| « De volkeren van Europa hebben door onderling een steeds hechter verbond tot stand te brengen besloten een op gemeenschappelijke waarden gegrondveste vreedzame toekomst te delen ». Zo begint het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat op de Europese Raad van Nice in december 2002 werd goedgekeurd. Deze tekst, die ook in de toekomsige Europese grondwet zal worden opgenomen, bevestigt dat de Europese Gemeenschap, die aanvankelijk vooral een economische gemeenschap was, vandaag is uitgegroeid tot een politieke unie en een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
« Alle burgers van de Unie moeten weten dat vanaf nu het handvest voor onze assemblee kracht van wet heeft. Het is onze toetssteen voor alle werkzaamheden van het Europees Parlement die direct of indirect van belang zijn voor de burgers van heel de Unie ». Met haar verklaring op de top van Nice onderstreepte mevrouw Nicole Fontaine, voorzitter van het Europees Parlement (1999-2001), het plechtige karakter van de ondertekening, die het voorlopige eindpunt was in de lange strijd van het Europees Parlement om een aantal gemeenschappelijke rechten en waarden voor de Unie vast te stellen.
Al in 1989 had het Europees Parlement de tweehonderdste verjaardag van de Franse Revolutie op zijn manier herdacht met de goedkeuring van een « Verklaring van de grondrechten en fundamentele vrijheden ». Er bestond wel een referentietekst voor de lidstaten van de Raad van Europa en hun onderdanen, namelijk het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens van 1950, maar dat verdrag was niet eigen aan de Europese Unie en hield geen rekening met de ontwikkeling die de Europese samenleving de laatste halve eeuw had doorgemaakt. De technologische en sociale vooruitgang maakte nieuwe vormen van bescherming van de burger noodzakelijk, met name op het gebied van informatietechnologie, biotechnologie, nondiscriminatie, pluralisme van de media en behoorlijk bestuur. Bovendien zijn aan het verdrag van de Raad van Europa een twaalftal protocollen gehecht, die in tegenstelling tot het verdrag zelf niet door alle lidstaten zijn geratificeerd.
In de opeenvolgende verdragen die de Europese Gemeenschap naar een politieke unie hebben geleid, werd weliswaar verwezen naar bepaalde rechten en waarden, maar niet op een gestructureerde manier. Al die verwijzingen moesten dan ook in één enkele coherente, duidelijke en geactualiseerde tekst worden samengebracht, vooral nu verschillende landen van het voormalige Oostblok zouden toetreden tot de Unie en tot een gemeenschap van waarden die hun burgers decennialang waren onthouden. Het was ook belangrijk dat het Hof van Justitie van de Gemeenschappen – het Hof van Luxemburg – kon beschikken over een referentietekst, vergelijkbaar met het verdrag van de Raad van Europa voor het Europees Hof voor de rechten van de Mens in Straatsburg.
De eerste Conventie
Het was de Europese Raad van Keulen die in juni 1999 besloot dat het tijd was voor de Unie om de civiele, politieke, economische en sociale rechten van de Europese burgers in een Handvest van de grondrechten te verankeren: « Het waarborgen van de grondrechten is een van de beginselen waarop de Europese Unie is gebaseerd, en een absolute voorwaarde voor haar legitimiteit ». Er werd een Conventie in het leven geroepen, die bestond uit 15 vertegenwoordigers van de staatshoofden en regeringsleiders, 30 vertegenwoordigers van de nationale parlementen, 16 vertegenwoordigers van het Europees Parlement en een vertegenwoordiger van de Europese Commissie. Voorzitter van de Conventie was de voormalige Duitse president Roman Herzog. De delegatie van het Europees Parlement werd geleid door Íñigo Méndez de Vigo.
Op 17 december 1999 opende de heer Herzog de werkzaamheden: « De tekst die wij opstellen zal niet onmiddellijk het verplichte karakter hebben dat doorgaans aan de Europese en communautaire wetgeving verbonden is. Toch moeten wij steeds in gedachten houden dat het Handvest op een dag in een niet zo verre toekomst bindend zal zijn (…). Aan ons de taak om een lijst op te stellen die op dat moment onverkort en zonder herziening kan worden aangenomen. »
Minder dan 10 maanden later, na 16 openbare zittingen waarop ook het maatschappelijk middenveld (vakbonden, NGO's, …) zijn standpunten kenbaar kon maken, hechtte de Conventie op 2 oktober 2000 haar goedkeuring aan de definitieve tekst van het handvest. Het handvest werd op 13 oktober op de informele top van Biarritz goedgekeurd en op 7 december 2000 door de Europese Raad van Nice plechtig afgekondigd.
De eisen van het Europees Parlement
Veel waarnemers menen dat de delegatie van het europees Parlement in de Conventie een constructieve en decisieve rol heeft gespeeld, die in verhouding staat tot zijn ambities. Voor de leden van het Europees Parlement, die zich massaal voor de opstelling van een handvest hadden uitgesproken, ging het erom het proces van de Europese integratie een steviger juridische en ethische grondslag te geven. Het Europees Parlement had van bij het begin gepleit voor een open en transparante werkwijze van de Conventie. Dat de werkzaamheden zo snel tot een goed einde werden gebracht was een succes in de ogen van de parlementsleden, voor wie de legitimiteit van de aldus opgestelde tekst onmiskenbaar was. Dezelfde methode werd trouwens in 2002-2003 opnieuw gebruikt voor de opstelling van de ontwerpgrondwet.
De leden waren daarentegen minder gelukkig met de manier waarop hun tekst door de staatshoofden en regeringsleiders werd onthaald. Zij wilden dat het handvest in het Verdrag van Nice werd opgenomen en juridisch bindend werd voor de lidstaten. « Elke andere oplossing die het handvest alleen maar de status van een verklaring geeft, zal afbreuk doen aan het imago van de Unie » verklaarde mevrouw Fontaine, voorzitter van het Europees Parlement. Toch ging de Europese Raad van Nice niet verder dan een plechige afkondiging en werd het handvest, zonder enige rechtskracht, alleen als bijlage aan het nieuwe Verdrag gehecht. Gedeeltelijke mislukking of gedeeltelijk succes? Daarover lopen de meningen uiteen. In elk geval was de zaak daarmee niet afgehandeld.
De Europese leiders beseften al snel dat Nice een gemiste kans was. De tekortkomingen van het verdrag werden duidelijk, niet alleen voor het handvest, maar ook voor de hervorming van de instellingen van de Unie, die moesten worden aangepast aan de komende uitbreiding. De juridische status van het handvest en de vraag of het in het verdrag zou worden opgenomen, werden doorverwezen naar de volgende Intergouvernementele Conferentie die weldra zou plaatsvinden en die voor het eerst zou worden voorbereid door een open Conventie en niet alleen door een diplomatieke conferentie met gesloten deuren. Overeenkomstig de wensen van het Europees Parlement heeft deze Conventie in juli 2003 een volledige ontwerpgrondwet vastgesteld, waarin niet alleen alle voorgaande verdragen worden gerationaliseerd, maar waarin ook het handvest, met enkele aanpassingen, uiteindelijk wordt opgenomen en rechtskracht krijgt.
De ziel van Europa
In zes hoofdstukken en vijftig artikelen geeft het handvest van december 2000 een overzicht van de waarden en rechten waarop de Europese burgers aanspraak kunnen maken. Het is in zekere zin de « ziel » van het Europese burgerschap.
Waardigheid. « De menselijke waardigheid is onschendbaar. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd. ». Zo luidt het eerste artikel van het handvest, dat voorts het recht op leven erkent en de doodstraf, folteringen, slavernij en mensenhandel verbiedt. Ten aanzien van het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit bevat het handvest een aantal nieuwe bepalingen die gezien de ontwikkeling van de geneeskunde en de biologie noodzakelijk zijn, namelijk het verbod op eugenetische praktijken en op het reproductief klonen van mensen.
Vrijheden. Naast de klassieke vrijheden (vrijheid van gedachte, godsdienstvrijheid, vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vereniging, …) en de eerbiediging van het privé-leven, bevat het handvest bepalingen over de bescherming van persoonsgegevens, het pluralisme van de media en het recht om te werken (niet te verstaan als het recht op een arbeidsplaats). De sociale rechten zijn een belangrijke vernieuwing, maar de desbetreffende bepalingen waren erg omstreden en de formulering ervan is vaak het resultaat van een compromis om de uiteindelijke consensus over te tekst te bewaren.
Gelijkheid. « Eenieder is gelijk voor de wet. » Zo luidt het eerste artikel van het hoofdstuk Gelijkheid, dat – voor het eerst in een algemene tekst over de grondrechten – een aantal sociale rechten omvat en nondiscriminatie als algemeen beginsel stelt. Dit hoofdstuk bepaalt met name dat de gelijkheid van mannen en vrouwen op alle gebieden moet worden gewaarborgd. Er wordt ook een belangrijke plaats ingeruimd voor de rechten van kinderen, ouderen en personen met een handicap.
Solidariteit. Het is de eerste keer dat het beginsel van solidariteit in een juridische tekst wordt verankerd. Dit hoofdstuk erkent het recht op voorlichting en raadpleging van de werknemers binnen een onderneming, het recht op collectieve onderhandelingen en collectieve actie (met inbegrip van staking), het recht op toegang tot arbeidsbemiddeling, bescherming bij kennelijk onredelijk ontslag, rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden, toegang tot socialezekerheidsvoorzieningen en diensten van algemeen economische belang, milieubescherming en consumentenbescherming. Veel aspecten van dit vernieuwende hoofdstuk waren het onderwerp van hevige discussies, omdat bepaalde lidstaten wilden voorkomen dat de op Europees niveau afgekondigde rechten zouden raken aan hun nationale sociale stelsels. Dat verklaart de vage formulering van bepaalde artikelen en het feit dat aan het einde van het handvest een bepaling is toegevoegd die de verplichtingen van de lidstaten beperkt tot de tenuitvoerlegging van het recht van de Unie, voor de vaststelling waarvan vaak unanimiteit vereist is.
Burgerschap. Veel bepalingen van dit hoofdstuk, zoals het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij gemeenteraadsverkiezingen of het recht op diplomatieke en consulaire bescherming, waren al opgenomen in het Verdrag van Maastricht. Nieuw zijn het recht op behoorlijk bestuur en het recht op toegang tot documenten.
Rechtspleging. Onder dit hoofdstuk vallen met name het recht op een onpartijdig gerecht en het vermoeden van onschuld.
Toepassingssfeer. Tot slot bevat het handvest een aantal algemene bepalingen met betrekking tot de reikwijdte en de werkingssfeer. Deze bepalingen zijn door de Conventie over de toekomst van Europa herzien om de in Nice gerezen problemen te voorkomen en het handvest als zodanig in het toekomstige grondwettelijk verdrag te kunnen opnemen. De rechten en beginselen van het handvest zijn van toepassing op de instellingen en organen van de Unie, voor alle wetgevingsmaatregelen die zij opstellen, en op de lidstaten, wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.
Het gaat er niet om de bevoegdheden van de Unie uit te breiden of de interne grondwettelijke orde van de lidstaten te veranderen, maar ervoor te zorgen dat het gemeenschappelijk beleid wordt uitgevoerd met eerbiediging van de fundamentele rechten en waarden die voortaan door meer dan een half miljard Europese burgers worden gedeeld.
|
