La riduzione del consumo e dello spreco di energia riveste un'importanza crescente per l'UE. Nel 2007 i leader dell'Unione hanno fissato l'obiettivo di ridurre del 20 % il consumo energetico annuale dell'UE entro il 2020. Nel 2018, nell'ambito del pacchetto «Energia pulita per tutti gli europei», è stato fissato un nuovo obiettivo inteso a ridurre il consumo di energia di almeno il 32,5 % entro il 2030. In seguito all'invasione dell'Ucraina da parte della Russia e alla conseguente crisi energetica, l'Unione ha deciso di ridurre rapidamente la sua dipendenza dai combustibili fossili russi ben prima del 2030, accelerando il risparmio energetico. Le misure di efficienza energetica sono sempre più riconosciute come uno strumento non soltanto per conseguire un approvvigionamento energetico sostenibile, ridurre le emissioni di gas a effetto serra, migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento e ridurre i costi delle importazioni, ma anche per promuovere la competitività dell'Unione. L'efficienza energetica costituisce pertanto una priorità strategica per l'Unione dell'energia, e l'UE promuove il principio «l'efficienza energetica al primo posto». Il futuro quadro politico per il 2030 e per il periodo successivo è in fase di discussione.

Base giuridica

Articolo 194 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Risultati conseguiti

A. Direttiva sull'efficienza energetica

1. La direttiva sull'efficienza energetica: Orizzonte 2020

La direttiva sull'efficienza energetica (2012/27/UE), entrata in vigore nel dicembre 2012, ha imposto agli Stati membri di definire obiettivi nazionali indicativi di efficienza energetica al fine di garantire che l'UE raggiungesse il suo obiettivo principale di ridurre il consumo energetico del 20 % entro il 2020. In termini assoluti, entro il 2020 il consumo di energia primaria e di energia finale dell'UE non doveva superare, rispettivamente, i 1 474 e i 1 078 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio. Gli Stati membri rimanevano liberi di adottare requisiti minimi più rigorosi per promuovere il risparmio energetico. La direttiva ha introdotto anche una serie di misure vincolanti per aiutare gli Stati membri a raggiungere tale obiettivo e ha stabilito norme giuridicamente vincolanti per gli utenti finali e i fornitori di energia. Ha inoltre imposto agli Stati membri dell'Unione di pubblicare i loro piani d'azione nazionali per l'efficienza energetica ogni tre anni.

2. La direttiva riveduta sull'efficienza energetica: Orizzonte 2030

«L'efficienza energetica al primo posto» è uno dei principi fondamentali dell'Unione dell'energia, volto a garantire un approvvigionamento energetico sicuro, sostenibile, competitivo e a prezzi accessibili nell'UE. Nella direttiva riveduta la Commissione ha proposto un obiettivo ambizioso del 30 % in materia di efficienza energetica entro il 2030. Nel gennaio 2018 il Parlamento ha modificato la proposta di direttiva riveduta sull'efficienza energetica presentata dalla Commissione, al fine di conferirle un carattere nel complesso più ambizioso. Nel novembre 2018, in seguito ai negoziati con il Consiglio, è stato raggiunto un accordo che ha fissato l'obiettivo di ridurre il consumo di energia primaria e finale del 32,5 % entro il 2030 a livello dell'UE (rispetto alle previsioni di consumo energetico per il 2030). In termini assoluti, entro il 2030 il consumo di energia primaria e di energia finale dell'UE non devono superare, rispettivamente, i 1 128 e i 846 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio rispetto alle proiezioni di riferimento del 2007. La direttiva ha inoltre imposto agli Stati membri di mettere a punto misure volte a ridurre il loro consumo annuo di energia in media del 4,4 % entro il 2030. Per il periodo 2021-2030, ogni Stato membro è chiamato a elaborare un piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNEC) di durata decennale in cui illustri come intende raggiungere i suoi obiettivi di efficienza energetica per il 2030.

La nuova direttiva sull'efficienza energetica (direttiva (UE) 2018/2002), che fa parte del pacchetto «Energia pulita per tutti gli europei», è entrata in vigore nel dicembre 2018 ed è stata recepita dagli Stati membri nei rispettivi ordinamenti nazionali entro il 25 giugno 2020, fatta eccezione per le disposizioni in materia di misurazione e fatturazione, che avevano un termine diverso (25 ottobre 2020).

3. La fase successiva: la revisione della direttiva sull'efficienza energetica

Nel luglio 2021 la Commissione ha presentato una prima proposta di revisione della direttiva sull'efficienza energetica nell'ambito del pacchetto «Realizzare il Green Deal europeo», conformemente alla sua nuova ambizione in ambito climatico di ridurre, entro il 2030, le emissioni di gas a effetto serra dell'UE di almeno il 55 % rispetto ai livelli del 1990 e di diventare climaticamente neutra entro il 2050. La proposta prevedeva di portare l'obiettivo vincolante annuo di riduzione del consumo di energia dell'UE ad almeno il 9 % entro il 2030 rispetto alle proiezioni aggiornate di riferimento del 2020 o, in termini equivalenti, di aumentare gli obiettivi di riduzione del consumo di energia primaria e di energia finale entro il 2030, portandoli rispettivamente al 39 % e al 36 % rispetto alle proiezioni di riferimento del 2007. In termini assoluti, la proposta presentata prevede che nel 2030 il consumo di energia primaria e di energia finale dell'UE non superino, rispettivamente, i 1 023 e i 787 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio.

Nella proposta la Commissione invitava gli Stati membri a fissare obiettivi nazionali indicativi in materia di riduzione del consumo di energia, forniva loro una formula per il calcolo dei loro contribuiti, introduceva meccanismi automatici rafforzati per colmare i divari e raddoppiava l'obbligo per gli Stati membri di conseguire nuovi risparmi energetici annuali, portandolo all'1,5 % del consumo di energia finale dal 2024 al 2030. Introduceva altresì requisiti esemplari per gli edifici pubblici, quali un obiettivo annuo di riduzione del consumo energetico dell'1,7 % per il settore pubblico e un obiettivo di ristrutturazione di almeno il 3 % della superficie coperta utile totale degli edifici della pubblica amministrazione. Infine, proponeva di alleviare la povertà energetica accordando priorità ai clienti vulnerabili e fissava obblighi di audit e requisiti di competenza tecnica, soprattutto per i grandi consumatori di energia.

Nel maggio 2022, alla luce della necessità per l'Unione di superare la sua dipendenza dalle importazioni di energia dalla Russia, dei prezzi elevati dell'energia e delle mutate condizioni del mercato energetico, la Commissione ha proposto una seconda revisione della direttiva sull'efficienza energetica, aumentando ulteriormente l'obiettivo vincolante di riduzione del consumo energetico dal 9 % al 13 % o, in termini equivalenti, aumentando gli obiettivi di riduzione del consumo di energia primaria e di energia finale rispettivamente ad almeno il 41 % e il 39 % entro il 2030 rispetto alle proiezioni di riferimento del 2007. In termini assoluti, la proposta presentata prevede che nel 2030 il consumo di energia primaria e di energia finale dell'UE non superino, rispettivamente, i 980 e i 750 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio. La proposta suggerisce inoltre nel dettaglio un cambiamento di abitudini a breve termine, inteso a ridurre la domanda di gas e petrolio del 5 %, e incoraggia gli Stati membri ad avviare campagne di comunicazione specifiche rivolte alle famiglie e alle imprese nonché ad avvalersi di misure fiscali per promuovere il risparmio energetico, quali aliquote ridotte dell'imposta sul valore aggiunto sugli impianti di riscaldamento, sull'isolamento degli edifici e su apparecchi e prodotti efficienti sotto il profilo energetico. Ha inoltre stabilito misure di emergenza in caso di grave interruzione dell'approvvigionamento e ha annunciato orientamenti sui criteri di definizione delle priorità tra i clienti e sull'agevolazione di un piano coordinato dell'UE di riduzione della domanda.

B. Quadro generale

1. Prestazione energetica nell'edilizia

a. La direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia

La direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia (direttiva 2010/31/UE), modificata nel 2018 (direttiva (UE) 2018/844), congiuntamente alla direttiva sull'efficienza energetica (direttiva (UE) 2018/2002), intende garantire che ciascuno Stato membro disponga di un parco immobiliare ad alta efficienza energetica e decarbonizzato entro il 2050.

La direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia (direttiva (UE) 2018/844) ha introdotto strategie di ristrutturazione vincolanti a lungo termine per gli Stati membri volte a sostenere la ristrutturazione del parco nazionale di edifici pubblici e privati, al fine di ottenere un parco immobiliare ad alta efficienza energetica e decarbonizzato entro il 2050. Ha inoltre accelerato la trasformazione degli edifici esistenti in edifici a energia quasi zero entro il 2050, introducendo il requisito di energia quasi zero per tutti gli edifici di nuova costruzione a partire dal 2021, e ha previsto il sostegno all'ammodernamento di tutti gli edifici mediante tecnologie intelligenti.

Il 15 dicembre 2021 la Commissione ha proposto una revisione della direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia per allinearla al suo obiettivo di ridurre le emissioni di gas a effetto serra dell'UE del 55 % e di conseguire la neutralità climatica entro il 2050. Tale revisione definisce la visione e i relativi strumenti per conseguire un parco immobiliare a emissioni zero entro il 2050, introduce una nuova definizione di edifici a emissioni zero e affina le definizioni esistenti, quali «edificio a energia quasi zero» e «ristrutturazione profonda». Sostituisce le strategie di ristrutturazione a lungo termine con i piani nazionali di ristrutturazione degli edifici, più operativi nonché soggetti a un migliore monitoraggio, da presentare entro il 30 giugno 2024. Migliora le norme minime in materia di energia, imponendo che tutti i nuovi edifici dell'UE siano a zero emissioni a partire dal 2030 e tutti gli edifici pubblici di nuova costruzione a partire dal 2027, nonché che tutti gli edifici non residenziali con classe di prestazione energetica G siano ristrutturati e resi almeno di classe F entro il 2027 e di classe E entro il 2030 e che tutti gli edifici residenziali raggiungano almeno la classe F entro il 2030 e la classe E entro il 2033. La revisione garantisce norme nazionali comparabili per quanto riguarda gli attestati di prestazione energetica entro il 2025, introduce passaporti volontari di ristrutturazione degli edifici entro il 2024 e un indicatore di predisposizione all'intelligenza entro il 2026 e fornisce sostegno finanziario per alleviare la povertà energetica.

Il 18 maggio 2022, in seguito all'invasione russa dell'Ucraina e in linea con il piano REPowerEU, la Commissione ha modificato la direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia rafforzando il sostegno all'energia solare negli edifici, compresa un'installazione obbligatoria selezionata e graduale di impianti solari sui tetti (iniziativa per i tetti solari).

b. La strategia «Ondata di ristrutturazioni»

Nell'ottobre 2020 la Commissione ha pubblicato una nuova strategia intesa a stimolare le ristrutturazioni e intitolata «Un'ondata di ristrutturazioni per l'Europa: inverdire gli edifici, creare posti di lavoro e migliorare la vita», che si prefigge l'obiettivo di almeno raddoppiare il tasso di ristrutturazione nel corso dei dieci anni successivi e di garantire che le ristrutturazioni comportino una maggiore efficienza energetica e delle risorse. L'iniziativa «Ondata di ristrutturazioni» si basa sulle misure concordate nell'ambito del pacchetto «Energia pulita per tutti gli europei», in particolare l'obbligo per ogni paese dell'UE di pubblicare una strategia di ristrutturazione edilizia a lungo termine e gli aspetti legati al settore edilizio dei piani nazionali integrati per l'energia e il clima di ciascuno Stato membro.

2. Cogenerazione

Nel quadro del pacchetto sull'Unione dell'energia, il 16 febbraio 2016 la Commissione ha avviato una strategia dell'UE in materia di riscaldamento e raffreddamento che comprendeva piani volti a promuovere l'efficienza energetica nell'edilizia, a migliorare i collegamenti tra le reti elettriche e i sistemi di teleriscaldamento, aumentando così notevolmente l'uso di energia da fonti rinnovabili, nonché a incoraggiare il riutilizzo del calore e del freddo di scarto generati dall'industria. Le disposizioni legislative di tale strategia sono incluse nel pacchetto «Energia pulita per tutti gli europei».

La direttiva sull'efficienza energetica (direttiva (UE) 2018/2002) obbliga gli Stati membri a valutare e comunicare alla Commissione il potenziale della cogenerazione ad alto rendimento e dei sistemi di teleriscaldamento e teleraffreddamento sul loro territorio, nonché a effettuare un'analisi costi-benefici basata sulle condizioni climatiche, la fattibilità economica e la sostenibilità tecnica (con alcune eccezioni).

La proposta di revisione della direttiva sull'efficienza energetica presentata dalla Commissione introduce una pianificazione e un seguito più rigorosi delle valutazioni globali, una definizione riveduta di teleriscaldamento e teleraffrescamento efficienti, nonché criteri aggiuntivi per le emissioni specifiche nella cogenerazione ad alta efficienza (270 g CO2/kWh).

Nel maggio 2022 una modifica riguardante la prestazione energetica degli edifici ha introdotto l'obbligo per gli Stati membri di promuovere la diffusione di impianti solari negli edifici.

3. Efficienza energetica dei prodotti

In relazione all'efficienza energetica dei prodotti, sono state introdotte numerose misure a livello dell'UE, tra cui:

  • l'indicazione, mediante l'etichettatura e informazioni uniformi relative ai prodotti, del consumo di energia e di altre risorse da parte dei prodotti connessi all'energia, a norma del regolamento sull'etichettatura energetica (regolamento (UE) 2017/1369). Pubblicato nel luglio 2017, tale regolamento istituisce un nuovo quadro per l'etichettatura energetica volto a fissare i termini per la sostituzione delle attuali classi A+, A++ e A+++ con la scala da A a G, in uso da marzo 2021;
  • specifiche per la progettazione ecocompatibile dei prodotti connessi all'energia, disciplinate dalla direttiva quadro 2009/125/CE riguardante la rifusione della direttiva 2005/32/CE, modificata dalla direttiva 2008/28/CE. I regolamenti d'applicazione coprono un'ampia gamma di prodotti.

Il 23 febbraio 2021 la Commissione ha adottato una modifica omnibus ai regolamenti in materia di progettazione ecocompatibile ed etichettatura energetica pubblicati nel 2019, che riguarda le specifiche per la progettazione ecocompatibile di diversi tipi di prodotti.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento ha chiesto ripetutamente la definizione di obiettivi più ambiziosi in materia di efficienza energetica e l'adozione di norme più rigorose. Nel 2012 il Parlamento ha svolto un ruolo chiave nella negoziazione della direttiva sull'efficienza energetica e ha assicurato che i requisiti delle strategie nazionali di ristrutturazione edilizia e gli audit energetici obbligatori nelle grandi imprese fossero mantenuti nel compromesso finale raggiunto con il Consiglio.

Il 23 giugno 2016 il Parlamento ha approvato una risoluzione sulla relazione sull'attuazione della direttiva sull'efficienza energetica, concludendo che la direttiva in vigore, pur fornendo un quadro per ridurre la domanda di energia, è stata applicata in maniera lacunosa e ha invitato gli Stati membri a darvi tempestiva e piena attuazione. Inoltre, ha affermato che una politica seria in materia di efficienza energetica consentirebbe all'UE di raggiungere i suoi obiettivi energetici e climatici in linea con l'accordo di Parigi del 2016, raggiunto in occasione della COP21, e contribuirebbe a migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento energetico riducendo la dipendenza dalle fonti energetiche esterne. Nel novembre 2016 la Commissione ha presentato una proposta di modifica della direttiva sull'efficienza energetica.

Il 13 settembre 2016 il Parlamento ha approvato una risoluzione su una strategia dell'UE in materia di riscaldamento e raffreddamento, in cui ha invitato la Commissione a concentrarsi sulle misure di efficienza energetica degli edifici, specialmente presso le famiglie interessate dalla povertà energetica.

Il 17 gennaio 2018 il Parlamento ha approvato una risoluzione in cui chiedeva un obiettivo minimo del 35 % per aumentare l'efficienza energetica nell'UE entro il 2030, superiore al 30 % proposto dalla Commissione. La votazione in Aula del Parlamento ha inoltre sostenuto gli obblighi in materia di efficienza energetica di cui all'articolo 7, che imporrebbero ai paesi dell'UE di generare risparmi di energia annui pari all'1,5 %.

Il 15 gennaio 2020 il Parlamento ha approvato una risoluzione sul Green deal europeo in cui ha chiesto la revisione della direttiva sull'efficienza energetica e della direttiva sull'efficienza energetica nell'edilizia, in linea con la crescente ambizione dell'UE in ambito climatico, nonché il rafforzamento della loro attuazione attraverso obiettivi nazionali vincolanti, prestando particolare attenzione ai cittadini vulnerabili e tenendo conto nel contempo della necessaria prevedibilità economica per i settori interessati.

Il 17 settembre 2020 il Parlamento ha approvato una risoluzione a favore della massimizzazione del potenziale di efficienza energetica del parco immobiliare dell'UE, invitando la Commissione a elaborare misure coerenti per incentivare ristrutturazioni più rapide e profonde per edifici migliori. Nella risoluzione ha affermato che sono necessari almeno 75 miliardi di EUR all'anno di soli incentivi finanziari dell'UE per garantire che gli edifici in Europa siano sufficientemente efficienti dal punto di vista energetico entro il 2050. In tale contesto, il Parlamento ha chiesto che le ristrutturazioni ai fini dell'efficienza energetica diventino una priorità in ciascuno dei fondi pertinenti dell'Unione e che i colegislatori forniscano i finanziamenti necessari per il piano europeo di ripresa economica. 

Il 14 settembre 2022 il Parlamento ha approvato una modifica alla revisione della direttiva sull'efficienza energetica, introducendo un lieve aumento dell'obiettivo di riduzione del consumo energetico dell'UE proposto dalla Commissione nell'ambito del suo piano REPowerEU, fino ad almeno il 13 % del consumo finale di energia entro il 2030 rispetto alle proiezioni del 2020. Ciò equivale a obiettivi di riduzione del consumo di energia primaria e di energia finale pari rispettivamente ad almeno il 40 % e il 42,5 % entro il 2030 rispetto alle proiezioni del 2007, o a limiti di consumo di energia finale e primaria, rispettivamente, di 740 milioni di 960 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio.

 

Matteo Ciucci