Durch die Asylpolitik der EU soll jedem Drittstaatsangehörigen, der in einem der Mitgliedstaaten internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status gewährt und die Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung sichergestellt werden[1]. Zu diesem Zweck bemüht sich die EU um die Ausarbeitung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.

Rechtsgrundlage

  • Artikel 67 Absatz 2, Artikel 78 und Artikel 80 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV);
  • Artikel 18 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Ziele

Die EU strebt die Entwicklung einer gemeinsamen Politik in den Bereichen Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz, mit der jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status gewährt wird, sowie die Sicherstellung der Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung an. Diese Politik muss mit dem Genfer Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und dem dazugehörigen Protokoll vom 31. Januar 1967 im Einklang stehen. Weder im AEUV noch in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union werden die Begriffe „Asyl“ und „Flüchtling“ definiert, aber beide verweisen ausdrücklich auf das Genfer Abkommen und sein Protokoll.

Ergebnisse

A. Beitrag der Verträge von Amsterdam und Nizza

Nach dem Vertrag von Maastricht aus dem Jahr 1993 wurde die vorherige zwischenstaatliche Zusammenarbeit in Asylfragen in den institutionellen Rahmen der EU aufgenommen. Als Hauptakteur sollte der Rat die Kommission in seine Arbeit einbeziehen und das Parlament über seine Asylinitiativen unterrichten. Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) war in Asylfragen nicht zuständig.

Durch den Vertrag von Amsterdam aus dem Jahr 1999 wurden den Organen der EU neue Befugnisse übertragen, sodass diese nach einem bestimmten institutionellen Mechanismus Rechtsvorschriften im Bereich Asyl ausarbeiten können. Es gab eine fünfjährige Übergangszeit mit einem geteilten Initiativrecht der Kommission und der Mitgliedstaaten und einem einstimmigen Beschluss im Rat nach einer Konsultation des Parlaments; dem EuGH wurde die Zuständigkeit in bestimmten Fällen übertragen. Außerdem könnte der Rat gemäß dem Vertrag von Amsterdam – nach Abschluss dieser ersten fünfjährigen Phase – beschließen, dass das normale Mitentscheidungsverfahren Anwendung findet, d. h., dass der Rat seine Beschlüsse nunmehr mit qualifizierter Mehrheit fasst. Der Rat hat Ende 2004 einen entsprechenden Beschluss gefasst, und seit 2005 wird das Mitentscheidungsverfahren (nunmehr als ordentliches Gesetzgebungsverfahren bekannt) angewandt.

Mit der Annahme des Programms von Tampere im Oktober 1999 beschloss der Europäische Rat, dass die Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems in zwei Phasen erfolgen soll: Die Annahme gemeinsamer Mindestnormen auf kurze Sicht sollte zu einem gemeinsamen Verfahren und einem einheitlichen Status für diejenigen führen, denen auf längere Sicht in der gesamten EU Asyl gewährt wird.

Dies führte zur ersten Phase“ des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) von 1999-2004, in der die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, festgelegt wurden (anstelle des internationalen/zwischenstaatlichen Dubliner Übereinkommens von 1990), wozu auch das europäische System zur Erfassung der Fingerabdrücke von Asylbewerbern (Datenbank „Eurodac“) für die Speicherung und den Abgleich von Fingerabdruckdaten gehört. Es wurden auch gemeinsame Mindeststandards festgelegt, an die sich die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Aufnahme von Asylsuchenden halten müssen, sowie Qualifikationskriterien für die Gewährung von internationalem Schutz und die Art des gewährten Schutzes und Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft. Durch weitere Rechtsvorschriften wurde die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms geregelt.

Im November 2004 wurde im Haager Programm gefordert, dass die Instrumente und Maßnahmen der zweiten Phase bis Ende 2010 verabschiedet werden, wobei das Bestreben der EU hervorgehoben wurde, über Mindeststandards hinauszugehen und ein einheitliches Asylverfahren zu entwickeln, das gemeinsame Garantien und einen einheitlichen Status für die Schutzberechtigten umfasst. Im Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl von 2008 wurde diese Frist auf 2012 verschoben.

B. Vertrag von Lissabon

Der Vertrag von Lissabon, der im Dezember 2009 in Kraft trat, änderte die Situation, indem er die Asylmaßnahmen von der Festlegung von Mindeststandards in ein gemeinsames System mit einheitlichem Status und einheitlichen Verfahren umwandelte.

Dieses gemeinsame System muss dabei folgende Aspekte umfassen:

  • einen einheitlichen Asylstatus,
  • einen einheitlichen subsidiären Schutzstatus,
  • eine gemeinsame Regelung für den vorübergehenden Schutz,
  • gemeinsame Verfahren für die Gewährung und den Entzug des Asylstatus bzw. des subsidiären Schutzstatus,
  • Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist,
  • Normen für die Aufnahmebedingungen,
  • die Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittländern.

Seit der Verabschiedung des Vertrags von Lissabon gilt nach Artikel 80 AEUV auch ausdrücklich der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, einschließlich etwaiger finanzieller Belastungen. Die asylpolitischen Maßnahmen der EU sollten erforderlichenfalls geeignete Maßnahmen umfassen, mit denen gewährleistet wird, dass dieser Grundsatz eingehalten wird. Der Vertrag hat auch das Beschlussfassungsverfahren in Asylfragen erheblich verändert, indem das Mitentscheidungsverfahren zum Standardverfahren erklärt wurde. Hinzu kam, dass die gerichtliche Kontrolle durch den EuGH erheblich verbessert wurde. Von nun an dürfen alle Gerichte eines Mitgliedstaats ein Vorabentscheidungsverfahren anstreben und nicht mehr nur, wie dies früher der Fall war, die letztinstanzlichen nationalen Gerichte. Dies hat es dem EuGH ermöglicht, eine umfassendere Rechtsprechung im Asylbereich zu entwickeln.

Das Stockholmer Programm, das der Europäische Rat am 10. Dezember 2009 für den Zeitraum 2010-2014 angenommen hat, bekräftigte das Ziel, einen europäischen Raum des Schutzes und der Solidarität zu schaffen, der auf einem gemeinsamen Asylverfahren und einem einheitlichen Status für Personen, denen internationaler Schutz gewährt wird, beruht. Darüber hinaus wurden die Notwendigkeit, den besonders belasteten Mitgliedstaaten wirkliche Solidarität entgegenzubringen, und die wichtige Rolle des neuen Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO, aktuell die Asylagentur der Europäischen Union (EUAA)) betont.

Obwohl die Kommission ihre Vorschläge für die zweite Phase des GEAS bereits 2008-2009 vorgelegt hatte, kamen die Verhandlungen nur langsam voran. Dementsprechend wurde die „zweite Phase“ des GEAS nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon verabschiedet, wobei der Schwerpunkt von Mindeststandards auf ein gemeinsames Asylverfahren auf der Grundlage eines einheitlichen Schutzstatus verlagert wurde.

C. Die wichtigsten bestehenden Rechtsinstrumente und laufenden Reformbemühungen

Die Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten (Richtlinie über vorübergehenden Schutz) wurde als Rahmen für die Steuerung eines unerwarteten Massenzustroms von Vertriebenen und einen unmittelbaren Schutz entwickelt. Die Ziele der Richtlinie bestehen darin, die politischen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Aufnahme und Behandlung von Vertriebenen bei einem Massenzustrom zu verringern und die Solidarität unter den Mitgliedstaaten zu fördern. Sie wurde erstmals durch den Rat als Reaktion auf die beispiellose russische Invasion der Ukraine am 24. Februar 2022 ausgelöst, um den Menschen, die vor dem Krieg in der Ukraine flohen, schnell und effektiv zu helfen.

Mit Ausnahme der Neufassung der Anerkennungsrichtlinie‚ die im Januar 2012 in Kraft trat, traten die anderen neu gefassten Rechtsakte erst im Juli 2013 in Kraft (die Eurodac-Verordnung, die Dublin-III-Verordnung, die Richtlinie über die Aufnahmebedingungen und die Asylverfahrensrichtlinie), sodass die verzögerte Umsetzung Mitte Juli 2015 mit dem Höhepunkt der Migrationskrise zusammenfiel. Im Juni 2014 erarbeitete der Europäische Rat auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission vom März 2014 die strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Artikel 68 AEUV) für die kommenden Jahre und stützte sich dabei auf die im Rahmen des Stockholmer Programms erzielten Fortschritte. In diesen Leitlinien wird betont, dass die vollständige Umsetzung und wirksame Anwendung des GEAS absolute Priorität genießen.

Angesichts des seit 2014 herrschenden Migrationsdrucks veröffentlichte die Kommission im Mai 2015 die Europäische Migrationsagenda (4.2.3), in der mehrere Maßnahmen vorgeschlagen wurden, um diesem Druck zu begegnen, darunter der Hotspot-Ansatz, der gemeinsam vom EASO (aktuell die EUAA), der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (ehemals Frontex) und der Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) umgesetzt wurde und bei dem man vor Ort mit den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen zusammenarbeitet, um ankommende Migranten rasch zu identifizieren, zu registrieren und ihre Fingerabdrücke zu erfassen. Der Hotspot-Ansatz soll auch zur Umsetzung der Regelung zur vorübergehenden und ausnahmsweisen Umsiedlung von insgesamt 160 000 Personen beitragen, die internationalen Schutz benötigen. Die Regelung wurde von der Kommission zur Unterstützung Italiens und Griechenlands vorgeschlagen und vom Rat am 14. und 22. September 2015 nach Anhörung des Parlaments angenommen. Der Ratsbeschluss wurde später im EuGH-Urteil vom 6. September 2017 aufrechterhalten. Die Umsiedlung ist als ein Mechanismus zur praktischen Umsetzung des in Artikel 80 AEUV niedergelegten Grundsatzes der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortung gedacht. Die Umsiedlungsquoten waren jedoch geringer als erwartet, und die Umsiedlungen wurden nur langsam umgesetzt.

In der Europäischen Migrationsagenda sind weitere Schritte für eine Reform des GEAS festgelegt, die im Mai und Juli 2016 in zwei Paketen von Legislativvorschlägen vorgelegt und während der gesamten Legislaturperiode, die im Mai 2019 zu Ende ging, vom Parlament und dem Rat erörtert wurden. Während der Legislaturperiode 2014-2019 wurden jedoch keine Rechtsakte angenommen, da die Akten im Rat blockiert sind oder bestimmte Akten in Wartestellung verbleiben, weil damit verknüpfte Unterlagen blockiert sind.

Am 23. September 2020 veröffentlichte die Kommission das Neue Migrations- und Asylpaket in dem Versuch, der festgefahrenen Reform des GEAS neues Leben einzuhauchen. Mit dem Paket wird ein neues Gleichgewicht zwischen Verantwortung und Solidarität angestrebt. Die Kommission schlägt vor, das Asylverfahren in das Migrationsmanagement zu integrieren und mit einem Screening vor der Einreise und der Rückführung zu verbinden.

Der erste Reformvorschlag, der angenommen wurde, betraf die Einrichtung der Asylagentur der Europäischen Union (EUAA), welche das EASO ersetzte. Die EUAA wurde durch die Verordnung (EU) 2021/2303 errichtet, welche am 30. Dezember 2021 im Amtsblatt veröffentlicht wurde.

Im September 2022 unterzeichneten das Parlament und fünf turnusmäßig wechselnde Ratsvorsitze einen gemeinsamen Fahrplan für die Organisation und Koordinierung sowie den zeitlichen Ablauf der Verhandlungen zwischen den Mitgesetzgebern über das GEAS und das neue Europäische Migrations- und Asylpaket. Sie verpflichteten sich zur Zusammenarbeit, um die Reform der Migrations- und Asylvorschriften der EU vor der Wahl zum Europäischen Parlament 2024 anzunehmen.

Ende 2022 wurde eine politische Einigung über die Reform der Neufassung der Richtlinie über die Aufnahmebedingungen, über den Vorschlag eines EU-Neuansiedlungsrahmens und über den Vorschlag einer Anerkennungsverordnung erreicht.

Die Trilogsitzungen zwischen dem Parlament, dem Rat und der Kommission zu den folgenden Akten dauern noch an: der Eurodac-Verordnung, der Asylverfahrensverordnung, der Screening-Verordnung, der Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement und der Verordnung für Krisensituationen und Situationen höherer Gewalt.

In ihrer Empfehlung zu legalen Schutzwegen in die EU empfahl die Kommission den Mitgliedstaaten, ihre nicht erfüllten Neuansiedlungszusagen zu erfüllen, und ersuchte sie, andere Wege für die Aufnahme aus humanitären Gründen einzuführen oder zu nutzen, wie die Familienzusammenführung und Patenschaftsprogramme sowie ergänzende Aufnahmemöglichkeiten in Verbindung mit Bildung oder Beschäftigung.

D. Die externe Dimension

Der von der Kommission im Jahr 2011 angenommene Gesamtansatz für Migration und Mobilität bildet den übergreifenden Rahmen der EU-Außenmigrations- und Asylpolitik. In dem Rahmen ist festgelegt, wie die EU ihre politischen Dialoge und die Zusammenarbeit mit Drittländern auf der Grundlage klar definierter Prioritäten führt. Er ist eingebettet in das gesamte außenpolitische Handeln der EU, einschließlich der Entwicklungszusammenarbeit. Seine Hauptziele sind eine bessere Organisation der legalen Migration, die Verhütung und Bekämpfung der irregulären Migration, die Maximierung der entwicklungspolitischen Auswirkungen von Migration und Mobilität und die Förderung des internationalen Schutzes.

Der Europäische Rat und die Türkei haben sich im März 2016 darauf geeinigt, den Zustrom irregulärer Migranten über die Türkei nach Europa zu verringern. Nach der Erklärung EU-Türkei sollten alle neuen irregulären Migranten und Asylbewerber, die aus der Türkei auf die griechischen Inseln gelangen und deren Asylanträge für unzulässig erklärt wurden, in die Türkei zurückgeschickt werden. Des Weiteren sollte für jeden Syrer, der in die Türkei zurückgekehrt ist, ein anderer Syrer in die EU umgesiedelt werden, und zwar im Gegenzug für eine weitere Visaliberalisierung für türkische Staatsbürger und die Zahlung von 6 Mrd. EUR im Rahmen der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei bis Ende 2018. Laut dem Fortschrittsbericht der Kommission über die Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda vom 16. Oktober 2019 spielt die Erklärung weiterhin eine Schlüsselrolle bei der wirksamen Bewältigung der Migrationsherausforderung im östlichen Mittelmeerraum. Im Oktober 2021 forderte der Europäische Rat die Türkei auf, die vollständige und nichtdiskriminierende Umsetzung der Erklärung EU-Türkei von 2016, auch gegenüber der Republik Zypern, zu gewährleisten. Dieser hochrangige Dialog zwischen der EU und der Türkei zum Thema Migration fand am 23. November 2023 statt.

Eine der wichtigsten Initiativen, die im Neuen Migrations- und Asylpaket vorgestellt wurden, war die Förderung von maßgeschneiderten und für alle Beteiligten vorteilhaften Partnerschaften mit Drittländern im Bereich der Migration. Im Juli 2023 unterzeichnete die Kommission eine Absichtserklärung mit Tunesien.

Auf globaler Ebene verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen im September 2016 einstimmig die New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten, eine bahnbrechende politische Erklärung, die darauf abzielt, die Reaktion der internationalen Gemeinschaft auf große Flüchtlings- und Migrantenbewegungen sowie auf langanhaltende Flüchtlingssituationen zu verbessern. In der Folge wurden 2018 zwei globale Pakte für Flüchtlinge und andere Migranten geschlossen. Die New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten enthält einen umfassenden Rahmenplan für Flüchtlingshilfemaßnahmen mit spezifischen Maßnahmen, um den Druck auf die betroffenen Aufnahmeländer zu mindern, die Eigenständigkeit der Flüchtlinge zu erhöhen, den Zugang zu Drittlandlösungen zu erweitern und die Bedingungen in den Herkunftsländern zu verbessern, damit Flüchtlinge in Sicherheit und Würde zurückkehren können. Auf der Grundlage dieser vier zentralen Ziele bestätigte die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 17. Dezember 2018 den Globalen Pakt für Flüchtlinge.

E. Finanzierungsmöglichkeiten für die Asylpolitik

Das wichtigste Finanzierungsinstrument im EU-Haushalt im Asylbereich ist der Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF). Die Mittelausstattung des AMIF wurde im letzten langfristigen Haushalt der EU (2014-2020), der mit der Migrationskrise zusammenfiel, von 3,31 Mrd. EUR auf 6,6 Mrd. EUR aufgestockt. Für den derzeitigen langfristigen EU-Haushaltsplan für den Zeitraum von 2021-2027 wurden die Mittel aus dem AMIF erneut auf 9,9 Mrd. EUR aufgestockt, um unter anderem ein effektives und menschenwürdiges Migrations-, Asyl- und Integrationsmanagement zu erreichen, das die finanzielle Unterstützung von Mitgliedstaaten im Rahmen von Neuansiedlungen und Übernahmen auf Solidaritätsbasis einschließt. Andere EU-Förderinstrumente wie der Europäische Sozialfonds (2.3.2), der Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (2.3.9) und der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (3.1.2) stellen auch Mittel bereit, vor allem zur Unterstützung der Integration von Flüchtlingen und Migranten, wobei der Anteil der dafür zugewiesenen Mittel in den Haushaltslinien nicht separat ausgewiesen wird und somit unklar ist.

Auch die anfängliche Zuweisung an das EASO (aktuell die EUAA) für den Zeitraum von 2014-2020 wurde von 109 Mio. EUR auf 456 Mio. EUR erhöht. Um in Zukunft eine umfassende operative Unterstützung der Asylverfahren leisten zu können, ist im neuen mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum von 2021-2027 ein Etat von 1,22 Mrd. EUR vorgesehen.

Das Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit – Europa in der Welt (NDICI/Europa in der Welt) wurde mit der Verordnung (EU) 2021/947 eingeführt. Es vereint die meisten der externen Finanzierungsinstrumente der EU, die im vorherigen Haushaltszeitraum (2014-2020) als separate Instrumente existierten. Es beläuft sich auf 79,5 Mrd. EUR und umfasst ein indikatives Ausgabenziel von 10% für Migration (ein flexibler anreizorientierter Ansatz für Migration).

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament hat sich im Einklang mit den rechtlichen Verpflichtungen der EU stets nachdrücklich für ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem eingesetzt. Es hat auch gefordert, die irreguläre Migration zu verringern und schutzbedürftige Gruppen zu schützen.

Am 7. September 2022 verpflichteten sich das Parlament und fünf turnusmäßig wechselnde Ratsvorsitze zur Zusammenarbeit, um die im Jahr 2016 eingeleiteten Reformen der Migrations- und Asylvorschriften der EU vor der Wahl zum Europäischen Parlament 2024 anzunehmen.

Das Europäische Parlament verfügt über das Instrument der Nichtigkeitsklage vor dem EuGH. Dieses Instrument wurde in der Entscheidung des EuGH vom 6. Mai 2008 erfolgreich eingesetzt, um die Nichtigkeit der Bestimmungen bezüglich der Modalitäten zur Annahme der in der Richtlinie 2005/85/EG des Rates vorgesehenen gemeinsamen Liste der als sichere Herkunftsstaaten geltenden Drittstaaten und der sicheren europäischen Drittländer zu erwirken.

Besuchen Sie die Homepage des Europäischen Parlaments zu: Reaktion der EU auf die Herausforderungen im Bereich der Migration

 

[1]Ein zentraler Grundpfeiler der internationalen Flüchtlings- und Menschenrechtsgesetzgebung, wonach es den Staaten untersagt ist, Personen in ein Land zurückzuschicken, in dem die reale Gefahr besteht, dass sie Verfolgung, Folter, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder einer anderen Menschenrechtsverletzung ausgesetzt sind.

Georgiana Sandu