAO-Vertragsstaaten aufhalten, sodass die Einhaltung der von der ICAO festgelegten Mindestsicherheitsstandards überprüft werden kann[10]. Die Richtlinie 2004/36/EG (ersetzt durch die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 216/2008) hat das SAFA-Programm für die Mitgliedstaaten ab 2006 verpflichtend gemacht. Seit 2014 werden die Flugzeuge der EASA-Staaten (Europäische Union, Island, Norwegen und die Schweiz) auf der Grundlage der Normen der Agentur, die zum Teil strenger sind, sowie im Rahmen von SACA-Inspektionen (Safety Assessment of Community Aircraft) gemäß der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 inspiziert. Derzeit nehmen 48 europäische und nichteuropäische Länder, darunter die 27 Mitgliedstaaten, am SAFA/SACA-Programm teil und mehr als 6 000 Luftfahrzeuge (die sich fast zu gleichen Teilen auf Betreiber aus der Gemeinschaft oder aus Drittstaaten aufteilen) werden auf dieser Grundlage jedes Jahr in der EU inspiziert (sowie mehr als 11 000 Luftfahrzeuge in allen Vertragsstaaten). Bei der EASA werden die Ergebnisse dieser Inspektionen zentral gespeichert. Die Feststellung von Mängeln kann gegebenenfalls zu Betriebseinschränkungen oder zur Aufnahme des betroffenen Unternehmens in die „schwarze Liste“ der Luftfahrtunternehmen führen, gegen die aus Sicherheitsgründen eine Betriebsuntersagung in der Gemeinschaft verfügt wurde. Diese „schwarze Liste“ besteht seit dem Jahr 2005 (Verordnung (EG) Nr. 2111/2005). Sie wird regelmäßig aktualisiert und veröffentlicht (durch die Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 474/2006), sodass die Fluggäste, die Verkäufer von Flugtickets und die zuständigen Behörden stets über die aktuellsten Informationen verfügen. Im Juni 2022 veröffentlichte die Kommission eine neue Liste der Luftfahrtunternehmen, gegen die eine Betriebsuntersagung ergangen ist (Durchführungsverordnung (EU) 2022/2295). Derzeit stehen 20 russische Luftfahrtunternehmen mit ausländischem Flugbetrieb auf der Liste, da sie wissentlich Flüge ohne gültige Lufttüchtigkeitszeugnisse durchführen ließen, was einen Verstoß gegen internationale Flugsicherheitsstandards darstellt.

Außerdem müssen alle Betreiber aus Drittstaaten ab November 2016 durch eine von der EASA ausgestellte Genehmigung belegen, dass sie die Sicherheitsstandards der ICAO einhalten, um Ziele in der EU anfliegen zu dürfen (Verordnung (EU) Nr. 452/2014).

Anhand der „schwarzen Liste“ wird deutlich, dass die Flugsicherheit der Zivilluftfahrt in bestimmten Regionen der Welt stark verbesserungsbedürftig ist. Damit dies geschehen kann, hat die EU eine entsprechende Zusammenarbeit mit der ICAO ins Leben gerufen und gewährt den Ländern Unterstützung, in denen die größten Schwierigkeiten bei der Einführung wirkungsvoller Strukturen für die Flugsicherheit bestehen. Darüber hinaus schlägt die EU ihren unmittelbaren Nachbarländern, in die viele Unionsbürger per Flugzeug reisen, einen Beitritt zum Luftverkehrsbinnenmarkt vor, was die Inkraftsetzung sämtlicher gemeinsamer Vorschriften für die Flugsicherheit voraussetzt. Dies führte zum Übereinkommen über die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums (ECAA-Übereinkommen) im Jahr 2006 mit dem Ziel, die Nachbarländer der EU in Südosteuropa (Albanien, Bosnien und Herzegowina, Nordmazedonien, Montenegro, Serbien und Kosovo) zusammen mit Norwegen und Island in den Luftverkehrsbinnenmarkt der EU zu integrieren. Der gemeinsame europäische Luftverkehrsraum hat bereits ein höheres Maß an Konnektivität ermöglicht, wobei sich die Zahl der einzelnen Städtepaare zwischen der EU und den Ländern des westlichen Balkans verdreifacht hat und sich die Fluggastzahlen mehr als verdoppelt haben. Die Schweiz ist nicht Teil des ECAA-Übereinkommens, hat aber ein eigenes Luftverkehrsabkommen mit der EU, nämlich das Luftverkehrsabkommen zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz, mit dem die Schweiz in den Luftverkehrsbinnenmarkt der EU integriert wird. Die EU hat außerdem Europa-Mittelmeer-Luftverkehrsabkommen mit Marokko, Jordanien und Israel geschlossen, die einen Rechtsrahmen für verschiedene Bereiche wie hohe Sicherheitsstandards, die Gewährleistung von Fluggastrechten und Wettbewerb bieten.

Hierbei ist anzumerken, dass die internationale Zusammenarbeit im Bereich Flugsicherheit auch auf Erleichterungen für den Handel mit Erzeugnissen und Dienstleistungen abzielt, der durch unterschiedliche nationale technische Standards möglicherweise erschwert wird. Dementsprechend hat die EU mit ihren wichtigsten Partnern im Bereich Luftfahrt (USA, Kanada und Brasilien) Abkommen über die gegenseitige Anerkennung der Standards für Flugsicherheit geschlossen. Für bestimmte Projekte schließt die EASA sogenannte Arbeitsvereinbarungen mit Industriepartnern aus Ländern ab, mit denen keine derartigen Abkommen bestehen. Die Erzeugnisse und Dienstleistungen, die in den Anwendungsbereich dieser Abkommen und Vereinbarungen fallen, können frei zwischen den Vertragsstaaten gehandelt werden.

2018 legte die Kommission einen Vorschlag über den Abschluss eines Abkommens über Flugsicherheit zwischen der EU und China vor. Im Juni 2020 hat das Parlament dem Abschluss des Abkommens zugestimmt. In diesem Monat unterzeichnete die Kommission zudem ein Abkommen über die Sicherheit in der Zivilluftfahrt mit Japan. Die EU und Japan führen ihre jeweiligen internen Verfahren für den Abschluss des Abkommens fort, das vom Parlament im Dezember 2020 gebilligt wurde. Im Oktober 2021 unterzeichnete die EU ein Luftverkehrsabkommen mit der Ukraine, um hohe Standards in Bereichen wie Flugsicherheit, Luftsicherheit und Flugverkehrsmanagement zu fördern.

Am 22. September 2020 schlug die Kommission eine Aktualisierung der Initiative zum einheitlichen europäischen Luftraum vor (siehe Kurzdarstellung 3.4.8), mit der ein Rahmen geschaffen werden soll, um das Flugverkehrsmanagement nachhaltiger und widerstandsfähiger zu machen und es in Einklang mit dem europäischen Grünen Deal zu bringen. Die Aktualisierung besteht aus einem geänderten Vorschlag für eine Verordnung zur Verwirklichung des einheitlichen europäischen Luftraums (2013/0186(COD)) und einem Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/1139 in Bezug auf die Fähigkeit der Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit, als Leistungsüberprüfungsgremium für den einheitlichen europäischen Luftraum zu handeln (2020/0264(COD)). Im Juni 2021 nahm der Ausschuss für Verkehr und Tourismus des Parlaments seinen Bericht über den Vorschlag und das Verhandlungsmandat des Parlaments an wurde und die interinstitutionellen Verhandlungen wurden inzwischen aufgenommen.

Am 29. November 2022 nahm die Kommission eine Drohnenstrategie an, in der Vorstellungen über und ein Plan für das künftige Wachstum des europäischen Drohnenmarkts dargelegt werden. In der Strategie wurden technische Anforderungen an unbemannte Luftfahrzeuge oder Drohnen festgelegt, wobei sie auf dem Sicherheitsrahmen der EU aufbaut. In dem neuen Plan wird dargelegt, wie Europa kommerzielle Drohnen mit großer Reichweite betreiben und gleichzeitig der Drohnenbranche neue Chancen eröffnen kann.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat die Einführung eines wirksamen europäischen Sicherheitssystems in der Zivilluftfahrt von jeher sehr entschlossen unterstützt und sich dabei ganz besonders für die Rechte der Fluggäste auf Zugang zu Informationen und für die Wirksamkeit der Europäischen Agentur für Flugsicherheit eingesetzt.

Somit vertraten die Abgeordneten seit der Verabschiedung der „SAFA-Richtlinie“ die Auffassung, dass sie auch der öffentlichen Kritik an jenen Luftfahrtunternehmen dienen soll, die die internationalen Sicherheitsstandards nicht einhalten. Das Parlament forderte außerdem, dass die Maßnahmen, die von einem Mitgliedstaat infolge einer Inspektion im Rahmen von SAFA durchgeführt werden, von der Europäischen Kommission auf die gesamte EU ausgeweitet werden können. Damit schufen die Abgeordneten die Grundlage für die ein Jahr nach dem Inkrafttreten der Richtlinie eingeführte „schwarze Liste“. Zudem gelang es dem Parlament, die Veröffentlichung der Liste verbindlich zu machen und den Anspruch von Fluggästen auf Entschädigung oder anderweitige Beförderung bei der Annullierung eines Fluges infolge der Aufnahme eines Unternehmens in die Liste durchzusetzen. In Bezug auf die EASA hat das Parlament von Beginn an gefordert, dass sie in der Ausübung ihrer technischen Aufgaben unabhängig sein und einen möglichst weiten Kompetenzbereich haben sollte: Im Jahr 2002 forderte das Parlament daher eine entsprechende Erweiterung der gemeinsamen Vorschriften für Flugsicherheit und des Kompetenzbereiches der EASA auf die Betriebsregeln für Luftfahrzeuge sowie die Lizenzerteilung für Flugbesatzungen. Diese Verlängerung wurde im Jahr 2008 schließlich vereinbart. Außerdem ist es den Abgeordneten gelungen, der EASA wirksame Zwangsmittel mit einer tatsächlich abschreckenden Wirkung an die Hand zu geben, indem ihr das Recht verliehen wurde, den Verstößen angemessene Geldbußen zu verhängen. Im März 2022 führte der Ausschuss für Verkehr und Tourismus (TRAN) eine Aussprache mit der EASA über die Wechselwirkungen zwischen der Sicherheit der Zivilluftfahrt und sozioökonomischen Faktoren, wobei der Schwerpunkt unter anderem auf den möglichen Auswirkungen der COVID-19-Krise auf die Flugsicherheit lag.

Das Parlament begrüßte im Jahr 2016 außerdem den Vorschlag der Kommission, die EASA-Grundverordnung (Verordnung (EG) Nr. 216/2008) zu überarbeiten, um ein Höchstmaß an Sicherheit in der Luftfahrt zu erreichen. Insbesondere betonte es, dass die notwendigen Bestimmungen zur Anpassung der EASA an neue Entwicklungen in der Luftfahrt erforderlich sind, wie zum Beispiel der zunehmende Luftverkehr, der verbreitete Einsatz von Drohnen, das Aufkommen von Konfliktgebieten an der Haustür Europas und die zunehmende technische Komplexität in der Luftfahrt. Im Jahr 2017 forderte das Parlament die Kommission und den Rat auf, für die EASA ausreichende Mittel und genug Personal bereitzustellen, damit für hohe Sicherheitsstandards gesorgt ist und die EASA im internationalen Kontext eine größere Rolle spielt.

Dokumente des Europäischen Parlaments, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sind:

• Empfehlung vom 21. März 2002 für die zweite Lesung betreffend den Gemeinsamen Standpunkt des Rates im Hinblick auf den Erlass eines Beschlusses des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit (A5-0093/2002),
• Bericht vom 9. März 2004 über den vom Vermittlungsausschuss gebilligten gemeinsamen Entwurf einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates für die Flugsicherheit von Luftfahrzeugen aus Drittstaaten, die Flughäfen in der Gemeinschaft anfliegen (A5-0125/2004),
• Bericht vom 19. Oktober 2005 seines Ausschusses für Verkehr und Tourismus über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Unterrichtung von Fluggästen über die Identität des ausführenden Luftfahrtunternehmens sowie den Austausch sicherheitsrelevanter Informationen zwischen den Mitgliedstaaten (A6-0310/2005),
• Entschließung vom 29. Oktober 2015 zum sicheren Einsatz ferngesteuerter Flugsysteme (RPAS), gemeinhin bekannt als unbemannte Luftfahrzeuge (UAV), im Bereich der zivilen Luftfahrt,
• Bericht seines Ausschusses für Verkehr und Tourismus vom 2. Dezember 2016 über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und Rats zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit (A8-0364/2016),
• Entschließung vom 16. Februar 2017 zur Luftfahrtstrategie für Europa.

Am 29. November 2022 veranstaltete der TRAN-Ausschuss eine öffentliche Anhörung zum sicheren und effizienten Einsatz eines Drohnen-Ökosystems in der Europäischen Union. Die Mitglieder des TRAN-Ausschusses betonten die Bedeutung der öffentlichen Akzeptanz, die Gefahr des unrechtmäßigen Einsatzes von Drohnen, die Auswirkungen auf die biologische Vielfalt und die Vorschriften für die Herstellung von Drohnen unter der Prämisse dieser Faktoren.

 

Davide Pernice / Ariane Debyser

04-2023