La procedura di bilancio
Il ruolo del Parlamento nel processo di bilancio si è progressivamente ampliato a partire dai trattati di bilancio del 1970 e del 1975. Nel 2009 il trattato di Lisbona ha conferito al Parlamento un ruolo paritario rispetto al Consiglio sull'intero bilancio dell'UE.
Base giuridica
- Articolo 314 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) e articolo 106 bis del trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica;
- Articoli da 39 a 55 del regolamento finanziario (regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell'Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012),
- Accordo interistituzionale (AII) tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria.
Obiettivi
L'esercizio del potere di bilancio consiste nel fissare l'importo complessivo e la distribuzione delle spese annuali dell'UE e delle entrate necessarie a coprirle, nonché nel controllare l'esecuzione del bilancio. La procedura di bilancio in quanto tale prevede la preparazione e l'adozione del bilancio (cfr. 1.4.1 sulle entrate dell'UE, 1.4.2 sulle spese, 1.4.3 sul quadro finanziario pluriennale (QFP) 1.4.4 sull'esecuzione e 1.4.5 sul controllo di bilancio).
Descrizione
A. Contesto
Il Parlamento e il Consiglio costituiscono insieme l'autorità di bilancio. Prima del 1970 solo il Consiglio aveva competenze in materia di bilancio mentre il Parlamento aveva solo un ruolo consultivo. I trattati del 22 aprile 1970 e del 22 luglio 1975 hanno aumentato i poteri di bilancio del Parlamento:
- il trattato del 1970, pur lasciando al Consiglio l'ultima parola sulle "spese obbligatorie" legate agli obblighi derivanti dal trattato o dagli atti adottati conformemente al trattato, consentiva al Parlamento di avere l'ultima parola sulle "spese non obbligatorie", che rappresentavano inizialmente l'8 % del bilancio;
- il trattato del 1975 conferiva al Parlamento il diritto di respingere il bilancio in toto.
Prima dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Consiglio e il Parlamento effettuavano ciascuno due letture nel corso della procedura di bilancio, al termine delle quali il Parlamento poteva adottare il bilancio o respingerlo in toto.
I trattati successivi non hanno comportato nessuna modifica sostanziale fino alle importanti modifiche apportate dal trattato di Lisbona, che ha introdotto una procedura di bilancio più semplice e più trasparente (codecisione di bilancio). Le modifiche derivano principalmente dalla soppressione della distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie. Ciò consente di applicare il medesimo trattamento a tutte le spese nell'ambito della stessa procedura, che è stata ulteriormente semplificata, con un'unica lettura in ciascuna istituzione, sulla base del progetto di bilancio presentato dalla Commissione.
B. Le tappe della procedura
L'articolo 314 TFUE definisce le tappe e le scadenze applicabili nel corso della procedura di bilancio. La prassi attuale, tuttavia, prevede che le istituzioni concordino un calendario "pragmatico" ogni anno prima dell'inizio della procedura di bilancio.
1. Prima tappa: presentazione del progetto di bilancio da parte della Commissione
Il Parlamento e il Consiglio definiscono orientamenti sulle priorità di bilancio. La Commissione elabora il progetto di bilancio e lo sottopone al Consiglio e al Parlamento (non oltre il 1o settembre a norma dell'articolo 314, paragrafo 2, TFUE, ma entro la fine di aprile o l'inizio di maggio secondo il calendario pragmatico). Per tenere conto di nuovi sviluppi, il progetto di bilancio può essere modificato dalla Commissione successivamente, ma comunque prima della convocazione del comitato di conciliazione (si veda in appresso).
2. Seconda tappa: adozione della posizione del Consiglio sul progetto di bilancio
Il Consiglio adotta la sua posizione sul progetto di bilancio e la trasmette al Parlamento (a norma dell'articolo 314, paragrafo 3, TFUE, il progetto di bilancio deve essere presentato entro il 1º ottobre, ma secondo il calendario pragmatico è trasmesso entro la fine di luglio). Esso deve informare esaurientemente il Parlamento dei motivi che l'hanno indotto ad adottare tale posizione.
3. Terza tappa: Lettura del Parlamento
Il Parlamento ha 42 giorni per rispondere. Durante questo periodo può approvare la posizione del Consiglio o decidere di non deliberare, nel qual caso il bilancio si considera adottato, oppure può proporre emendamenti se questi sono adottati dalla maggioranza dei suoi membri, nel qual caso il progetto emendato è rinviato sia al Consiglio che alla Commissione. Il Presidente del Parlamento, d'intesa con il Presidente del Consiglio, deve quindi convocare immediatamente una riunione del comitato di conciliazione.
4. Quarta tappa: riunione del comitato di conciliazione e adozione del bilancio
A partire dal giorno della convocazione, il comitato di conciliazione (composto da un numero uguale di rappresentanti del Consiglio e del Parlamento) dispone di 21 giorni per giungere a un accordo su un progetto comune. A tal fine deve adottare una decisione a maggioranza qualificata dei membri del Consiglio o dei loro rappresentanti e a maggioranza dei rappresentanti del Parlamento. La Commissione partecipa ai lavori del comitato di conciliazione e prende ogni iniziativa necessaria a favorire un ravvicinamento fra la posizione del Parlamento e quella del Consiglio.
Se il comitato di conciliazione non giunge a un accordo su un progetto comune entro il termine di 21 giorni, la Commissione sottopone un nuovo progetto di bilancio. Se entro tale termine il comitato di conciliazione giunge a un accordo su un progetto comune, il Parlamento e il Consiglio dispongono ciascuno di 14 giorni di tempo per approvarlo. La tabella seguente riassume i possibili risultati al termine del periodo di 14 giorni.
Processo di approvazione del progetto comune del comitato di conciliazione
| Posizioni sul progetto comune | Parlamento | Consiglio | Esito della votazione |
|---|---|---|---|
| + = approvato − = respinto Nulla = nessuna decisione |
+ | + | Progetto comune adottato |
| − | Il Parlamento può confermare la sua posizione[1] | ||
| Nulla | Progetto comune adottato | ||
| Nulla | + | Progetto comune adottato | |
| − | Nuovo progetto di bilancio della Commissione | ||
| Nulla | Progetto comune adottato | ||
| − | + | Nuovo progetto di bilancio della Commissione | |
| − | Nuovo progetto di bilancio della Commissione | ||
| Nulla | Nuovo progetto di bilancio della Commissione |
5. Bilanci rettificativi e suppletivi
In caso di circostanze inevitabili, eccezionali o impreviste (a norma dell'articolo 44 delle regole finanziarie), la Commissione può proporre progetti di bilancio rettificativi per modificare il bilancio adottato per l'esercizio in corso. Tali bilanci rettificativi sono sottoposti alle stesse regole che si applicano al bilancio generale.
Ruolo del Parlamento europeo
A. Poteri conferiti dall'articolo 314 TFUE
Nel 1970, il Parlamento ha ottenuto il diritto di esprimere l'ultima parola sulle spese non obbligatorie. La percentuale delle spese non obbligatorie è passata dall'8 % del bilancio nel 1970 a oltre il 60 % del bilancio 2010, ultimo anno in cui si è operata la distinzione. Con l'abolizione della distinzione tra spese obbligatorie e non obbligatorie, il Parlamento ha ora poteri congiunti con il Consiglio per determinare la spesa di bilancio complessiva. La posizione del Parlamento può essere considerata ancora più forte rispetto a quella del Consiglio, poiché quest'ultimo non ha la facoltà di imporre un bilancio non condiviso dal Parlamento, mentre il Parlamento, in determinate circostanze, può avere l'ultima parola e imporre un bilancio non condiviso dal Consiglio (cfr. precedente punto B.4). Tuttavia, questa situazione è improbabile e sarebbe più opportuno affermare che la nuova procedura di bilancio è basata prevalentemente su un'autentica (seppur specifica) procedura di codecisione in cui il Parlamento e il Consiglio operano su un piano paritario riguardo a tutte le spese dell'Unione. Il Parlamento ha respinto il bilancio in toto in due occasioni (nel dicembre 1979 e nel dicembre 1984), dopo avere acquisito il potere di agire in tal senso nel 1975. A norma delle nuove disposizioni definite nel trattato di Lisbona, il comitato di conciliazione non ha raggiunto un accordo in quattro occasioni (bilanci 2011, 2013, 2015 e 2018). In tutti e quattro i casi, il nuovo progetto di bilancio presentato dalla Commissione, che rispecchiava il compromesso quasi raggiunto in sede di conciliazione, è stato infine adottato.
Nel caso del bilancio 2024, il Parlamento e il Consiglio hanno raggiunto un accordo provvisorio l'11 novembre 2023, entro il termine del periodo di conciliazione. Il Consiglio ha adottato l'accordo definitivo sul bilancio il 20 novembre e il Parlamento l'ha adottato in Aula due giorni dopo, con l'approvazione del testo finale da parte della Presidente del Parlamento. Come concordato tra Parlamento e Consiglio, il bilancio 2024 vede un livello complessivo di stanziamenti di 189,4 miliardi di EUR in impegni e 142,6 miliardi di EUR in pagamenti.
Nei negoziati, il Parlamento ha ottenuto quasi 670 milioni di EUR di finanziamenti aggiuntivi per il bilancio dell'UE per il 2024 rispetto alla proposta originaria della Commissione. Tali finanziamenti saranno destinati a priorità fondamentali come gli aiuti umanitari, le sfide globali (ad esempio affrontare le conseguenze della guerra in Ucraina), Erasmus+, le infrastrutture di trasporto e il sostegno ai giovani agricoltori.
Nel febbraio 2024 il Parlamento e il Consiglio hanno concordato un'integrazione senza precedenti del quadro finanziario pluriennale dell'UE per consentire al bilancio dell'UE di rispondere meglio alle sfide in corso. Per tener conto di tali modifiche è stato necessario rettificare il bilancio 2024; il 29 febbraio 2024 la Commissione ha presentato un progetto di bilancio rettificativo a tal fine.
B. Gli accordi interistituzionali sulla disciplina di bilancio (AII) e i quadri finanziari pluriennali (QFP) (1.4.3)
In seguito a ripetute controversie relative alla base giuridica per l'esecuzione del bilancio, nel 1982 le istituzioni hanno adottato una dichiarazione comune che prevedeva altresì misure destinate a garantire uno svolgimento più semplice della procedura di bilancio. A ciò ha fatto seguito una serie di accordi interistituzionali relativi ai periodi 1988-1992, 1993-1999, 2000-2006 e 2007-2013. L'accordo interistituzionale per il periodo 2021-2027 è entrato in vigore nel dicembre 2020. I vari accordi hanno stabilito un quadro di riferimento interistituzionale per le procedure di bilancio annuali che migliorato notevolmente il funzionamento della procedura di bilancio.
L'attuale AII mira a far rispettare la disciplina di bilancio, migliorare il funzionamento della procedura annuale di bilancio e la cooperazione tra le istituzioni in materia di bilancio e garantire una sana gestione finanziaria. È inoltre concepito per garantire la cooperazione e stabilire una tabella di marcia per l'introduzione, nel corso del QFP 2021-2027, di nuove risorse proprie sufficienti a coprire il rimborso dello strumento dell'UE per la ripresa istituito a norma del regolamento (UE) 2020/2094 del Consiglio.
Benché i quadri finanziari pluriennali non sostituiscano la procedura di bilancio annuale, gli accordi interistituzionali hanno introdotto una forma di procedura di codecisione per il bilancio, che consente al Parlamento di affermare il proprio ruolo di ramo dell'autorità di bilancio a pieno titolo, di consolidare la propria credibilità istituzionale e di orientare il bilancio verso le proprie priorità politiche. Il trattato di Lisbona e il regolamento finanziario stabiliscono altresì che il bilancio annuale deve rispettare i massimali definiti nel QFP, che a sua volta deve rispettare i massimali stabiliti nella decisione sulle risorse proprie.
C. Il semestre europeo
Il 7 settembre 2010 il Consiglio Economia e finanza ha approvato l'introduzione del "Semestre europeo", un ciclo di coordinamento delle politiche economiche a livello dell'UE, al fine di raggiungere gli obiettivi di Europa 2020. Si tratta di un periodo di sei mesi all'anno in cui sono passate in rassegna le politiche strutturali e di bilancio degli Stati membri, al fine di individuare eventuali incongruenze e segni di squilibrio emergenti. Sulla base della valutazione economica analitica, la Commissione fornisce agli Stati membri orientamenti politici e/o raccomandazioni riguardanti riforme fiscali, macroeconomiche e strutturali. L'obiettivo del semestre europeo è quello di rafforzare il coordinamento, mentre le principali decisioni di bilancio sono ancora in fase di preparazione a livello nazionale. Oltre al coordinamento dei bilanci nazionali, il Parlamento mira anche a sfruttare le sinergie e a rafforzare il coordinamento tra i bilanci nazionali e il bilancio dell'UE.
Per maggiori informazioni si rimanda al sito web della commissione per i bilanci.
Eleanor Remo James