Quadro finanziario pluriennale

Il quadro finanziario pluriennale (QFP) costituisce il programma di spesa a lungo termine dell'UE. I QFP adottati sinora sono sei, incluso quello del periodo 2021-2027. Il trattato di Lisbona ha trasformato il QFP da accordo interistituzionale in regolamento. Istituito per un periodo minimo di cinque anni, il QFP è inteso a garantire l'ordinato andamento delle spese dell'UE entro i limiti delle sue risorse proprie e stabilisce disposizioni cui deve conformarsi il bilancio annuale dell'Unione. Il regolamento sul QFP fissa massimali per ampie categorie di spesa, denominate rubriche. Dopo le prime proposte del 2 maggio 2018 e a seguito dell'epidemia di COVID-19, il 27 maggio 2020 la Commissione ha proposto un piano di ripresa (NextGenerationEU) in cui figuravano proposte rivedute per il QFP 2021-2027 e le risorse proprie, nonché l'istituzione di uno strumento per la ripresa del valore di 750 miliardi di EUR (a prezzi 2018). Il pacchetto è stato adottato il 16 dicembre 2020 a seguito di negoziati interistituzionali. Alla luce dei nuovi sviluppi, il QFP è stato rivisto nel dicembre 2022 e poi di nuovo in maniera più sostanziale nel febbraio 2024. La Commissione europea ha presentato le sue proposte relative al nuovo QFP 2028-2034 il 16 luglio 2025.

Base giuridica

• Articolo 312 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)
• Il regolamento QFP (regolamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consiglio, del 17 dicembre 2020), che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027
• Il regolamento che istituisce uno strumento dell'Unione europea per la ripresa a seguito della pandemia di COVID-19 (regolamento (UE) 2020/2094 del Consiglio, del 14 dicembre 2020)
• L'accordo interistituzionale del 16 dicembre 2020 tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione europea sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria, nonché su nuove risorse proprie, compresa una tabella di marcia verso l'introduzione di nuove risorse proprie.

Contesto

Negli anni '80 è emerso un clima conflittuale nelle relazioni interistituzionali a causa del crescente divario tra risorse disponibili ed effettivo fabbisogno di bilancio. Il concetto di una prospettiva finanziaria pluriennale è stato elaborato come tentativo di attenuare il conflitto, rafforzare la disciplina di bilancio e migliorare l'esecuzione grazie a una migliore programmazione. A tal fine, nel 1988 fu concluso il primo accordo interistituzionale (AII), il quale conteneva le prospettive finanziarie per il periodo 1988-1992, note come pacchetto Delors I e tese a stanziare le risorse necessarie per l'esecuzione di bilancio dell'Atto unico europeo. Il 29 ottobre 1993 è stato concluso un nuovo AII comprendente le prospettive finanziarie per il periodo 1993-1999 (il pacchetto Delors II), che hanno permesso di raddoppiare i fondi strutturali e di innalzare il massimale delle risorse proprie (1.4.1). Il terzo AII relativo alle prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006, altresì noto come Agenda 2000, è stato firmato il 6 maggio 1999 e una delle sue principali finalità era quella di garantire le risorse necessarie per finanziare l'allargamento. Il quarto AII, relativo al periodo 2007-2013, è stato firmato il 17 maggio 2006.

Il trattato di Lisbona ha trasformato il QFP da un accordo interistituzionale in un regolamento del Consiglio da adottare all'unanimità, fatta salva l'approvazione del Parlamento europeo nell'ambito di una procedura legislativa speciale. Oltre a fissare «gli importi dei massimali annui degli stanziamenti per impegni per categoria di spesa e del massimale annuo degli stanziamenti per pagamenti», l'articolo 312 TFUE stabilisce che il QFP deve prevedere "ogni altra disposizione utile per il corretto svolgimento della procedura annuale di bilancio".

Il quinto QFP, relativo al periodo 2014-2020, è stato il primo a registrare una contrazione degli importi complessivi in termini reali. Una delle condizioni inderogabili poste dal Parlamento per la sua accettazione è stata pertanto una revisione intermedia obbligatoria che consentisse un riesame e un adeguamento del fabbisogno di bilancio durante il periodo coperto dal QFP, se necessario. L'accordo garantiva tra l'altro una maggiore flessibilità per consentire il pieno utilizzo degli importi previsti, un'intesa sul percorso verso un vero e proprio sistema di risorse proprie per l'UE. Il 20 giugno 2017 è stato adottato un QFP riveduto per il periodo 2014-2020 dotato di risorse supplementari a favore delle misure legate alla migrazione, all'occupazione e alla crescita. Sono state incrementate le dotazioni anche dello strumento di flessibilità e della riserva per gli aiuti d'urgenza, permettendo lo storno di ulteriori fondi tra linee di bilancio e tra diversi esercizi, affinché l'Unione sia in grado di reagire a eventi imprevisti e nuove priorità.

Il quadro finanziario pluriennale 2021-2027

Il 2 maggio 2018 la Commissione ha presentato proposte legislative inerenti al QFP per il periodo 2021-2027. La proposta della Commissione ammontava a 1 134,6 miliardi di EUR (a prezzi 2018) in stanziamenti d'impegno, pari all'1,11 % del reddito nazionale lordo (RNL) dell'UE a 27. Conteneva tra l'altro incrementi per la gestione delle frontiere, la migrazione, la sicurezza, la difesa, la cooperazione allo sviluppo e la ricerca. I tagli proposti riguardavano in particolare la politica agricola e la politica di coesione. L'architettura generale doveva essere semplificata (da 58 a 37 programmi di spesa) e la Commissione ha proposto una serie di strumenti speciali al di fuori dei massimali del QFP per migliorare la flessibilità del bilancio dell'UE. Il Fondo europeo di sviluppo (FES) verrebbe integrato nel QFP. La Commissione ha proposto inoltre di ammodernare il sistema delle entrate con l'introduzione di diverse nuove categorie di risorse proprie.

Nel 2018 il Parlamento ha approvato tre risoluzioni sul QFP per il periodo 2021-2027:

• la sua risoluzione del 14 marzo 2018 ne ha definito le priorità;
• la sua risoluzione del 30 maggio 2018 ha fornito una prima reazione;
• la sua risoluzione del 14 novembre 2018 ne ha esposto la posizione dettagliata.

La risoluzione di novembre includeva emendamenti al regolamento QFP e alle proposte di AII, nonché una serie completa di importi ripartiti per rubrica e per programma. L'Istituzione ha precisato che il massimale del QFP per gli stanziamenti d'impegno sarebbe dovuta crescere dall'1,0 % dell'RNL (dell'UE a 28) all'1,3 % dell'RNL dell'UE a 27, ovvero 1 324 miliardi di EUR (a prezzi 2018), un incremento del 16,7 % rispetto alla proposta della Commissione. Le dotazioni per la politica agricola comune e la politica di coesione sarebbero dovute restare invariate in termini reali, mentre avrebbero dovuto essere ulteriormente incrementate le risorse per diverse priorità, tra cui Orizzonte Europa, Erasmus+ e LIFE; avrebbero dovuto essere creati una nuova Garanzia per l'infanzia (5,9 miliardi di EUR) e un nuovo Fondo per la transizione energetica (4,8 miliardi di EUR); avrebbero dovuto essere infine più che quadruplicati (oltre 12 miliardi di EUR) i finanziamenti per le agenzie decentrate addette alla gestione della migrazione e delle frontiere. Il contributo del bilancio dell'UE al conseguimento degli obiettivi in ambito climatico avrebbe dovuto essere fissato ad almeno il 25 % della spesa del QFP per il periodo 2021-2027, essere integrato nei pertinenti ambiti strategici e raggiungere il 30 % non oltre il 2027. La revisione intermedia del QFP avrebbe dovuto essere obbligatoria.

Al fine di orientare i negoziati in corso sul QFP, il 30 novembre 2018 il Consiglio ha pubblicato un progetto di "schema di negoziato", cui ha fatto seguito, il 5 dicembre 2019, uno "schema di negoziato". I due documenti includono tematiche trasversali e settoriali che di norma rientravano nell'ambito dei programmi di spesa soggetti alla procedura legislativa ordinaria (cosa che il Parlamento ha criticato, ad esempio ai paragrafi 14 e 16 della sua risoluzione del 10 ottobre 2019). Il Consiglio era favorevole a un importo complessivo del QFP di 1 087 miliardi di EUR in stanziamenti d'impegno, a prezzi 2018 (1,07 % dell'RNL dell'UE-27), ben al di sotto delle aspettative del Parlamento.

In una risoluzione del 10 ottobre 2019 e in un'altra del 13 maggio 2020 i neoletti deputati europei hanno aggiornato la posizione del Parlamento, invitando la Commissione a presentare una proposta di piano di emergenza relativo al QFP per garantire una rete di sicurezza a tutela dei beneficiari dei programmi dell'Unione qualora fosse stato necessario prorogare l'attuale QFP visti i disaccordi in seno al Consiglio europeo.

Nel frattempo, il 14 gennaio 2020, la Commissione ha presentato una proposta di Fondo per una transizione giusta come ulteriore elemento del pacchetto di proposte inerenti al QFP, nell'ambito del Green Deal europeo.

A seguito della crisi della COVID-19 e delle gravi incidenze economiche dei necessari confinamenti, la Commissione ha pubblicato una proposta di QFP per un importo di 1 100 miliardi di EUR (27 maggio 2020) e una proposta relativa a ulteriore strumento per la ripresa (28 maggio 2020). Lo strumento, denominato NextGenerationEU (NGEU), ammontava a 750 miliardi di EUR (a prezzi 2018), di cui 500 miliardi di EUR di sovvenzioni e 250 miliardi di EUR di prestiti. Il pacchetto prevedeva proposte legislative riguardanti nuovi strumenti finanziari nonché modifiche ai programmi del QFP già sul tappeto. Il finanziamento del pacchetto supplementare è stato garantito mediante prestiti sui mercati finanziari. A tal fine la Commissione ha modificato altresì la proposta di decisione sulle risorse proprie per consentire l'assunzione di prestiti per un importo massimo di 750 miliardi di EUR. Infine, il pacchetto della Commissione includeva un incremento di 11,5 miliardi di EUR per il massimale degli impegni nell'ambito del QFP 2014-2020 per l'esercizio 2020, per poter iniziare a mobilitare gli aiuti prima del nuovo QFP.

Il 21 luglio 2020 il Consiglio europeo ha adottato le conclusioni sull'NGEU, sul QFP 2021-2027 e sulle risorse proprie. L'NGEU è stato approvato con una dotazione di 750 miliardi di euro per il periodo 2021-2023. sebbene la componente "sovvenzioni" sia stata ridotta da 500 a 390 miliardi di EUR, mentre è cresciuta la componente "prestiti", che è passata da 250 a 360 miliardi di EUR. Il Consiglio europeo ha respinto la revisione al rialzo del massimale del QFP per il 2020 e il massimale globale per gli stanziamenti d'impegno nel QFP 2021-2027 è stato fissato a 1 074,3 miliardi di EUR. Inoltre, nelle conclusioni è stata prevista l'introduzione di un regime di condizionalità per tutelare il bilancio e l'NGEU dalle violazioni dello Stato di diritto. Dal 1º gennaio 2021 è stata approvata una nuova risorsa propria basata sui rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati. La base giuridica proposta per l'NGEU era l'articolo 122 TFUE, in virtù del quale l'UE può adottare misure adeguate alla situazione economica a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, senza coinvolgere il Parlamento nella procedura legislativa.

Il Parlamento ha immediatamente reagito a tali conclusioni in una risoluzione del 23 luglio 2020, in cui ha definito la creazione dello strumento per la ripresa una svolta storica, pur deplorando i tagli apportati ai programmi orientati al futuro. Ha insistito sulla necessità di incrementi mirati al di sopra degli importi proposti dal Consiglio, ribadendo altresì che non avrebbe dato la sua approvazione al QFP senza un accordo sulla riforma del sistema delle risorse proprie dell'UE, allo scopo di coprire quanto meno i costi relativi all'NGEU (capitale e interessi) onde garantirne credibilità e sostenibilità. Il Parlamento ha chiesto inoltre di essere pienamente coinvolto nello strumento per la ripresa, in linea con il metodo comunitario.

I colloqui trilaterali tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione sono iniziati nell'agosto 2020 e si sono conclusi il 10 novembre 2020. Il regolamento del Consiglio sul QFP 2021-2027 è stato adottato il 17 dicembre 2020, previa approvazione del Parlamento. Il 1º gennaio 2021 è entrato in vigore un nuovo meccanismo di condizionalità a tutela del bilancio dell'UE e dell'NGEU dalle violazioni dello Stato di diritto, un'altra condizione inderogabile per l'approvazione del Parlamento.

Quadro finanziario pluriennale (UE-27) (in mln di EUR, prezzi 2018)

Il Parlamento è riuscito a garantire in particolare:

• 15 miliardi di EUR in più rispetto alla proposta del luglio 2020, destinati ai programmi faro;
• una tabella di marcia giuridicamente vincolante per l'introduzione di nuove risorse proprie dell'UE;
• un incremento progressivo del massimale globale per il QFP 2021-2027 da 1 074,3 a 1 085,3 miliardi di EUR a prezzi 2018 (spiegato di seguito);
• un ulteriore miliardo di EUR per lo strumento di flessibilità;
• una nuova fase procedurale ("procedura di controllo di bilancio") per le proposte basate sull'articolo 122 TFUE, con potenziali incidenze rilevanti sul bilancio;
• il coinvolgimento del Parlamento nell'utilizzo delle entrate con destinazione specifica esterne del NGEU, una rivalutazione generale di tali entrate e delle attività di assunzione ed erogazione di prestiti nell'ambito della prossima revisione del regolamento finanziario, nonché le modalità di cooperazione nei futuri negoziati sul QFP;
• una metodologia rafforzata per il monitoraggio del clima per conseguire l'obiettivo di destinare almeno il 30 % della spesa del QFP/NGEU a sostegno degli obiettivi climatici[1];
• un nuovo traguardo annuale in materia di biodiversità (7,5 % nel 2024 e 10 % nel 2026 e 2027) e l'elaborazione di una metodologia per misurare la spesa di genere;
• una riforma della raccolta, della qualità e della comparabilità dei dati sui beneficiari allo scopo di tutelare meglio il bilancio dell'UE, tra cui le spese del NGEU.

Tra le altre componenti del QFP 2021-2027 che coincidono alle priorità del Parlamento figurano:

• l'inclusione del FES nel bilancio dell'UE;
• livelli generali di finanziamento per l'agricoltura e la coesione di entità paragonabile a quelli del periodo 2014-2020;
• la creazione del Fondo per una transizione giusta.

L'importo aggiuntivo di 15 miliardi di EUR include un incremento progressivo di 11 miliardi di EUR, provenienti per lo più da un nuovo meccanismo legato ai proventi delle ammende riscosse dall'Unione, e comporta stanziamenti supplementari automatici per i programmi interessati nel periodo 2022-2027. Il massimale globale del QFP settennale raggiungerà quindi progressivamente 1 085,3 miliardi di EUR ai prezzi del 2018, vale a dire 2 miliardi di EUR in più in termini reali rispetto al massimale equivalente del QFP 2014-2020 (1 083,3 miliardi di EUR ai prezzi del 2018 senza il Regno Unito, con il FES).

In virtù dell'AII si è deciso nel 2020 che i rimborsi e gli interessi del debito sarebbero stati finanziati a titolo del bilancio dell'UE entro i massimali del QFP per il periodo 2021-2027, "anche mediante entrate sufficienti provenienti da nuove risorse proprie introdotte dopo il 2021", senza che ciò pregiudichi il modo in cui la questione sarà affrontata nell'ambito di futuri QFP dal 2028 in poi. L'obiettivo esplicito consisteva nel preservare i programmi e i fondi dell'UE. Il 22 dicembre 2021 la Commissione ha proposto nuove risorse proprie e una modifica mirata del regolamento QFP (poi ritirata) intesa, altresì, a introdurre un nuovo meccanismo che avrebbe permesso di innalzare automaticamente i massimali a partire dal 2025, per tener conto di eventuali entrate supplementari generate da nuove risorse proprie per il rimborso anticipato del debito dell'NGEU. Sebbene il Parlamento abbia reagito con una risoluzione interlocutoria il 13 settembre 2022, il Consiglio non ha adottato nessuna posizione.

Nella sua comunicazione del 18 maggio 2022 sull'assistenza e la ricostruzione per l'Ucraina, la Commissione ha riconosciuto che "[l]e esigenze impreviste create dalla guerra in Europa sono molto superiori alle risorse disponibili nell'attuale quadro finanziario pluriennale". In una risoluzione del 19 maggio 2022 il Parlamento ha chiesto "una proposta legislativa di revisione globale del QFP quanto prima e comunque entro il primo trimestre del 2023".

Come primo passo, nel dicembre 2022 è stato adottato un regolamento del Consiglio che modifica il QFP (regolamento (UE, Euratom) 2022/2496 del Consiglio) nell'ambito di un pacchetto approvato dal Parlamento il 24 novembre 2022 con procedura d'urgenza. Il regolamento in questione estendeva la copertura di bilancio, finora applicabile ai prestiti a favore degli Stati membri, anche ai prestiti di assistenza macrofinanziaria per l'Ucraina per gli anni 2023 e 2024: in caso di default, gli importi necessari sarebbero mobilitati utilizzando il "margine di manovra" al di sopra dei massimali del QFP, fino ai limiti del massimale delle risorse proprie.

Allo scopo di definire il programma di una revisione assai più vasta, il 15 dicembre 2022 il Parlamento ha approvato una risoluzione dal titolo "Potenziare il quadro finanziario pluriennale 2021-2027", che era incentrata sull'adeguamento del bilancio dell'UE alle nuove sfide e che delineava le principali richieste del Parlamento.

Il 20 giugno 2023 la Commissione ha proposto una revisione mirata del QFP inerente alla maggior parte di tali richieste (sei mesi prima che ne fosse stato inizialmente pianificato il riesame).

Il 3 ottobre 2023 il Parlamento ha adottato la propria posizione sulla proposta, insistendo sulla necessità che il QFP riveduto entrasse in vigore entro il 1º gennaio 2024. Tuttavia, il Consiglio europeo del 15 dicembre 2023 si è concluso con una situazione di stallo. Una volta che è stato infine raggiunto un accordo politico, la revisione del QFP (regolamento (UE, Euratom) 2024/765 del Consiglio) è stata pubblicata il 29 febbraio 2024. Essa comporta, tra le altre cose, tagli alla dotazione di Orizzonte Europa (solo in parte compensati dal riutilizzo dei fondi disimpegnati nel settore della ricerca nell'ultimo QFP), del programma "UE per la salute" (attenuato dal meccanismo di cui all'articolo 5 del QFP) e della gestione diretta della politica agricola comune e della politica di coesione.

Tuttavia, è la prima volta che una revisione intermedia del QFP ha comportato un incremento netto dei massimali di spesa. Tra i principali risultati positivi figurano: i 50 miliardi di EUR per l'Ucraina per il periodo 2024-2027, l'aumento dei finanziamenti per la migrazione e l'azione esterna nonché per il Fondo europeo per la difesa (nell'ambito della STEP), l'aumento dei finanziamenti per gli strumenti speciali (strumento di flessibilità e riserva di solidarietà dell'UE per la ricostruzione dopo eventi meteorologici estremi e calamità naturali, ora separato dalla riserva per gli aiuti d'urgenza per l'assistenza emergenziale ai paesi terzi) e l'istituzione dello strumento speciale EURI senza massimale che tuteli i programmi da tagli sostanziali. Alcuni dei costi dell'assunzione congiunta di prestiti da parte dell'UE devono essere coperti nell'ambito della procedura annuale di bilancio (il Consiglio europeo ha fissato un parametro di riferimento non vincolante del 50 %). Per utilizzare lo strumento speciale EURI a tali fini, circa la metà dei costi deve essere coperta da strumenti speciali o da riassegnazioni da programmi. Lo strumento EURI si articola in due fasi: la prima è la mobilitazione di risorse equivalenti all'importo dei fondi disimpegnati e la seconda consiste in un meccanismo di "ultima istanza" di contributi nazionali supplementari. Ulteriori particolari sono reperibili nella comunicazione della Commissione sull'adeguamento tecnico del QFP.

L'11 febbraio 2025 la Commissione ha delineato le principali sfide politiche e di bilancio attuali e future in una comunicazione dal titolo "Verso il prossimo quadro finanziario pluriennale". Il Parlamento ha apportato il proprio contributo il 7 maggio 2025 mediante una risoluzione dal titolo "Un rinnovato bilancio a lungo termine per l'Unione in un mondo che cambia".

La Commissione ha presentato le sue proposte di QFP 2028-2034 il 16 luglio 2025. L'importo totale impegnato sul periodo di sette anni sarebbe fissato a un massimo di 1 763 miliardi di EUR (a prezzi 2025), pari all'1,26 % dell'RNL dell'UE, compresi i costi di rimborso dell'NGEU. Rispetto all'importo iniziale dell'attuale QFP (pari all'1,13 % dell'RNL nel periodo 2021-2027) e in considerazione dei rimborsi previsti per l'NGEU, pari allo 0,11 % dell'RNL (circa 25 miliardi di EUR all'anno), ciò significa che, nel complesso, la Commissione non propone pressoché nessun aumento. Le sette rubriche e le due sottorubriche dell'attuale struttura sarebbero ridotte a quattro rubriche principali. La struttura semplificata (dai circa 70 capitoli attuali per le spese operative a circa 20 capitoli nella proposta), unitamente alle notevoli flessibilità integrate nei fondi, richiede maggiore chiarezza circa le incidenze sul ruolo di controllo e di bilancio del Parlamento e le modifiche rendono soltanto indicativi i confronti con l'attuale QFP.

La coesione, lo sviluppo regionale e rurale, l'agricoltura, la pesca, la migrazione, la sicurezza e il controllo delle frontiere sarebbero consolidati nell'ambito di un piano di partenariato nazionale e regionale per ciascuno Stato membro, integrato da uno strumento dell'UE, che insieme beneficerebbero di 772 miliardi di EUR (circa il 44 % del bilancio totale). Rispetto all'attuale QFP, i finanziamenti per i programmi in regime di attuazione concorrente (principalmente i fondi per l'agricoltura e la coesione) diminuirebbero del 10 % circa, mentre i finanziamenti per la migrazione e la gestione delle frontiere sarebbero 2,5 volte superiori.

A un Fondo europeo per la competitività, che coprirebbe gli investimenti diretti nella ricerca, nella transizione pulita e digitale, nella difesa, nello spazio e nelle biotecnologie, sarebbero assegnati 362 miliardi di EUR (il 21 % del bilancio totale), cioè un aumento sensibile del 160 % circa rispetto ai programmi esistenti che finanziano tali ambiti d'intervento.

Un nuovo strumento "Europa globale", dedicato all'azione esterna dell'UE, disporrebbe di una dotazione di 177 miliardi di EUR (10 % del bilancio totale), pari a un aumento del 40 % circa rispetto agli strumenti attuali. Sarebbero mantenuti gli strumenti speciali non tematici (lo strumento unico di margine e lo strumento di flessibilità), la cui dotazione verrebbe incrementata. La riserva per l'Ucraina sarebbe l'unico strumento speciale tematico, in quanto gli strumenti attuali (la riserva di solidarietà e per gli aiuti d'urgenza e il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione) sarebbero finanziati nell'ambito dei piani di partenariato nazionali e regionali e dei programmi "Europa globale". La proposta prevedeva un meccanismo di correzione del deflatore fisso del 2 % nel caso in cui l'inflazione superi il 3 % o sia inferiore all'1 %, preservando in parte il valore in termini reali.

Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per i bilanci.

 

Alix Delasnerie

11-2025