La procedura di bilancio
La presente nota tematica spiega cos'è il bilancio dell'UE e quali sono gli obiettivi della procedura di bilancio, la base giuridica della procedura di bilancio, le fasi principali della procedura di bilancio, l'evoluzione della procedura di bilancio dell'UE a partire dagli anni 1970, il ruolo del Parlamento nella definizione del bilancio, nonché i quadri strutturati e il coordinamento coinvolti nella gestione del bilancio dell'UE.
Base giuridica
La procedura di bilancio si basa sui principali trattati, regolamenti e accordi dell'UE che definiscono le modalità di preparazione, adozione e gestione del bilancio al fine di garantire la trasparenza, la cooperazione e una sana governance finanziaria.
- L'articolo 314 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) stabilisce il processo di adozione del bilancio annuale dell'UE, definendo i ruoli e la cooperazione tra la Commissione, il Parlamento e il Consiglio.
- L'articolo 106 bis del trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica stabilisce che le norme di bilancio dell'UE si applicano anche all'Euratom.
- Gli articoli da 39 a 55 del regolamento finanziario stabiliscono la procedura di elaborazione del progetto di bilancio e la sua struttura.
- L'accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio, la cooperazione e la sana gestione finanziaria fornisce alla Commissione, al Parlamento e al Consiglio un quadro per collaborare efficacemente, garantendo una gestione di bilancio trasparente e responsabile.
Cos'è la procedura di bilancio dell'UE?
Il bilancio dell'UE è il piano finanziario annuale dell'Unione europea. Finanzia politiche e programmi a beneficio delle persone, delle regioni e dei settori in tutta l'UE, dalla ricerca e dall'azione per il clima all'agricoltura, all'istruzione e agli aiuti esterni. Sebbene relativamente modesto rispetto ai bilanci nazionali, il bilancio dell'UE ha un'ampia portata e deve essere gestito con cura, trasparenza e responsabilità. I bilanci annuali fanno parte di piani finanziari a lungo termine, denominati quadri finanziari pluriennali, che delineano le priorità di bilancio e i limiti di spesa dell'UE nell'arco di diversi anni.
La procedura di bilancio dell'UE è il processo strutturato attraverso il quale viene proposto, negoziato e adottato il bilancio annuale dell'UE. La Commissione elabora la proposta di bilancio iniziale; il Consiglio e il Parlamento europeo la esaminano e la modificano e insieme adottano la versione definitiva.
La procedura contribuisce a garantire che i fondi dell'UE siano spesi in modo efficiente e responsabile e rispecchino le priorità e le esigenze dei cittadini dell'UE. Seguendo un processo trasparente e cooperativo, la procedura di bilancio è fondamentale per mantenere la fiducia nel modo in cui le risorse dell'UE sono gestite e spese.
Obiettivi
La procedura di bilancio dell'UE persegue due obiettivi principali:
- decidere quanto denaro l'UE può spendere ogni anno,
- assegnare tali fondi alle diverse politiche e ai diversi programmi.
La procedura comprende la preparazione, la negoziazione e l'adozione del bilancio annuale dell'UE.
Una volta completata la procedura di bilancio e adottato il bilancio annuale, il bilancio è eseguito nel pertinente esercizio finanziario: i fondi sono destinati a scopi specifici (impegnati) e vengono effettuati i relativi pagamenti.
Successivamente, una volta concluso l'esercizio finanziario, la spesa dell'UE è attentamente esaminata nell'ambito della procedura annuale di discarico, in cui il Parlamento decide se i fondi per l'esercizio precedente sono stati utilizzati correttamente e approva i conti definitivi.
Per ulteriori informazioni si vedano le seguenti note tematiche:
- Esecuzione del bilancio
- Spese dell'Unione
- Il controllo di bilancio(procedura annuale di discarico)
Come funziona la procedura di bilancio?
Il bilancio annuale dell'UE è proposto dalla Commissione e adottato congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio secondo un calendario concordato. Il Parlamento e il Consiglio costituiscono insieme l'"autorità di bilancio".
L'articolo 314 TFUE definisce le tappe e i termini massimi applicabili nel corso della procedura di bilancio. Tuttavia, prima che la procedura inizi ogni anno, le istituzioni concordano un calendario da seguire nella pratica. La procedura consiste in una serie di fasi.
1. La Commissione propone un progetto di bilancio.
Il Parlamento e la Commissione stabiliscono innanzitutto le loro priorità di spesa per l'anno successivo. La Commissione elabora quindi un progetto di bilancio e lo trasmette al Parlamento e al Consiglio. Sebbene sia previsto ufficialmente per il 1º settembre, in pratica il progetto è in genere pronto prima, entro la fine di maggio o l'inizio di giugno.
La Commissione può aggiornare il progetto di bilancio in un secondo momento in caso di nuovi sviluppi, ma tali modifiche devono essere apportate prima della fase 4 qui di seguito. In pratica, la Commissione lo fa ogni anno, solitamente all'inizio di ottobre, nella cosiddetta "lettera rettificativa".
2. Il Consiglio adotta la propria posizione.
Il Consiglio riesamina il progetto di bilancio e trasmette la propria posizione al Parlamento. In pratica, il Consiglio suggerisce sempre modifiche al progetto di bilancio. Il Consiglio è tenuto a spiegare chiaramente al Parlamento le ragioni alla base delle sue decisioni.
Sebbene sia previsto ufficialmente per il 1º ottobre, il Consiglio di norma trasmette la sua posizione al Parlamento prima, entro la fine di luglio.
3. Risposta del Parlamento
Il Parlamento ha 42 giorni per rispondere. Può:
- approvare la posizione comune del Consiglio,
- rifiutare di prendere una decisione, nel qual caso il bilancio si considera adottato,
- proporre modifiche sotto forma di emendamenti.
Se il Parlamento propone modifiche, cosa che fa sempre nella pratica, il progetto emendato ritorna al Consiglio e alla Commissione. Il Presidente del Parlamento, d'intesa con il Presidente del Consiglio, deve quindi convocare immediatamente una riunione del comitato di conciliazione.
Se il Consiglio accetta le modifiche del Parlamento entro 10 giorni, il bilancio è adottato.
4. In caso di disaccordo tra il Consiglio e il Parlamento: comitato di conciliazione
Il comitato di conciliazione è composto da 27 rappresentanti del Consiglio e 27 del Parlamento. Una volta convocato, il comitato dispone di 21 giorni per presentare un compromesso.
Il compromesso deve essere sostenuto da una maggioranza qualificata dei rappresentanti del Consiglio e da una maggioranza dei rappresentanti del Parlamento.
Vi partecipa anche la Commissione, che contribuisce a colmare eventuali differenze tra il Parlamento e il Consiglio.
a. Esiti standard
In pratica, una volta convocato il comitato, vi sono due esiti standard:
Accordo: i rappresentanti del Parlamento e del Consiglio concordano un compromesso in sede di comitato di conciliazione. Le due istituzioni dispongono quindi di 14 giorni per approvare formalmente il progetto comune di bilancio di compromesso.
Mancato accordo: se non si raggiunge un compromesso entro 21 giorni, la Commissione deve proporre un nuovo progetto di bilancio e il processo ricomincia nuovamente dalla fase 1.
Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il comitato di conciliazione non è riuscito a raggiungere un accordo in quattro occasioni (per i bilanci 2011, 2013, 2015 e 2019). Ogni volta il nuovo progetto di bilancio presentato dalla Commissione, che includeva le parti su cui era stato raggiunto un accordo nella prima fase, è stato infine adottato.
b. Altri esiti possibili
In teoria sono possibili altri esiti ai sensi del TFUE, ma non si verificano nella pratica. In particolare:
- se il Parlamento respinge il compromesso, la Commissione deve presentare un nuovo progetto di bilancio, indipendentemente dalla posizione del Consiglio. Nella pratica non si è mai verificato che i rappresentanti del Parlamento abbiano raggiunto un testo di compromesso e che successivamente il Parlamento nel suo insieme abbia respinto tale accordo.
- Se il Parlamento approva il compromesso ma il Consiglio lo respinge:
- Se il Parlamento vota per riconfermare in tutto o in parte la sua posizione iniziale e raggiunge la maggioranza richiesta, tali emendamenti sono inclusi nel progetto comune, che si considera approvato. Pur essendo possibile in teoria, nella pratica non si è mai verificato che i rappresentanti del Consiglio abbiano concordato un testo di compromesso e che successivamente il Consiglio nel suo insieme abbia respinto tale accordo. In ogni caso, non sarebbe nell'interesse del Consiglio respingere attivamente il compromesso mentre il Parlamento lo approva, in quanto ciò darebbe al Parlamento l'opportunità di rafforzare la propria posizione.
- Se non viene raggiunto alcun accordo entro l'inizio dell'esercizio finanziario, il TFUE prevede che possa essere istituito un sistema temporaneo denominato "dodicesimi provvisori" fino al raggiungimento di un accordo. Il sistema dei dodicesimi provvisori è stato utilizzato quattro volte: nel 1980, nel 1985, nel 1986 e nel 1988.
- A determinate condizioni il Consiglio può autorizzare spese superiori al limite di un dodicesimo, come specificato all'articolo 315 TFUE e specificato all'articolo 16 del regolamento finanziario. In tali casi:
5. Il bilancio è adottato
Una volta che il Parlamento e il Consiglio hanno concordato di approvare il progetto di bilancio o il bilancio di compromesso, il Presidente del Parlamento dichiara che il bilancio è stato definitivamente adottato.
6. Progetti di bilancio rettificativo
In caso di circostanze inevitabili, eccezionali o impreviste (come indicato all'articolo 44 del regolamento finanziario), la Commissione può proporre progetti di bilancio rettificativo. Tali proposte mirano a modificare il bilancio adottato per rispondere a nuove esigenze e a nuovi sviluppi.
I bilanci rettificativi seguono le stesse regole del bilancio generale per l'approvazione e l'esecuzione, anche se i bilanci rettificativi sono adottati senza modifiche in quasi tutti i casi. Nel 2024 sono stati adottati cinque bilanci rettificativi.
Processo di approvazione del progetto comune del comitato di conciliazione
| Posizioni sul progetto comune | Parlamento | Consiglio | Esito della votazione |
|---|---|---|---|
| + = approvato − = respinto Nulla = nessuna decisione |
+ | + | Progetto comune adottato |
| − | Il Parlamento può confermare la sua posizione | ||
| Nessuna | Progetto comune adottato | ||
| Nulla | + | Progetto comune adottato | |
| − | Nuovo progetto di bilancio della Commissione | ||
| Nulla | Progetto comune adottato | ||
| − | + | Nuovo progetto di bilancio della Commissione | |
| − | Nuovo progetto di bilancio della Commissione | ||
| Nulla | Nuovo progetto di bilancio della Commissione |
La procedura di bilancio dell'UE è cambiata notevolmente nel corso degli anni. Oggi il Parlamento europeo condivide con il Consiglio la piena responsabilità dell'adozione del bilancio annuale dell'UE. Ma non è sempre stato così.
A. Gli esordi
Prima del 1970 solo il Consiglio aveva il potere di decidere in merito al bilancio dell'UE. Il Parlamento poteva solo esprimere un parere (procedura di consultazione). La situazione ha iniziato a cambiare con due importanti trattati:
- Nel 1970 il trattato di Lussemburgo ha dato al Parlamento l'ultima parola sulle "spese non obbligatorie", che venivano definite come spese non derivanti dai trattati e dalla relativa legislazione. Nel 1970 le spese non obbligatorie rappresentavano circa l'8 % del bilancio, ma nel corso del tempo sono aumentate in modo significativo, superando il 60 % del bilancio entro il 2010.
- Nel 1975 il trattato di Bruxelles ha conferito al Parlamento il diritto di respingere l'intero bilancio dell'UE.
B. Principali cambiamenti introdotti dal trattato di Lisbona
Nel 2009 il trattato di Lisbona ha segnato un punto di svolta:
- abolizione della distinzione tra spese obbligatorie e non obbligatorie;
- introduzione di un'unica lettura del progetto di bilancio da parte di ciascuna istituzione, vale a dire che sia il Consiglio che il Parlamento ora esaminano e votano la proposta di bilancio una sola volta, anziché procedere a due cicli di esame e modifica;
- istituzione della codecisione di bilancio, conferendo al Parlamento e al Consiglio pari poteri nell'adozione del bilancio.
La riforma ha razionalizzato la procedura rendendola più efficiente e trasparente.
Ruolo del Parlamento europeo
A. Poteri ai sensi dell'articolo 314 TFUE
Il Parlamento ha ora poteri congiunti con il Consiglio per determinare la spesa di bilancio complessiva.
La posizione del Parlamento può essere considerata persino più forte di quella del Consiglio, poiché il Consiglio non può mai imporre un bilancio senza l'approvazione del Parlamento, mentre quest'ultimo può in alcune circostanze adottare un bilancio anche se il Consiglio non è d'accordo.
Tuttavia, ciò è piuttosto improbabile e la nuova procedura di bilancio è meglio descritta come un processo di codecisione equilibrato, in cui sia il Parlamento che il Consiglio svolgono un ruolo paritario nel decidere in merito a tutte le spese dell'UE.
B. Influenza strategica del Parlamento sul bilancio dell'UE
La capacità del Parlamento di respingere il bilancio sottolinea la sua influenza e responsabilità nel garantire che i piani finanziari siano in linea con le sue priorità e con gli interessi dei cittadini dell'UE. Il Parlamento ha esercitato tale autorità in modo selettivo e strategico nel corso degli anni.
Il Parlamento ha respinto il bilancio in toto in due occasioni, nel dicembre 1979 e nel dicembre 1984, dopo avere acquisito il potere di agire in tal senso nel 1975.
C. Bilancio 2025
Il Parlamento e il Consiglio hanno raggiunto un accordo provvisorio sul bilancio 2025 il 16 novembre 2024, prima del termine per la conciliazione. Il Consiglio ha adottato il bilancio definitivo il 25 novembre 2024 e il Parlamento lo ha approvato in Aula il 27 novembre 2024. Il bilancio 2025 prevede un totale di 199,4 miliardi di EUR in stanziamenti d'impegno e 155,2 miliardi di EUR in stanziamenti di pagamento.
Durante i negoziati, il Parlamento ha ottenuto ulteriori 230,7 milioni di EUR per il bilancio dell'UE per il 2025 rispetto alla proposta originaria della Commissione. Questi finanziamenti supplementari sostengono diverse priorità fondamentali, quali:
- ricerca e innovazione
- salute
- istruzione
- sostegno ai giovani agricoltori
- biodiversità e cambiamenti climatici
- gestione delle frontiere
- aiuti umanitari.
I finanziamenti contribuiscono inoltre a rimborsare i prestiti connessi alla COVID-19.
Il bilancio 2025 è stato il primo bilancio annuale adottato dopo la revisione del quadro finanziario pluriennale (il piano di spesa settennale dell'UE) nel febbraio 2024.
Coordinamento della procedura di bilancio
Una gestione efficace del bilancio dell'UE si basa su quadri e politiche coordinati. Gli accordi interistituzionali, i quadri finanziari pluriennali e il semestre europeo sono essenziali per garantire che la spesa dell'UE sia ben pianificata e mantenuta entro i limiti approvati e che le politiche economiche siano coerenti in tutta l'UE.
A. Quadri finanziari pluriennali
I quadri finanziari pluriennali sono piani finanziari a lungo termine che delineano le priorità di bilancio dell'UE e i limiti di spesa per diversi anni. I quadri finanziari pluriennali non sostituiscono la procedura annuale di bilancio, ma forniscono un approccio strutturato alla pianificazione e alla stabilità finanziarie. L'attuale quadro finanziario pluriennale copre il periodo 2021-2027.
A norma del trattato di Lisbona e del regolamento finanziario, il bilancio annuale deve rimanere entro i limiti fissati dal quadro finanziario pluriennale, che a sua volta deve rispettare i massimali di spesa stabiliti nella decisione sulle risorse proprie.
B. Accordi interistituzionali sulla disciplina di bilancio
C. In risposta alle ripetute controversie sulla base giuridica per l'esecuzione del bilancio, le istituzioni hanno adottato nel 1982 una dichiarazione congiunta per contribuire a chiarire e razionalizzare la procedura di bilancio.
Ciò ha portato a una serie di accordi interistituzionali che coprono vari periodi dal 1988 al 2013 e al più recente accordo interistituzionale per il periodo 2021-2027, entrato in vigore nel dicembre 2020. Tali accordi hanno notevolmente migliorato il funzionamento della procedura di bilancio.
L'attuale accordo interistituzionale mira a:
- garantire il rispetto della disciplina di bilancio,
- migliorare il funzionamento della procedura annuale di bilancio,
- rafforzare la cooperazione tra le istituzioni in materia di bilancio,
- garantire una sana gestione finanziaria.
Definisce inoltre un piano per l'introduzione di nuove risorse proprie a copertura del rimborso dello strumento dell'UE per la ripresa nel periodo 2021-2027.
D. Il semestre europeo
Introdotto nel 2010 dal Consiglio "Economia e finanza", il semestre europeo è un ciclo annuale di coordinamento delle politiche economiche a livello dell'UE.
Originariamente finalizzato al conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020, continua a svolgere un ruolo cruciale nell'orientare le politiche economiche in tutta l'UE.
Il semestre europeo si svolge ogni anno per una durata di sei mesi. Durante questo periodo, le politiche strutturali e di bilancio degli Stati membri sono riesaminate dalla Commissione per individuare eventuali incoerenze e squilibri emergenti.
Sulla base di tali valutazioni economiche, la Commissione fornisce agli Stati membri orientamenti politici e/o raccomandazioni sulle riforme di bilancio, macroeconomiche e strutturali.
L'obiettivo del semestre europeo è quello di rafforzare il coordinamento tra gli Stati membri, mentre le principali decisioni di bilancio sono ancora in fase di preparazione a livello nazionale. Oltre a contribuire all'allineamento dei bilanci nazionali, il Parlamento cerca anche di sfruttare al meglio i settori in cui i bilanci nazionali e il bilancio dell'UE si completano a vicenda e di rafforzare il coordinamento tra di essi.
Per maggiori informazioni si rimanda al sito web della commissione per i bilanci.
Eleanor Remo James