| "Los pueblos de Europa, al crear entre sí una unión cada vez más estrecha, han decidido compartir un porvenir pacífico basado en valores comunes." Así comienza el preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, aprobada en el Consejo Europeo de Niza, en diciembre de 2000. Este texto, que debería ser parte integrante de la futura Constitución de la Unión, consagra el cambio de naturaleza de la Comunidad Europea, esencialmente económica en sus orígenes, que se ha convertido hoy en una Unión política y un espacio común de libertad, de seguridad y de justicia.
"Que todas las ciudadanas y los ciudadanos de la Unión sepan que, desde ahora, la Carta será la ley de esta Asamblea. En adelante, la Carta será nuestra referencia para todos los actos del Parlamento Europeo que afecten directa o indirectamente a los ciudadanos de toda la Unión." Esta declaración de la Sra. Nicole Fontaine, Presidenta del Parlamento Europeo (1999-2001), realizada en la Cumbre de Niza, subrayaba la solemne de dimensión del evento y la culminación provisional de una larga batalla del Parlamento Europeo, deseoso desde tiempo atrás de dotar a la Unión de un catálogo de derechos y de valores comunes.
Ya en 1989, el Parlamento Europeo había celebrado a su manera el bicentenario de la Revolución Francesa, adoptando una "Declaración de los derechos y libertades fundamentales". Los Estados miembros del Consejo de Europa y sus ciudadanos disponían, desde luego, de un texto de referencia: el Convenio europeo para la Protección de los Derechos Humanos, firmado en 1950. Pero no se trataba de un texto propio de la Unión Europea y no tenía en cuenta medio siglo de evolución de la sociedad europea. Los progresos tecnológicos y sociales hacían necesarias nuevas protecciones para los ciudadanos, especialmente en los ámbitos de las tecnologías de la información, las biotecnologías, la no discriminación, el pluralismo de los medios de comunicación, la "buena administración", ... Además, el Convenio del Consejo de Europa iba acompañado de una docena de protocolos que, al contrario de la Convención propiamente dicha, no han ratificado todos los Estados miembros.
Por su parte, los sucesivos tratados que habían hecho de la Comunidad Europea una Unión política, enumeraban diversos derechos y valores, pero de forma dispersa. Por tanto, era conveniente reagrupar, clarificar y modernizar todas estas referencias en un texto único y coherente, especialmente ante la perspectiva de la adhesión de buen número de antiguos países comunistas a la Unión y a una comunidad de valores de los que se habían visto privados durante decenios. Finalmente, era importante dotar al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas -el Tribunal de Luxemburgo- de un texto de referencia equivalente al Convenio del Consejo de Europa, sobre el que basa su actuación el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de Estrasburgo.
La primera Convención
Fue el Consejo Europeo de Colonia, celebrado en junio de 1999, el que estimó que había llegado el momento de que la Unión redactara una Carta de Derechos Fundamentales, en la que estuvieran reunidos los derechos civiles, políticos, económicos y sociales de los ciudadanos europeos: "La salvaguardia de los derechos fundamentales es uno de los principios básicos de la Unión Europea y una condición indispensable para la legitimidad de la misma." Se acordó establecer una "Convención", de la que formarían parte 15 representantes de los Jefes de Estado y de Gobierno, 30 representantes de los Parlamentos nacionales, 16 representantes del Parlamento Europeo y un representante de la Comisión Europea. Esta Convención estaba presidida por el antiguo Presidente de la República Federal de Alemania, el Sr. Roman Herzog, y el Sr. Íñigo Méndez de Vigo estaba al frente de la delegación del PE.
"El 17 de diciembre de 1999, el Sr. Herzog inauguraba los trabajos: ""Vamos a formular un texto cuyo desarrollo no tendrá, desde su comienzo, la dignidad vinculante del derecho europeo, del derecho comunitario. Pese a ello, deberemos tener siempre presente el objetivo de que la Carta que formulemos deberá alcanzar un día, no demasiado lejano, el carácter de obligatoriedad jurídica. (...) Considero adecuado que el catálogo que se formule no deba abreviarse o revisarse de nuevo en el momento en que deba convertirse en obligatorio.""
Menos de diez meses después, tras 16 sesiones plenarias públicas en las que la sociedad civil (sindicatos, ONG, ...) pudo defender sus puntos de vista, la Convención adoptaba el texto final de la Carta el 2 de octubre de 2000. La Cumbre informal de Biarritz aprobaba esta Carta el 13 de octubre y, el 7 de diciembre de 2000, el Consejo Europeo de Niza procedía a su proclamación solemne.
Las exigencias del Parlamento Europeo
En opinión de numerosos observadores, la delegación del Parlamento Europeo desempeñó en la Convención un papel constructivo y decisivo, que estuvo a la altura de sus ambiciones. Para los diputados, que se habían expresado masivamente en favor de la elaboración de una Carta, era importante conferir al proceso de integración europea un fundamento jurídico y ético más sólido. El método de la Convención, abierta y transparente, era el que había deseado el Parlamento Europeo desde el principio. La rapidez y el buen fin de los trabajos constituían un éxito a ojos de los diputados, que consideraban que un texto así elaborado tenía ya una legitimidad evidente. Por otra parte, este mismo método sería el utilizado en 2002-2003 para elaborar un proyecto de Constitución.
En cambio, la satisfacción de los diputados fue menor respecto a la suerte que reservaron para el texto los Jefes de Estado y de Gobierno. Deseaban que la Carta quedase integrada en el Tratado de Niza y que fuera jurídicamente vinculante para los Estados miembros. "Cualquier otra solución, de tipo meramente declarativo, debilitaría la imagen de la Unión", había declarado la presidenta del PE, Sra. Nicole Fontaine. Sin embargo, el Consejo Europeo de Niza no pudo ir más allá de una "declaración solemne" y la Carta se incluyó simplemente como anexo en el nuevo Tratado, sin poder vinculante. Era un fracaso a medias o un éxito a medias, según los puntos de vista. Pero no era el fin de la historia.
Los dirigentes europeos se dieron cuenta rápidamente de que habían desperdiciado una ocasión y de las insuficiencias del Tratado de Niza, no solamente en lo que respecta a la Carta, sino también en cuanto a la reforma de unas instituciones que había que adaptar a una Unión de ampliación inminente. La cuestión de la integración de la Carta en los Tratados y de su estatuto jurídico se remitía a la próxima Conferencia Intergubernamental, que se iba a convocar sin demora y de cuyos preparativos se encargaría, por primera vez, una nueva Convención de carácter abierto, y no una simple conferencia diplomática a puerta cerrada. Conforme a los deseos del PE, esta nueva Convención sacó a la luz en julio de 2003 un proyecto completo de Constitución, que racionaliza el conjunto de los Tratados preexistentes, que propone integrar finalmente la Carta en la Constitución, realizando algunas adaptaciones, y que le confiere una fuerza jurídica vinculante.
El alma de Europa
En seis capítulos, que se enumeran a continuación y cincuenta artículos, la Carta de diciembre de 2000 establece un compendio de los valores y derechos que pueden hacer valer como propios los ciudadanos europeos. De algún modo, se trata del "alma ciudadana" de la construcción europea.
Dignidad. "La dignidad humana es inviolable. Será respetada y protegida." Este es el texto del artículo 1 de la Carta, que reconoce seguidamente el derecho a la vida y prohíbe la pena de muerte, la tortura, la esclavitud o la trata de seres humanos. El derecho a la integridad física y mental va acompañado de nuevas disposiciones que la evolución de la medicina y de la biología habían hecho necesarias, especialmente la prohibición de las prácticas eugenésicas y de la clonación reproductora de seres humanos.
Libertades. A las libertades clásicas (libertad de pensamiento, de religión, de expresión, de asociación, ...) y al respeto de la vida privada, se añaden la protección de los datos de carácter personal, el pluralismo de los medios de comunicación, el derecho a trabajar (que no significa, no obstante, el derecho a un empleo). Los derechos sociales constituían una innovación importante, objeto de numerosos debates, que se saldaron frecuentemente con formulaciones de transacción para preservar el consenso final sobre el texto.
Igualdad. "Todas las personas son iguales ante la ley." Así se inicia el capítulo sobre la igualdad, que contiene una serie derechos sociales recogidos por primera vez en un texto global sobre derechos fundamentales y que establece el principio general de no discriminación. En particular, este capítulo proclama la igualdad entre hombres y mujeres en todos los ámbitos. Concede asimismo gran importancia a los derechos de los menores, de las personas mayores y de las personas discapacitadas.
Solidaridad. Por primera vez, se consagra jurídicamente la noción de solidaridad. Este capítulo reconoce el derecho a la información y a la consulta de los trabajadores en la empresa, el derecho de negociación y de acción colectiva (incluida la huelga), el derecho de acceso a los servicios de colocación, la protección en caso de despido, el derecho a unas condiciones de trabajo justas y equitativas, el derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios de interés económico general, la protección del medio ambiente y de los consumidores. Muchos aspectos de este innovador capítulo han sido objeto de arduas discusiones, dado que algunos Estados miembros querían evitar que la proclamación de estos derechos a escala europea pudiera interferir con sus sistemas sociales nacionales. De ahí la formulación a veces ambigua de determinados artículos y la adjunción, al final de la Carta, de disposiciones que limitan las obligaciones de los Estados únicamente a los casos en que se trata de transponer disposiciones decididas a escala comunitaria, disposiciones para cuya adopción a menudo sigue siendo necesaria la unanimidad.
Ciudadanía. Muchas disposiciones previstas en este capítulo ya se habían formulado en el Tratado de Maastricht, como el derecho a ser elector y elegible en las elecciones locales y europeas, así como el derecho a la protección diplomática y consular. Se añaden a ellos el derecho a una "buena administración" y el derecho de acceso a los documentos.
Justicia. En este capítulo figuran especialmente el derecho de acceso a un tribunal imparcial y la presunción de inocencia.
Ámbito de aplicación. Finalmente, la Carta se cierra con disposiciones generales que precisan su alcance y su ámbito de aplicación. Estas disposiciones fueron revisadas por la Convención sobre el futuro de la Unión Europea para superar las objeciones formuladas en Niza y hacer posible la integración de la Carta tal como había sido redactada en el futuro Tratado constitucional. Estos derechos y principios se aplican a las instituciones y a los órganos de la Unión para toda medida legislativa que elaboren y a los Estados miembros cuando apliquen el derecho de la Unión.
No se trata de ningún modo de aumentar los poderes de la Unión, ni de modificar la ordenación constitucional interna de los Estados miembros, sino de someterlos, en el ejercicio de las políticas comunes, al respeto de estos derechos y valores fundamentales, que son ahora patrimonio común de casi 500 millones de ciudadanos europeos.
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