Les régimes commerciaux applicables aux pays en développement

La politique de développement de l’Union fait ressortir l’importance du commerce et se concentre sur les pays qui en ont le plus besoin. Le système de préférences généralisées (SPG) offre à certains produits originaires de pays en développement un accès préférentiel au marché de l’Union. Les accords de partenariat économique (APE) garantissent un traitement commercial préférentiel aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), alors que le régime «Tout sauf les armes» s’applique aux pays les moins avancés (PMA). Ces régimes sont conformes aux règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

Base juridique

La base juridique de la politique commerciale commune (PCC) est l’article 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE). L’article 188, alinéa 2, du traité FUE, dispose que la procédure législative ordinaire, qui requiert l’approbation du Parlement, s’applique à la mise en œuvre de la PCC.

En application de l’article 218 du traité FUE, l’approbation du Parlement est requise pour la conclusion d’accords commerciaux internationaux tels que les APE. Les pouvoirs du Parlement ont été renforcés non seulement en vertu du traité de Lisbonne, qui étend le champ d’application de la procédure législative ordinaire, mais également à travers la pratique au cours de la législature actuelle. En signe de son engagement pour une plus grande transparence des négociations commerciales, Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, a annoncé en septembre 2012, dans son discours sur l’état de l’Union, que tous les mandats de négociation seraient rendus publics.

Commerce et développement dans l’Union

La communication de 2012 de l’Union intitulée «Commerce, croissance et développement: ajuster la politique commerciale et d’investissement aux pays qui ont le plus besoin d’aide» marque un changement conséquent de paradigme de la part de l’Union en matière de commerce et de développement. Cette communication continue certes de placer le commerce au cœur des stratégies de développement, mais souligne aussi la nécessité croissante de faire une distinction entre les différents pays en développement afin d’axer l’aide principalement sur ceux qui en ont le plus besoin. Elle vise à renforcer les synergies entre les politiques commerciales et de développement, conformément au principe de cohérence des politiques au service du développement et dans le respect de la communication de 2011 sur le programme pour le changement[1], et réaffirme l’importance du respect des valeurs fondamentales de l’Union telles que les Droits de l’homme.

Au niveau multilatéral, l’Union soutient le programme de Doha pour le développement, lancé par l’OMC en 2001. En octobre 2015, elle a ratifié l’accord sur la facilitation des échanges conclu lors de la neuvième conférence ministérielle de l’OMC à Bali, accord qui revêt une importance particulière pour les pays en développement sans littoral. Lors de la dixième conférence, l’Union et d’autres membres de l’OMC se sont employés à développer d’autres thèmes touchant particulièrement les pays en développement. La onzième conférence, qui s’est tenue à Buenos Aires en décembre 2017, s’est toutefois soldée par une absence de résultats qui n’a pas permis d’avancer sur la question des pays en développement.

L’initiative «Aide pour le commerce», lancée lors de la conférence ministérielle de l’OMC de décembre 2005, complète le programme de Doha pour le développement et fournit une aide au renforcement des capacités commerciales afin d’instaurer la croissance et de lutter contre la pauvreté. En 2007, l’Union européenne a adopté une stratégie, qui a été par la suite mise à jour et harmonisée avec le programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies, le consensus européen pour le développement et la stratégie globale. En juillet 2017, la Commission a publié un rapport, suivi, en novembre 2017, d’une nouvelle communication. Le Conseil a adopté des conclusions sur ce sujet le 11 décembre 2017, et le Parlement a organisé une audition en août 2017.

Système de préférences généralisées

L’objectif du régime SPG est de réduire les droits de douane sur les produits issus des pays et territoires en développement pour leur faciliter l’accès au marché de l’Union. Initialement, l’Union accordait des préférences tarifaires unilatérales afin que ces pays puissent dégager des recettes d’exportation supplémentaires et les réinvestir dans leur propre développement durable. La réforme de 2012[2] a permis de davantage axer le SPG sur les pays qui en avaient le plus besoin, à savoir les PMA, tout en conservant les trois composantes d’origine. La première est le SPG standard: accord commercial autonome en vertu duquel l’Union donne à certaines marchandises étrangères un accès préférentiel non réciproque à son marché après réduction, voire suppression, des droits de douane. La deuxième, le SPG+, est un régime spécifique d’encouragement qui prévoit des réductions des droits de douane pour des pays vulnérables ayant ratifié et appliquant des conventions internationales en matière de Droits de l’homme et de droits des travailleurs, d’environnement et de bonne gouvernance. La troisième est l’initiative «Tout sauf les armes» (TSA), qui garantit aux 48 PMA de pouvoir exporter vers le marché de l’Union toutes leurs marchandises en franchise douanière et sans quota à l’exception des armes et des munitions.

Les critères d’éligibilité pour le SPG «standard» (qui réduit les droits de douane pour environ 66 % des lignes tarifaires) ont été durcis de manière à ne couvrir que les pays les plus vulnérables et à revenu faible ou intermédiaire de la tranche inférieure. Il en résulte que le groupe des bénéficiaires s’est considérablement réduit, passant de 176 à 23 pays au cours de la période 2016-2017, et à 16 en 2019, au fur et à mesure que des pays classés à revenu élevé ou intermédiaire de la tranche supérieure par la Banque mondiale étaient progressivement retirés du système.

L’accord spécial en faveur du développement durable et de la bonne gouvernance (SPG+) prévoit, pour les pays en développement considérés comme vulnérables, la suppression des droits de douane sur les quelque 66 % des lignes tarifaires auxquelles s’applique également l’accord standard. Cette suppression est toutefois subordonnée à la ratification et à la mise en œuvre de 27 conventions internationales sur le développement durable, dont les conventions de base en matière de Droits de l’homme et de droits des travailleurs, certaines conventions sur la protection de l’environnement ainsi que les conventions sur la lutte contre la production et le trafic de drogues illicites. Le non-respect de ces exigences entraîne la suspension des concessions tarifaires. La liste des bénéficiaires couvre huit pays. La durée de validité de ces deux régimes SPG court jusqu’en décembre 2023.

L’initiative TSA accorde un accès en franchise de droits et sans contingent pour une période illimitée à tous les produits, à l’exception des armes et des munitions, importés de 48 PMA, dont 34 pays d’Afrique, 8 pays d’Asie, 5 pays de la zone Pacifique et un pays des Caraïbes (Haïti). Tous les pays qui ont signé et ratifié un accord de libre-échange (ALE) avec l’Union européenne cesseront automatiquement de bénéficier du régime préférentiel, quel que soit leur niveau de développement.

accords de partenariat économique (APE)

Les APE sont devenus les principaux instruments de promotion des échanges commerciaux entre l’Union et les pays ACP en vertu de l’accord de Cotonou de 2000. Ils constituent les fondements des relations commerciales UE-ACP, et l’un des trois piliers de l’accord, et sont conçus pour être compatibles avec les règles de l’OMC. Ils remplacent progressivement le régime commercial préférentiel unilatéral de l’Union.

Ouvertes en 2002, les négociations sur les APE devaient en principe aboutir en 2008. Étant donné que le processus de négociation a pris beaucoup plus de temps que prévu, l’Union européenne a adopté un règlement concernant l’accès au marché afin d’assurer un régime temporaire d’accès au marché jusqu’en 2014, lequel a ensuite été prorogé de deux ans dans l’attente que les APE soient conclus, signés et ratifiés. Le processus n’a pas apporté la dimension régionale escomptée, vu qu’à la date d’expiration du règlement sur l’accès au marché (1er octobre 2016), seules deux régions avaient signé un APE (non encore ratifié) et seul un APE régional était en vigueur. Les APE devraient être maintenus même après expiration de l’accord de Cotonou en février 2020 et continuer de jouer un rôle central du partenariat après cette date.

État d’avancement[3]

Signé en octobre 2008, l’accord de partenariat économique UE-Cariforum est le premier accord régional. Il a été approuvé par le Parlement le 25 mars 2009. Il est actuellement appliqué à titre provisoire et ses institutions conjointes se réunissent régulièrement depuis 2010. Il a été révisé pour la première fois en 2015 et la dernière réunion de ses institutions conjointes s’est tenue en décembre 2018 à Castries, Sainte-Lucie, le conseil des ministres conjoint se réunira quant à lui fin 2019 ou début 2020.

Afrique de l’Ouest: les négociations relatives à un APE régional entre l’Union et 16 pays d’Afrique occidentale ont été conclues en février 2014 et le texte a été paraphé le 30 juin 2014. Ce texte a ensuite été approuvé par les chefs d’État de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) le 10 juillet 2014. L’APE a été signé par tous les États membres de l’Union et par tous les États d’Afrique de l’Ouest excepté le Nigeria, soit quinze pays. Le 9 août 2017, la Mauritanie et la CEDEAO ont signé un accord d’association définissant la participation de la Mauritanie à la politique commerciale de la CEDEAO, dont l’APE. Dans l’intervalle, des APE bilatéraux intérimaires ont été signés par la Côte d’Ivoire le 26 novembre 2008 et par le Ghana le 28 juillet 2016. Les deux accords intérimaires ont été approuvés le 1er décembre 2016 par le Parlement et sont maintenant appliqués à titre provisoire. Les réunions les plus récentes du comité intérimaire APE Côte d’Ivoire et APE Ghana ont eu lieu respectivement en mars 2018 à Abidjan et en janvier 2018 à Accra.

Afrique centrale: le Cameroun est le seul pays de la région à avoir signé un APE avec l’Union européenne, le 15 janvier 2009. Il a été approuvé par le Parlement en juin 2013. En juillet 2014, le parlement camerounais a ratifié l’accord, qui est entré en application à titre provisoire le 4 août 2014. La quatrième réunion du comité APE a eu lieu en février 2019 à Yaoundé, Cameroun, et la prochaine est prévue pour décembre 2019 à Bruxelles. Dans l’intervalle, les contacts se poursuivent entre la région et l’Union en vue de l’adhésion d’autres pays d’Afrique centrale à l’accord, mais aucun APE régional n’a encore été signé.

Afrique orientale et australe (AOA): en 2009, quatre pays de la région (Maurice, les Seychelles, le Zimbabwe et Madagascar) ont signé un APE qui est appliqué à titre provisoire depuis le 14 mai 2012. Il a été approuvé par le Parlement le 17 janvier 2013. L’accord, ouvert aux autres pays, a été signé par les Comores en juillet 2017. Le comité APE intérimaire AOA-UE s’est réuni à sept reprises. La dernière réunion s’est déroulée en janvier 2019 à Bruxelles, et la prochaine est prévue pour la fin de l’année 2019, aux Seychelles.

Communauté d’Afrique de l’Est (CAE): les négociations de l’APE régional ont été conclues avec succès le 16 octobre 2014. Le 1er septembre 2016, le Kenya et le Rwanda ont signé l’APE, de même que l’Union européenne et ses États membres. Le processus de ratification est en cours avec le Kenya et le Rwanda. L’Ouganda et le Burundi envisagent sérieusement de signer l’APE. Le 11 novembre 2016, les députés du Parlement tanzanien ont malheureusement voté contre la ratification de l’APE. En février 2019, la CAE a accepté de poursuivre les discussions avec l’Union sur des questions qui préoccupent certains États membres de la CAE.

Communauté de développement d’Afrique australe (CDAA): après dix ans de discussions, les négociations de l’APE ont abouti en juillet 2014. L’accord a été signé en juin 2016 par l’Union et le groupe de l’APE CDAA, qui se compose de six des quinze membres de la CDAA (Botswana, Lesotho, Mozambique, Namibie, Swaziland et Afrique du Sud), et est entré en vigueur à titre provisoire en octobre 2016, après l’approbation du Parlement en septembre 2016. Le Mozambique a ratifié l’accord en avril 2017. L’Angola jouit du statut d’observateur et pourrait devenir partie à l’accord à l’avenir. La première réunion du comité mixte «Commerce et développement» s’est tenue en février 2017. Elle a été suivie d’une deuxième réunion en octobre 2017. La troisième réunion s’est tenue en février 2018. Après l’entrée en vigueur provisoire de l’accord, les parties se sont penchées sur les questions de mise en œuvre, de suivi, de participation de la société civile et de cadre institutionnel. Une première réunion conjointe du conseil a eu lieu en février 2019, au Cap, en Afrique du Sud, et a adopté le cadre institutionnel de l’APE.

Pacifique: l’Union a signé un APE avec la Papouasie-Nouvelle-Guinée en juillet 2009, et avec les Fidji en décembre 2009. Ils ont tous deux été approuvés par le Parlement en juin 2011. Le Parlement de Papouasie-Nouvelle-Guinée a ratifié l’APE en mai 2011, et en juillet 2014, les Fidji ont commencé à appliquer l’accord à titre provisoire. En juillet 2018, les Tonga ont fait part de leur intention d’adhérer à l’APE. Les négociations sont en cours avec les Îles Salomon, et les Samoa ont récemment achevé leur processus d’adhésion à l’APE, lequel est en vigueur à titre provisoire depuis décembre 2018. Six réunions du comité commercial intérimaire APE UE-États du Pacifique ont déjà eu lieu: en avril 2011 et février 2012 à Port Moresby, et en juillet 2013, juin 2015 et octobre 2017 à Bruxelles. La dernière réunion du comité commercial s’est tenue en octobre 2018 à Bruxelles et la prochaine est prévue pour la mi-2019.

 

[1]«Accroître l’impact de la politique de développement de l’UE: un programme pour le changement» [COM(2011)0637].
[2]Règlement (UE) no 978/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 appliquant un schéma de préférences tarifaires généralisées et abrogeant le règlement (CE) no 732/2008 du Conseil (JO L 303 du 31.10.2012, p. 1).

Gonzalo Urbina Treviño