Asylpolitik

Mit der Asylpolitik der EU soll jedem Drittstaatsangehörigen, der in einem der Mitgliedstaaten internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status gewährt und die Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung[1] sichergestellt werden. Zu diesem Zweck bemüht sich die EU um die Einführung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.

Rechtsgrundlage

• Artikel 67 Absatz 2, Artikel 78 und Artikel 80 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV),
• Artikel 18 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Ziele

Ziel der EU ist es, eine gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz zu konzipieren, um jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz benötigt, einen angemessenen Status zu gewähren sowie die Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung sicherzustellen. Diese Politik muss mit der Genfer Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951 und dem dazugehörigen Protokoll vom 31. Januar 1967 im Einklang stehen. Weder im AEUV noch in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union werden die Begriffe „Asyl“ und „Flüchtling“ definiert, aber beide verweisen ausdrücklich auf die Genfer Konvention und ihr Protokoll.

Ergebnisse

A. Fortschritte mit den Verträgen

Mit dem Vertrag von Maastricht aus dem Jahr 1993 wurde die vorherige zwischenstaatliche Zusammenarbeit in Asylfragen in den institutionellen Rahmen der EU überführt. Als Hauptakteur sollte der Rat die Kommission in seine Arbeit einbeziehen und das Parlament über seine Asylinitiativen unterrichten. Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) war in Asylfragen nicht zuständig.

Mit dem Vertrag von Amsterdam aus dem Jahr 1999 wurden den Organen der EU neue Befugnisse übertragen, sodass sie unter Rückgriff auf einen gesonderten institutionellen Mechanismus Rechtsvorschriften im Bereich Asyl ausarbeiten konnten. Es gab eine fünfjährige Übergangszeit mit einem nicht ausschließlichen Initiativrecht der Kommission und der Mitgliedstaaten, und der Rat fasste Beschlüsse einstimmig, nachdem er das Parlament angehört hatte; dem EuGH wurde die Zuständigkeit in bestimmten Fällen übertragen. Außerdem sah der Vertrag von Amsterdam vor, dass der Rat nach Abschluss dieser ersten fünfjährigen Phase die Anwendung des normalen Mitentscheidungsverfahrens beschließen konnte und seine Beschlüsse fortan mit qualifizierter Mehrheit fassen würde. Der Rat fasste Ende 2004 einen entsprechenden Beschluss, und seit 2005 wird das Mitentscheidungsverfahren (nunmehr als ordentliches Gesetzgebungsverfahren bezeichnet) angewandt.

Mit der Annahme des Programms von Tampere im Oktober 1999 beschloss der Europäische Rat, dass das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) in zwei Phasen umgesetzt werden sollte: Die Annahme gemeinsamer Mindestnormen auf kurze Sicht sollte auf längere Sicht in ein gemeinsames Verfahren und einen einheitlichen Status für diejenigen münden, denen in der EU Asyl gewährt wird.

Dies führte zur „ersten Phase“ des GEAS von 1999-2004, in der die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, festgelegt wurden (anstelle des internationalen/zwischenstaatlichen Dubliner Übereinkommens von 1990), wozu auch die Einrichtung des europäischen Systems zur Erfassung der Fingerabdrücke von Asylbewerbern (Datenbank „Eurodac“) für die Speicherung und den Abgleich von Fingerabdruckdaten gehörte. Es wurden außerdem gemeinsame Mindeststandards, an die sich die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Aufnahme von Asylsuchenden halten mussten, Anerkennungskriterien für die Gewährung von internationalem Schutz und für die Art des gewährten Schutzes sowie Verfahren für die Zu- und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft festgelegt. Durch weitere Rechtsvorschriften wurde die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms geregelt.

Im November 2004 wurde im Haager Programm gefordert, dass die Instrumente und Maßnahmen der zweiten Phase bis Ende 2010 verabschiedet werden, wobei das Bestreben der EU hervorgehoben wurde, über Mindeststandards hinauszugehen und ein einheitliches Asylverfahren mit gemeinsamen Garantien und einem einheitlichen Status für die Schutzberechtigten zu entwickeln. Im Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl von 2008 wurde diese Frist auf 2012 verschoben.

B. Vertrag von Lissabon

Der Vertrag von Lissabon, der im Dezember 2009 in Kraft trat, änderte die Lage, indem er die Mindeststandards im Asylbereich in ein gemeinsames System mit einheitlichem Status und einheitlichen Verfahren umwandelte.

Dieses gemeinsame System muss folgende Aspekte umfassen:

• einen einheitlichen Asylstatus,
• einen einheitlichen subsidiären Schutzstatus,
• eine gemeinsame Regelung für den vorübergehenden Schutz,
• gemeinsame Verfahren für die Gewährung und den Entzug des einheitlichen Asylstatus bzw. des subsidiären Schutzstatus,
• Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist,
• Normen für die Aufnahmebedingungen,
• die Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittländern.

Seit der Annahme des Vertrags von Lissabon gilt nach Artikel 80 AEUV auch ausdrücklich der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, einschließlich etwaiger finanzieller Belastungen. Die asylpolitischen Maßnahmen der EU sollten erforderlichenfalls geeignete Maßnahmen umfassen, mit denen gewährleistet wird, dass dieser Grundsatz eingehalten wird. Der Vertrag veränderte außerdem das Beschlussfassungsverfahren in Asylfragen erheblich, indem das Mitentscheidungsverfahren zum Standardverfahren erklärt wurde. Hinzu kam, dass die Modalitäten für die gerichtliche Kontrolle durch den EuGH erheblich verbessert wurden. Ab diesem Zeitpunkt durften alle Gerichte eines Mitgliedstaats ein Vorabentscheidungsverfahren anstreben und nicht mehr nur, wie dies zuvor der Fall war, die letztinstanzlichen nationalen Gerichte. Dies ermöglichte es dem EuGH, eine umfassendere Rechtsprechung im Asylbereich hervorzubringen.

Im Stockholmer Programm, das der Europäische Rat am 10. Dezember 2009 für den Zeitraum 2010-2014 angenommen hatte, wurde das Ziel bekräftigt, „ein[en] gemeinsamen[n] Raum des Schutzes und der Solidarität [zu schaffen], der auf einem einheitlichen Asylverfahren und einem einheitlichen Status für Personen, denen internationaler Schutz gewährt wird, [beruht]“. Insbesondere wurden die Notwendigkeit, wirksame Solidarität mit den besonders belasteten Mitgliedstaaten zu fördern, und die wichtige Rolle des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO), das von der Asylagentur der Europäischen Union (EUAA) ersetzt wurde, betont.

Obwohl die Kommission ihre Vorschläge für die zweite Phase des GEAS bereits 2008/2009 vorgelegt hatte, kamen die Verhandlungen nur langsam voran. Dementsprechend wurde die „zweite Phase“ des GEAS nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon verabschiedet, wobei der Schwerpunkt von Mindeststandards auf ein gemeinsames Asylverfahren auf der Grundlage eines einheitlichen Schutzstatus verlagert wurde.

C. Bestehende Rechtsinstrumente und laufende Reformbemühungen

Die Richtlinie über den vorübergehenden Schutz vom 20. Juli 2001 wurde als Rahmen für die Steuerung eines unerwarteten Massenzustroms von Vertriebenen und für die Gewährung eines unmittelbaren Schutzes entwickelt. Die Ziele dieser Richtlinie des Rates bestehen darin, die Unterschiede zwischen den Strategien der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Aufnahme und Behandlung von Vertriebenen bei einem Massenzustrom zu verringern und die Solidarität unter den Mitgliedstaaten zu fördern. Sie wurde erstmals am 24. Februar 2022 vom Rat als Reaktion auf die beispiellose Invasion der Ukraine durch Russland ausgelöst, um den Menschen, die vor dem Krieg in der Ukraine flohen, schnell und effektiv zu helfen.

Mit Ausnahme der Neufassung der Anerkennungsrichtlinie‚ die im Januar 2012 in Kraft trat, traten die anderen neu gefassten Rechtsakte erst im Juli 2013 in Kraft (die Eurodac-Verordnung, die Dublin-III-Verordnung, die Richtlinie über die Aufnahmebedingungen und die Asylverfahrensrichtlinie), sodass die verzögerte Umsetzung Mitte Juli 2015 mit dem Höhepunkt der Migrationskrise zusammenfiel. Im Juni 2014 erarbeitete der Europäische Rat auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission vom März 2014 mit dem Titel „Ein offenes und sicheres Europa: Praktische Umsetzung“ die strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Artikel 68 AEUV) für die kommenden Jahre und stützte sich dabei auf die im Rahmen des Stockholmer Programms erzielten Fortschritte. In diesen Leitlinien wird betont, dass die vollständige Umsetzung und wirksame Anwendung des GEAS absolute Priorität genießt.

Angesichts des seit 2014 herrschenden Migrationsdrucks veröffentlichte die Kommission im Mai 2015 die Europäische Migrationsagenda (vgl. die Kurzdarstellung zur Einwanderungspolitik), in der mehrere Maßnahmen vorgeschlagen wurden, um diesem Druck zu begegnen, darunter der Hotspot-Ansatz, der gemeinsam vom EASO (jetzt: EUAA), Frontex (Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache) und der Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) umgesetzt wurde und bei dem man vor Ort mit den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen zusammenarbeitet, um ankommende Migranten rasch zu identifizieren, zu registrieren und ihre Fingerabdrücke zu erfassen. Der Hotspot-Ansatz sollte auch zur Umsetzung der Notfall-Umsiedlungsregelung beitragen, mit der insgesamt 160 000 Personen, die internationalen Schutz benötigten, umgesiedelt werden sollten. Die Regelung wurde von der Kommission zur Unterstützung Italiens und Griechenlands vorgeschlagen und vom Rat nach Anhörung des Parlaments mit Beschlüssen vom 14. September 2015 und vom 22. September 2015 angenommen. Der letztgenannte Ratsbeschluss wurde später im EuGH-Urteil vom 6. September 2017 bestätigt.

In der Europäischen Migrationsagenda sind außerdem weitere Schritte für eine Reform des GEAS festgelegt, die im Mai und Juli 2016 in zwei Paketen von Legislativvorschlägen vorgelegt und während der Wahlperiode, die im Mai 2019 zu Ende ging, vom Parlament und vom Rat erörtert wurden. Während der Wahlperiode 2014-2019 wurden jedoch keine Rechtsakte angenommen, da die Dossiers im Rat blockiert waren oder bestimmte Dossiers aufgrund der Blockaden bei mit ihnen zusammenhängenden Dossiers zurückgestellt wurden.

Am 23. September 2020 veröffentlichte die Kommission das neue Migrations- und Asylpaket in dem Versuch, der festgefahrenen Reform des GEAS neues Leben einzuhauchen.

Der erste Reformvorschlag, der angenommen wurde, betraf die Einrichtung der EUAA, die an die Stelle des EASO trat. Die EUAA wurde durch die Verordnung (EU) 2021/2303 errichtet, die am 19. Januar 2022 in Kraft trat.

Nachdem mehrere Jahre lang verhandelt worden war, wurden am 14. Mai 2024 die folgenden zehn Rechtsinstrumente angenommen, mit denen der europäische Rahmen für Asyl- und Migrationsmanagement reformiert wurde:

Am 11. März 2025 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Rückkehrverordnung vor. Die Kommission sieht die Einführung einer Europäischen Rückkehranordnung vor, damit die Rückkehrentscheidungen in allen EU-Mitgliedstaaten harmonisiert sind. Darüber hinaus schlug die Kommission im Mai 2025 eine Verordnung in Bezug auf die Anwendung des Konzepts des „sicheren Drittstaats“ vor. Der Vorschlag zielt darauf ab, die Anwendung dieses Konzepts zu erleichtern, damit Asylverfahren beschleunigt werden und der Druck auf die Asylsysteme abnimmt, wobei die rechtlichen Garantien für Antragsteller gewahrt werden sollen und die Achtung der Grundrechte sichergestellt werden soll. Dazu passend schlug die Kommission im April 2025 eine Verordnung über die Erstellung einer Liste sicherer Herkunftsländer vor. Der für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres zuständige Ausschuss des Parlaments prüft derzeit diese Vorschläge.

D. Die externe Dimension

Der von der Kommission im Jahr 2011 angenommene Gesamtansatz für Migration und Mobilität bildet den übergreifenden Rahmen der Außenpolitik der EU im Bereich Migration und Asyl. In dem Rahmen ist festgelegt, wie die EU ihre politischen Dialoge und die Zusammenarbeit mit Drittländern auf der Grundlage klar festgelegter Prioritäten führt. Er ist eingebettet in das umfassendere außenpolitische Handeln der EU und umfasst auch die Entwicklungs­zusammenarbeit. Seine Hauptziele sind eine bessere Organisation der legalen Migration, die Verhütung und Bekämpfung der irregulären Migration, die Maximierung der Auswirkungen von Migration und Mobilität auf die Entwicklung und die Förderung des internationalen Schutzes. Zu den wichtigsten Initiativen und Finanzierungsinstrumenten im Bereich der Migration, mit denen dieser gemeinsame Ansatz unterstützt wird, gehören der Regionale Treuhandfonds der Europäischen Union als Reaktion auf die Syrien-Krise und der Nothilfe-Treuhandfonds der EU (EUTF Afrika), mit dem für Stabilität gesorgt und gegen die Ursachen von irregulärer Migration und Vertreibungen in Afrika vorgegangen werden soll.

Der Europäische Rat und die Türkei haben sich im März 2016 darauf geeinigt, den Zustrom irregulärer Migranten über die Türkei nach Europa zu verringern. Gemäß der Erklärung EU-Türkei sollten alle neuen irregulären Migranten und Asylbewerber, die aus der Türkei auf die griechischen Inseln gelangten und deren Asylanträge für unzulässig erklärt wurden, in die Türkei zurückgeführt werden. Des Weiteren sollte für jeden Syrer, der in die Türkei zurückgeführt wurde, ein anderer Syrer in die EU umgesiedelt werden, und zwar im Gegenzug für eine weitere Visaliberalisierung für türkische Staatsbürger und die Zahlung von 6 Mrd. EUR im Rahmen der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei bis Ende 2018. Laut dem jüngsten Fortschrittsbericht der Kommission über die Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda vom 16. Oktober 2019 spielte die Erklärung eine Schlüsselrolle bei der wirksamen Bewältigung der Migrationsherausforderung im östlichen Mittelmeerraum. Im Oktober 2021 forderte der Europäische Rat die Türkei auf, die vollständige und diskriminierungsfreie Umsetzung der Erklärung EU-Türkei von 2016, auch gegenüber der Republik Zypern, zu gewährleisten. Der hochrangige Dialog zwischen der EU und der Türkei zum Thema Migration fand am 23. November 2023 statt.

Eine der wichtigsten Initiativen, die im neuen Migrations- und Asylpaket vorgestellt wurden, war die Förderung von maßgeschneiderten und für alle Beteiligten vorteilhaften Partnerschaften mit Drittländern im Bereich der Migration. Im Juli 2023 unterzeichnete die Kommission eine Absichtserklärung mit Tunesien. Im Frühjahr 2024 unterzeichnete die Kommission zusätzliche Vereinbarungen mit Ägypten, dem Libanon und Mauretanien. Anfang 2025 wurde die strategische und umfassende Partnerschaft zwischen der EU und Jordanien unterzeichnet. Die Kommission plant außerdem, die Partnerschaft mit Marokko zu erneuern.

E. Globale Perspektive

Auf globaler Ebene verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen im September 2016 einstimmig die New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten, eine bahnbrechende politische Erklärung, die darauf abzielte, die Reaktion der internationalen Gemeinschaft auf große Flüchtlings- und Migrationsbewegungen sowie auf langanhaltende Flüchtlingssituationen zu verbessern. In der Folge wurden 2018 zwei globale Pakte für Flüchtlinge bzw. für andere Migranten geschlossen. Die New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten enthält einen umfassenden Rahmenplan für Flüchtlingshilfemaßnahmen mit spezifischen Vorhaben, um den Druck auf die Aufnahmeländer zu mindern, die Eigenständigkeit der Flüchtlinge zu erhöhen, den Zugang zu Drittlandlösungen zu erweitern und die Bedingungen in den Herkunftsländern zu verbessern, damit Flüchtlinge in Sicherheit und Würde zurückkehren können. Auf der Grundlage dieser vier zentralen Ziele bestätigte die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 17. Dezember 2018 den Globalen Pakt für Flüchtlinge.

F. Finanzierungsmöglichkeiten für die Asylpolitik

Das wichtigste Finanzierungsinstrument für den Asylbereich im EU-Haushalt ist der Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF). Im aktuellen langfristigen EU-Haushaltsplan, der den Zeitraum von 2021-2027 abdeckt, sind für den AMIF 9,9 Mrd. EUR vorgesehen, um unter anderem ein effektives und menschenwürdiges Migrations-, Asyl- und Integrationsmanagement zu erreichen, wozu auch die finanzielle Unterstützung für Mitgliedstaaten gehört, die sich im Wege von Neuansiedlungen und Umsiedlungen solidarisch zeigen. Aus anderen EU-Förderinstrumenten wie dem Europäischen Sozialfonds Plus und dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung werden ebenfalls Mittel bereitgestellt, vor allem zur Unterstützung der Integration von Flüchtlingen und Migranten, wobei der Anteil der dafür zugewiesenen Mittel in den Haushaltslinien nicht separat ausgewiesen wird und somit nicht genau bestimmt werden kann. Für die EUAA ist im aktuellen mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum von 2021-2027 ein Etat in Höhe von 1,22 Mrd. EUR vorgesehen.

Im Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit – Europa in der Welt sind die meisten Außenfinanzierungsinstrumente der EU gebündelt. Sein Budget beläuft sich auf 79,5 Mrd. EUR und umfasst ein indikatives Ausgabenziel von 10 % für Migration (ein flexibler anreizorientierter Ansatz für Migration). Zum Vergleich: Für den EUTF Afrika werden etwa 5 Mrd. EUR mobilisiert, wobei ungefähr 4,4 Mrd. EUR aus den Finanzierungsinstrumenten der EU stammen und 623 Mio. EUR von EU-Mitgliedstaaten und anderen Gebern bereitgestellt wurden.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament hat sich im Einklang mit den rechtlichen Verpflichtungen der EU stets nachdrücklich für ein GEAS eingesetzt. Es hat zudem gefordert, die irreguläre Migration zu verringern und gefährdete Gruppen zu schützen.

Seit der Umsetzung des Vertrags von Lissabon beteiligt sich das Parlament als vollwertiges Rechtsetzungsorgan aktiv an der Annahme neuer Rechtsvorschriften für Einwanderung und Asyl.

Das Europäische Parlament kann eine Nichtigkeitsklage vor dem EuGH anstrengen. Dieses Instrument wurde erfolgreich eingesetzt (Urteil des EuGH vom 6. Mai 2008), um die Nichtigkeit der Bestimmungen bezüglich der Modalitäten für die Annahme der in der Richtlinie 2005/85/EG des Rates vorgesehenen gemeinsamen Liste der als sichere Herkunftsstaaten geltenden Drittstaaten und der sicheren europäischen Drittländer zu erwirken.

Besuchen Sie die Website des Parlaments zur Antwort der EU auf Migration und Asyl.

Diese Kurzdarstellung wurde von der Fachabteilung Justiz, bürgerliche Freiheiten und institutionelle Angelegenheiten ausgearbeitet.

 

Olga Johanna PASSAMERA

10-2025