Quadro finanziario pluriennale

I quadri finanziari pluriennali (QFP) istituiti sinora sono sei, incluso quello del periodo 2021-2027. Il trattato di Lisbona ha trasformato il QFP da accordo interistituzionale in regolamento. Istituito per un periodo minimo di cinque anni, il QFP è inteso a garantire l'ordinato andamento delle spese dell'UE entro i limiti delle sue risorse proprie e stabilisce disposizioni cui deve conformarsi il bilancio annuale dell'Unione. Il regolamento sul QFP fissa massimali per ampie categorie di spesa, denominate rubriche. Dopo le prime proposte del 2 maggio 2018 e a seguito dell'epidemia di COVID-19, il 27 maggio 2020 la Commissione ha proposto un piano per la ripresa (NextGenerationEU) in cui figuravano proposte rivedute per il QFP 2021-2027 e le risorse proprie, nonché l'istituzione di uno strumento per la ripresa del valore di 750 miliardi di EUR (a prezzi 2018). Il pacchetto è stato adottato il 16 dicembre 2020 a seguito di negoziati interistituzionali. Il riesame del funzionamento del QFP e le eventuali proposte di revisione sono previsti entro il 1º gennaio 2024, data che il Parlamento ha chiesto di anticipare.

Base giuridica

  • Articolo 312 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE);
  • regolamento (UE, Euratom) n. 2020/2093 del Consiglio, del 17 dicembre 2020, che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027;
  • regolamento (UE) 2020/2094 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, che istituisce uno strumento dell'Unione europea per la ripresa, a sostegno alla ripresa dell'economia dopo la crisi della COVID-19;
  • accordo interistituzionale, del 16 dicembre 2020, tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione europea sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria, nonché su nuove risorse proprie, compresa una tabella di marcia verso l'introduzione di nuove risorse proprie.

Contesto

Negli anni '80 è emerso un clima conflittuale nelle relazioni interistituzionali a causa del crescente divario tra risorse disponibili ed effettivo fabbisogno di bilancio. Il concetto di una prospettiva finanziaria pluriennale è stato elaborato come tentativo di attenuare il conflitto, rafforzare la disciplina di bilancio e migliorare l'esecuzione grazie a una migliore programmazione. A tal fine, nel 1988 fu concluso il primo accordo interistituzionale (AII), il quale conteneva le prospettive finanziarie per il periodo 1988-1992, note come pacchetto Delors I e tese a stanziare le risorse necessarie per l'esecuzione di bilancio dell'Atto unico europeo. Il 29 ottobre 1993 è stato concluso un nuovo AII comprendente le prospettive finanziarie per il periodo 1993-1999 (il pacchetto Delors II), che hanno consentito di raddoppiare i fondi strutturali e di innalzare il massimale delle risorse proprie (1.4.1). Il terzo AII relativo alle prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006, altresì noto come Agenda 2000, fu firmato il 6 maggio 1999 e una delle sue principali finalità era quella di garantire le risorse necessarie per finanziare l'allargamento. Il quarto AII, relativo al periodo 2007-2013, è stato firmato il 17 maggio 2006.

Il trattato di Lisbona ha trasformato il QFP da un accordo interistituzionale in un regolamento del Consiglio da adottare all'unanimità, fatta salva l'approvazione del Parlamento europeo nell'ambito di una procedura legislativa speciale. Oltre a fissare "gli importi dei massimali annui degli stanziamenti d'impegno per categoria di spesa e del massimale annuo degli stanziamenti di pagamento", l'articolo 312 TFUE stabilisce che il QFP deve prevedere altresì "ogni altra disposizione utile per il corretto svolgimento della procedura annuale di bilancio".

Il quinto QFP, relativo al periodo 2014-2020, è stato il primo a registrare una diminuzione degli importi complessivi in termini reali. Una delle condizioni inderogabili poste dal Parlamento per l'accettazione del QFP è stata pertanto una revisione intermedia obbligatoria che consentisse un riesame e un adeguamento del fabbisogno di bilancio durante il periodo coperto dal QFP, se necessario. L'accordo garantiva, tra l'altro, una maggiore flessibilità per consentire il pieno utilizzo degli importi previsti, un'intesa sul percorso verso un vero e proprio sistema di risorse proprie per l'UE. Il 20 giugno 2017 è stato adottato un QFP riveduto per il periodo 2014-2020 con un ulteriore sostegno per le misure legate alla migrazione, all'occupazione e alla crescita. Sono state incrementate le dotazioni anche dello strumento di flessibilità e della riserva per gli aiuti d'urgenza, permettendo lo storno di ulteriori fondi tra linee di bilancio e tra diversi esercizi, affinché l'Unione sia in grado di reagire a eventi imprevisti e nuove priorità.

Il quadro finanziario pluriennale 2021-2027

Il 2 maggio 2018 la Commissione ha presentato proposte legislative inerenti al QFP per il periodo 2021-2027. La proposta della Commissione ammontava a 1 134,6 miliardi di EUR (a prezzi 2018) in stanziamenti d'impegno, pari all'1,11 % dell'RNL dell'UE a 27. Conteneva tra l'altro incrementi per la gestione delle frontiere, la migrazione, la sicurezza, la difesa, la cooperazione allo sviluppo e la ricerca. I tagli proposti riguardavano in particolare la politica agricola e la politica di coesione. L'architettura generale doveva essere semplificata (da 58 a 37 programmi di spesa) e la Commissione ha proposto una serie di strumenti speciali al di fuori dei massimali del QFP per migliorare la flessibilità del bilancio dell'UE. Il Fondo europeo di sviluppo (FES) verrebbe integrato nel QFP. La Commissione ha proposto inoltre di ammodernare il sistema delle entrate con l'introduzione di diverse nuove categorie di risorse proprie.

Il Parlamento ha approvato due risoluzioni sul QFP per il periodo 2021-2027 il 14 marzo 2018 e il 30 maggio 2018. Il 14 novembre 2018 il Parlamento ha ulteriormente delineato il suo mandato negoziale, includendo emendamenti al regolamento sul QFP e alle proposte di AII, nonché una serie completa di importi ripartiti per rubrica e per programma. L'Istituzione ha precisato che il massimale del QFP per gli stanziamenti d'impegno sarebbe dovuta crescere dall'1,0 % dell'RNL (dell'UE a 28) all'1,3 % dell'RNL dell'UE a 27, ovvero 1 324 miliardi di EUR (a prezzi 2018), un incremento del 16,7 % rispetto alla proposta della Commissione. Le dotazioni per la politica agricola comune e la politica di coesione sarebbero dovute restare invariate in termini reali, mentre avrebbero dovuto essere ulteriormente incrementate le risorse per diverse priorità, tra cui Orizzonte Europa, Erasmus+ e LIFE; avrebbero dovuto essere creati una nuova Garanzia per l'infanzia (5,9 miliardi di EUR) e un nuovo Fondo per la transizione energetica (4,8 miliardi di EUR); avrebbero dovuto essere infine più che quadruplicati (oltre 12 miliardi di EUR) i finanziamenti per le agenzie decentrate addette alla gestione della migrazione e delle frontiere. Il contributo del bilancio dell'UE al conseguimento degli obiettivi in ambito climatico avrebbe dovuto essere fissato ad almeno il 25 % della spesa del QFP per il periodo 2021-2027, essere integrato nei pertinenti ambiti strategici e raggiungere il 30 % non oltre il 2027. La revisione intermedia del QFP avrebbe dovuto essere obbligatoria.

Il 30 novembre 2018 e il 5 dicembre 2019 il Consiglio ha pubblicato una bozza di "schema di negoziato" comprendente questioni trasversali e settoriali che di norma rientravano nell'ambito dei programmi di spesa soggetti alla procedura legislativa ordinaria (cosa che il Parlamento ha criticato)[1]. Il Consiglio era favorevole a un importo complessivo del QFP di 1 087 miliardi di EUR in stanziamenti d'impegno, a prezzi 2018 (1,07 % dell'RNL dell'UE-27), ben al di sotto delle aspettative del Parlamento.

Il 10 ottobre 2019 e il 13 maggio 2020 il Parlamento ha aggiornato il proprio mandato a seguito delle elezioni europee, invitando la Commissione a presentare una proposta di piano di emergenza relativo al QFP per garantire una rete di sicurezza a tutela dei beneficiari dei programmi dell'Unione qualora fosse stato necessario prorogare l'attuale QFP visti i disaccordi in seno al Consiglio europeo.

Nel frattempo, il 14 gennaio 2020, la Commissione ha presentato una proposta di Fondo per una transizione giusta come ulteriore elemento del pacchetto di proposte inerenti al QFP , nell'ambito del Green Deal europeo.

A seguito della crisi della COVID-19 e delle gravi incidenze economiche dei necessari confinamenti il 27 e 28 maggio 2020[2] la Commissione ha pubblicato proposte modificate relative a un QFP di 1 100 miliardi di EUR e a un ulteriore strumento per la ripresa, il "NextGenerationEU (NGEU)"[3], per un valore di 750 miliardi di EUR (a prezzi 2018), di cui 500 miliardi sotto forma di sovvenzioni e 250 miliardi di EUR sotto forma di prestiti. Il pacchetto prevedeva proposte legislative riguardanti nuovi strumenti finanziari nonché modifiche ai programmi del QFP già sul tappeto. Il finanziamento del pacchetto supplementare è stato garantito mediante prestiti sui mercati finanziari. A tal fine la Commissione ha modificato altresì la proposta di decisione sulle risorse proprie per consentire l'assunzione di prestiti per un importo massimo di 750 miliardi di EUR. Infine, il pacchetto della Commissione includeva un incremento di 11,5 miliardi di EUR per il massimale degli impegni nell'ambito del QFP 2014-2020 per l'esercizio 2020, per poter iniziare a mobilitare gli aiuti prima del nuovo QFP.

Il 21 luglio 2020 il Consiglio europeo ha adottato le conclusioni[4] sullo sforzo per la ripresa (NextGenerationEU), sul QFP 2021-2027 e sulle risorse proprie. Lo sforzo per la ripresa è stato approvato con una dotazione di 750 miliardi di euro per il periodo 2021-2023, sebbene la componente "sovvenzioni" sia stata ridotta da 500 a 390 miliardi di EUR, mentre è cresciuta la componente "prestiti", che è passata da 250 a 360 miliardi di EUR. Il Consiglio europeo ha respinto la revisione al rialzo del massimale del QFP per il 2020 e il massimale globale per gli stanziamenti d'impegno nel QFP 2021-2027 è stato fissato a 1 074,3 miliardi di EUR. Inoltre, nelle conclusioni è stata prevista l'introduzione di un regime di condizionalità per tutelare il bilancio e l'NGEU. Dal 1º gennaio 2021 è stata approvata una nuova risorsa propria basata sui rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati e sono stati programmati i lavori per l'introduzione di altre risorse proprie nel corso del QFP 2021-2027, da utilizzare per il rimborso anticipato di prestiti nell'ambito del NGEU. La base giuridica proposta per l'NGEU è l'articolo 122 del TFUE, in virtù del quale l'UE può adottare misure adeguate alla situazione economica a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, senza coinvolgere il Parlamento nella procedura legislativa.

Il Parlamento ha immediatamente reagito a tali conclusioni in una risoluzione approvata il 23 luglio 2020, in cui ha definito la creazione dello strumento per la ripresa una svolta storica, pur deplorando i tagli apportati ai programmi orientati al futuro. Ha insistito sulla necessità che gli incrementi mirati al di sopra degli importi proposti dal Consiglio europeo siano destinati espressamente ai programmi in materia di clima, transizione digitale, salute, gioventù, cultura, infrastrutture, ricerca, gestione delle frontiere e solidarietà. Ha inoltre ribadito che non avrebbe dato la sua approvazione al QFP senza un accordo sulla riforma del sistema delle risorse proprie dell'UE, allo scopo di coprire quanto meno i costi relativi al NGEU (capitale e interessi) onde garantirne credibilità e sostenibilità. Il Parlamento ha chiesto inoltre, in quanto parte dell'autorità di bilancio, di essere pienamente coinvolto nello strumento per la ripresa, in linea con il metodo comunitario.

I colloqui trilaterali tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione sono iniziati nell'agosto 2020 e si sono conclusi il 10 novembre 2020. Il regolamento del Consiglio sul QFP 2021-2027 è stato adottato il 17 dicembre, previa approvazione del Parlamento.

Tutti e 27 gli Stati membri hanno ratificato la decisione sulle risorse proprie entro il 31 maggio 2021, il che ha permesso all'UE di iniziare a emettere debito sui mercati dei capitali nell'ambito dell'NGEU.

Un nuovo meccanismo a tutela del bilancio dell'UE dalle violazioni dei principi dello Stato di diritto, un'altra condizione stabilita dal Parlamento per la sua approvazione, è entrato in vigore il 1º gennaio 2021.

Quadro finanziario pluriennale (UE a 27) (in mln di EUR, prezzi 2018)

Stanziamentid'impegno 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Totale2021-2027
1. Mercato unico, innovazione e agenda digitale 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Coesione, resilienza e valori 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2a. Coesione economica, sociale e territoriale 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2b. Resilienza e valori 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Risorse naturali e ambiente 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
di cui: spese connesse al mercato e pagamenti diretti 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migrazione e gestione delle frontiere 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Sicurezza e difesa 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Vicinato e resto del mondo 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Pubblica amministrazione europea 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
di cui: spese amministrative delle istituzioni 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
TOTALE STANZIAMENTI D'IMPEGNO 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
TOTALE STANZIAMENTI DI PAGAMENTO 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Il Parlamento è riuscito a garantire in particolare:

  • 15 miliardi di EUR in più rispetto alla proposta del luglio 2020, destinati ai programmi faro: Orizzonte Europa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, il Fondo per la gestione delle frontiere, lo Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI), gli aiuti umanitari, diritti e valori, Europa creativa;
  • una tabella di marcia giuridicamente vincolante per l'introduzione di nuove risorse proprie dell'UE.
  • incremento progressivo del massimale globale per il QFP 2021-2027 da 1 074,3 a 1 085,3 miliardi di EUR a prezzi 2018 (spiegato di seguito);
  • un ulteriore miliardo di EUR per lo strumento di flessibilità;
  • una nuova fase procedurale ("procedura di controllo di bilancio") per l'istituzione di futuri meccanismi di crisi basati sull'articolo 122 TFUE, che potrebbero avere incidenze rilevanti sul bilancio;
  • il coinvolgimento del Parlamento nell'utilizzo delle entrate con destinazione specifica esterne del NGEU, una rivalutazione generale di tali entrate e delle attività di assunzione ed erogazione di prestiti nell'ambito della prossima revisione del regolamento finanziario, nonché le modalità di cooperazione nei futuri negoziati sul QFP;
  • una metodologia rafforzata per il monitoraggio del clima per conseguire l'obiettivo di destinare almeno il 30 % della spesa del QFP/NGEU al sostegno degli obiettivi climatici[5];
  • un nuovo traguardo annuale in materia di biodiversità (7,5 % nel 2024 e 10 % nel 2026 e 2027) e l'elaborazione di una metodologia per misurare la spesa di genere;
  • una riforma della raccolta, della qualità e della comparabilità dei dati sui beneficiari allo scopo di tutelare meglio il bilancio dell'UE, tra cui le spese del NGEU.

Tra le altre componenti del QFP 2021-2027 che coincidono alle priorità del Parlamento figurano:

  • l'inclusione del FES nel bilancio dell'UE;
  • livelli generali di finanziamento per l'agricoltura e la coesione di entità paragonabile a quelli del periodo 2014-2020;
  • la creazione del Fondo per una transizione giusta.

La principale fonte di tali aumenti (11 miliardi di EUR) proviene da un nuovo meccanismo collegato ai proventi delle ammende riscosse dall'Unione e comporta in stanziamenti supplementari automatici per i programmi interessati nel periodo 2022-2027. Il massimale globale del QFP settennale raggiungerà quindi progressivamente 1 085,3 miliardi di EUR ai prezzi del 2018, vale a dire 2 miliardi di EUR in più in termini reali rispetto al massimale equivalente del QFP 2014-2020 (1 083,3 miliardi di EUR ai prezzi del 2018 senza il Regno Unito, con il FES). Ulteriori integrazioni (2,5 miliardi di EUR) derivano dai margini non assegnati entro i massimali fissati dal Consiglio europeo. Un miliardo di EUR proviene dai rientri dal Fondo investimenti ACP (FES) a favore dell'NDICI. 0,5 miliardi di EUR provengono da stanziamenti disimpegnati nel settore della ricerca e sono destinati a Orizzonte Europa (articolo 15, paragrafo 3, del regolamento finanziario).

A norma dell'AII, i rimborsi e gli interessi del debito devono essere finanziati dal bilancio dell'UE entro i massimali del QFP per il periodo 2021-2027, "anche mediante entrate sufficienti provenienti da nuove risorse proprie introdotte dopo il 2021". Ciò non pregiudica il modo in cui la questione sarà affrontata nell'ambito di futuri QFP a partire dal 2028 e l'obiettivo esplicito consiste nel preservare i programmi e i fondi dell'UE.

Il 22 dicembre 2021 la Commissione ha proposto nuove risorse proprie e una modifica mirata del regolamento QFP. Il Parlamento ha approvato una risoluzione interlocutoria su tale modifica il 13 settembre 2022. La modifica è intesa altresì a introdurre un nuovo meccanismo che consenta di innalzare automaticamente i massimali a decorrere dal 2025, onde tener conto di eventuali entrate supplementari generate da nuove risorse proprie per il rimborso anticipato del debito dell'NGEU.

La Commissione ha annunciato l'intenzione di presentare un riesame del funzionamento del QFP entro il 1º gennaio 2024[6] e, se del caso, proposte di revisione. Nella sua comunicazione del 18 maggio 2022 sull'assistenza e la ricostruzione per l'Ucraina, ha affermato che "[l]e esigenze impreviste create dalla guerra in Europa sono molto superiori alle risorse disponibili nell'attuale quadro finanziario pluriennale".

Il regolamento (UE, Euratom) 2022/2496 del Consiglio ha modificato il QFP nell'ambito di un pacchetto approvato dal Parlamento il 24 novembre 2022, con procedura d'urgenza. Esso estende la copertura di bilancio attualmente applicabile ai prestiti agli Stati membri ai prestiti di assistenza macrofinanziaria a favore dell'Ucraina per gli anni 2023 e 2024: in caso di default, gli importi necessari sarebbero mobilitati al di sopra dei massimali del QFP, fino ai limiti del massimale delle risorse proprie (dal cosiddetto margine di manovra). Nel 2023 è prevista l'erogazione di assistenza macrofinanziaria all'Ucraina per un totale di 18 miliardi di EUR.

Il 19 maggio 2022 il Parlamento ha chiesto "una proposta legislativa di revisione globale del QFP quanto prima e comunque entro il primo trimestre del 2023". Allo scopo di definire il programma, il 15 dicembre 2022 il Parlamento ha approvato una relazione sul tema "Potenziare il quadro finanziario pluriennale 2021-2027:un bilancio dell'UE resiliente, adatto a nuove sfide", che ne illustra le principali richieste:

  • sufficiente flessibilità e capacità di risposta alle crisi,
  • risorse supplementari per finanziare nuove ambizioni politiche o compensare l'attuale sottofinanziamento,
  • collocare il rimborso del debito di NGEU al di sopra dei massimali di spesa per ridurre la pressione derivante dall'aumento dei tassi d'interesse, preservare i programmi e creare uno spazio di manovra sufficiente affinché il bilancio possa rispondere ove necessario.

Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per i bilanci.

 

[1]Si vedano, ad esempio, i paragrafi 14-16 della sua risoluzione del 10 ottobre 2019.
[5]Il 21 giugno 2022 la Commissione ha pubblicato il suo approccio all'integrazione delle questioni climatiche nel QFP 2021-2027 e nell'NGEU in un documento di lavoro dei propri servizi.
[6]Confermato nella lettera d'intenti sullo stato dell'Unione 2022 del 14 settembre 2022 indirizzata dalla Commissione, al Parlamento e al Consiglio.

Alix Delasnerie