Budgetproceduren

Dette faktablad forklarer, hvad EU-budgettet er, og hvad budgetprocedurens mål er, retsgrundlaget for budgetproceduren, de vigtigste faser i budgetproceduren, udviklingen i EU's budgetprocedure siden 1970'erne, Parlamentets rolle i udformningen af budgettet og de strukturerede rammer og den koordinering, der er involveret i forvaltningen af EU-budgettet.

Retsgrundlag

Budgetproceduren er baseret på centrale EU-traktater, -forordninger og -aftaler, der definerer, hvordan budgettet udarbejdes, vedtages og forvaltes for at sikre gennemsigtighed, samarbejde og forsvarlig økonomisk forvaltning.

• Artikel 314 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) fastsætter proceduren for vedtagelse af EU's årlige budget og fastlægger rollerne og samarbejdet mellem Kommissionen, Parlamentet og Rådet.
• I henhold til artikel 106a i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab finder EU's budgetregler også anvendelse på Euratom.
• I finansforordningens artikel 39-55 fastlægges proceduren for udarbejdelse af budgetforslaget, og hvordan budgettet er struktureret.
• Den interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin, samarbejde og forsvarlig økonomisk forvaltning udgør en ramme, inden for hvilken Kommissionen, Parlamentet og Rådet kan samarbejde effektivt og sikre en gennemsigtig og ansvarlig budgetforvaltning.

Hvad er EU's budgetprocedure?

EU-budgettet er Den Europæiske Unions årlige finansieringsplan. Den finansierer politikker og programmer, der gavner mennesker, regioner og sektorer i hele EU — fra forskning og klimaindsats til landbrug, uddannelse og ekstern bistand. Selv om EU-budgettet er relativt lille i forhold til de nationale budgetter, har det stor rækkevidde og skal forvaltes med omhu, gennemsigtighed og ansvarlighed. De årlige budgetter er en del af langsigtede finansieringsplaner kaldet flerårige finansielle rammer, der skitserer EU's budgetprioriteter og udgiftsgrænser over flere år.

EU's budgetprocedure er den strukturerede proces, hvorigennem EU's årlige budget foreslås, forhandles og vedtages. Kommissionen udarbejder det oprindelige budgetforslag. Rådet og Europa-Parlamentet behandler og ændrer det og vedtager sammen den endelige udgave.

Proceduren bidrager til at sikre, at EU-midlerne anvendes effektivt og ansvarligt og afspejler EU-borgernes prioriteter og behov. Ved at følge en gennemsigtig og samarbejdsbaseret proces er budgetproceduren afgørende for at bevare tilliden til, hvordan EU's ressourcer forvaltes og anvendes.

Mål

EU's budgetprocedure har to hovedformål:

• at beslutte, hvor mange penge EU kan bruge hvert år
• at allokere disse midler på tværs af forskellige politikker og programmer.

Proceduren omfatter udarbejdelse, forhandling og vedtagelse af det årlige EU-budget.

Når budgetproceduren er afsluttet og det årlige budget vedtaget, gennemføres budgettet i det relevante regnskabsår: pengene afsættes til specifikke formål (der er indgået forpligtelser for), og de faktiske betalinger foretages.

Når regnskabsåret er afsluttet, undersøges EU's udgifter derefter nøje i forbindelse med den årlige dechargeprocedure, hvor Parlamentet afgør, om midlerne for det foregående år er blevet anvendt korrekt, og godkender det endelige regnskab.

Yderligere oplysninger findes i faktabladene om:

• Gennemførelse af budgettet
• EU-udgifterne
• Budgetkontrol (årlig dechargeprocedure)

Hvordan fungerer budgetproceduren?

Det årlige EU-budget foreslås af Kommissionen og vedtages i fællesskab af Parlamentet og Rådet efter en aftalt tidsplan. Parlamentet og Rådet udgør tilsammen budgetmyndigheden.

I artikel 314 i TEUF fastsættes de faser og maksimale tidsfrister, som finder anvendelse i forbindelse med budgetproceduren. Inden proceduren begynder hvert år, bliver institutionerne imidlertid enige om en tidsplan, der skal følges i praksis. Proceduren består af en række trin.

1. Kommissionen fremlægger et budgetforslag

Parlamentet og Kommissionen begynder med at fastlægge deres udgiftsprioriteter for det kommende år. Kommissionen udarbejder derefter et budgetforslag og sender det til Parlamentet og Rådet. Selv om udkastet officielt skal foreligge senest den 1. september, er det i praksis normalt klar tidligere, nemlig i slutningen af maj eller begyndelsen af juni.

Kommissionen kan ajourføre budgetforslaget senere, hvis der opstår nye udviklinger, men disse ændringer skal foretages før trin 4 nedenfor. I praksis gør Kommissionen dette hvert år, normalt i begyndelsen af oktober, i det, der kaldes en "ændringsskrivelse".

2. Rådet vedtager sin holdning

Rådet gennemgår budgetforslaget og sender sin holdning til Parlamentet. I praksis foreslår Rådet altid ændringer til budgetforslaget. Rådet skal klart forklare Parlamentet årsagerne til sine afgørelser.

Selv om den officielt skal foreligge senest den 1. oktober, sender Rådet typisk sin holdning til Parlamentet tidligere, nemlig inden udgangen af juli.

3. Europa-Parlamentet reagerer

Parlamentet har en frist på 42 dage til at reagere. Det kan:

• godkende Rådets holdning
• afvise at træffe en afgørelse, hvorved budgettet anses for vedtaget
• foreslå ændringer i form af ændringsforslag.

Hvis Parlamentet foreslår ændringer, hvilket det altid gør i praksis, går det ændrede udkast tilbage til Rådet og Kommissionen. I givet fald indkalder formanden for Parlamentet efter aftale med formanden for Rådet straks til et møde i Forligsudvalget.

Hvis Rådet godkender Parlamentets ændringer inden for 10 dage, vedtages budgettet.

4. Hvis Rådet og Parlamentet er uenige: Forligsudvalget

Forligsudvalget består af 27 repræsentanter for henholdsvis Rådet og Parlamentet. Når udvalget er blevet indkaldt, har det 21 dage til at fremlægge et kompromis.

Kompromiset skal støttes af et kvalificeret flertal af Rådets repræsentanter og et flertal af Parlamentets repræsentanter.

Kommissionen deltager også og bidrager til at udligne eventuelle forskelle mellem Parlamentet og Rådet.

a. Standardudfald

Når udvalget er blevet indkaldt, er der i praksis to standardudfald:

Aftale: Parlamentets og Rådets repræsentanter er enige om et kompromis i Forligsudvalget. De to institutioner har derefter 14 dage til formelt at godkende det fælles udkast til kompromisbudget.

Manglende enighed: Hvis der ikke opnås et kompromis inden for 21 dage, skal Kommissionen fremlægge et nyt budgetforslag, og processen begynder igen fra trin 1.

Siden Lissabontraktaten er det ved fire lejligheder ikke lykkedes Forligsudvalget at nå frem til en aftale (budgettet for 2011, 2013, 2015 og 2019). Hver gang blev det nye budgetforslag fra Kommissionen, som omfattede alle de områder, hvor der blev opnået enighed første gang, endeligt vedtaget.

b. Andre mulige udfald

Andre udfald er teoretisk mulige i henhold til TEUF, men sker ikke i praksis. Specielt skal følgende nævnes:

• Hvis Parlamentet forkaster kompromiset, skal Kommissionen fremlægge et nyt budgetforslag, uanset Rådets holdning. I praksis har der aldrig været en situation, hvor Parlamentets repræsentanter er blevet enige om en kompromistekst, der kun giver Parlamentet som helhed mulighed for at forkaste aftalen.
• Hvis Parlamentet godkender kompromiset, men Rådet forkaster det:
• Hvis Parlamentet stemmer for at bekræfte hele eller en del af sin oprindelige holdning og opnår det nødvendige flertal, medtages disse ændringer i det fælles udkast, som derefter anses for vedtaget. Selv om det i princippet er teoretisk muligt, har der i praksis aldrig været en situation, hvor Rådets repræsentanter er blevet enige om en kompromistekst, der kun giver Rådet som helhed mulighed for at forkaste aftalen. Under alle omstændigheder ville det ikke være i Rådets interesse aktivt at forkaste kompromiset, hvis Parlamentet godkender det, da dette ville give Parlamentet mulighed for at styrke sin egen holdning.
• Hvis parterne ikke er nået til enighed ved begyndelsen af et regnskabsår, kan der ifølge TEUF indføres en midlertidig ordning med "foreløbige tolvtedele", indtil der kan indgås en aftale. Ordningen med foreløbige tolvtedele er blevet anvendt fire gange: i 1980, 1985, 1986 og 1988.
• På visse betingelser kan Rådet tillade udgifter ud over den tolvtedelsgrænse, der er fastsat i artikel 315 i TEUF og nærmere beskrevet i finansforordningens artikel 16. I sådanne tilfælde:

5. Budgettet vedtaget

Når Parlamentet og Rådet er nået til enighed om at godkende forslaget til budget eller kompromisbudgettet, erklærer Parlamentets formand, at budgettet er endeligt vedtaget.

6. Forslag til ændringsbudgetter

I tilfælde af uundgåelige, ekstraordinære eller uforudsete omstændigheder (som beskrevet i finansforordningens artikel 44) kan Kommissionen fremsætte forslag til ændringsbudgetter. Disse forslag har til formål at ændre det vedtagne budget for at imødekomme nye behov og udviklinger.

Ændringsbudgetter følger de samme regler som det almindelige budget for godkendelse og gennemførelse, selv om ændringsbudgetter i næsten alle tilfælde vedtages uden ændringer. Der blev vedtaget fem ændringsbudgetter i 2024.

Proces for godkendelse af Forligsudvalgets fælles udkast

EU's budgetprocedure har ændret sig betydeligt i årenes løb. I dag deler Europa-Parlamentet det fulde ansvar med Rådet for vedtagelsen af EU's årlige budget. Sådan har det dog ikke altid været.

A. Tidlige faser

Før 1970 havde Rådet alene beføjelse til at træffe afgørelse om EU-budgettet. Parlamentet kunne kun afgive udtalelse (høringsprocedure). Dette begyndte at ændre sig med to vigtige traktater:

• I 1970 gav Luxembourgtraktaten Parlamentet det sidste ord med hensyn til "ikke-obligatoriske udgifter". Dette blev defineret som udgifter, der ikke var en følge af traktaterne og relateret lovgivning. I 1970 udgjorde de ikke-obligatoriske udgifter ca. 8 % af budgettet, men med tiden steg de betydeligt og oversteg 60 % af budgettet i 2010.
• I 1975 gav Bruxellestraktaten Parlamentet ret til at forkaste det samlede EU-budget.

B. Vigtige ændringer med Lissabontraktaten

I 2009 markerede Lissabontraktaten et vendepunkt med:

1. afskaffelsen af sondringen mellem obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter
2. indførelsen af en enkelt behandling af budgetforslaget i hver institution — dvs. at både Rådet og Parlamentet nu kun behandler og stemmer om budgetforslaget én gang i stedet for at gennemgå to revisions- og ændringsrunder
3. fastlæggelsen af fælles beslutningstagning på budgetområdet, der giver Parlamentet og Rådet lige beføjelser til at vedtage budgettet.

Denne reform strømlinede proceduren og gjorde den mere effektiv og gennemsigtig.

Europa-Parlamentets rolle

A. Beføjelser i henhold til artikel 314 i TEUF

Parlamentet har nu fælles beføjelser med Rådet til at fastsætte de samlede budgetudgifter.

Parlamentets position kan endda anses for at være stærkere end Rådets, eftersom Rådet aldrig kan gennemtvinge et budget uden Parlamentets godkendelse, mens Parlamentet under visse omstændigheder kan gennemtvinge et budget, selv om Rådet er uenigt.

Dette er imidlertid temmelig usandsynligt, og den nye budgetprocedure beskrives bedst som en afbalanceret fælles beslutningsprocedure, hvor både Parlamentet og Rådet spiller en lige rolle, når der træffes afgørelse om alle EU's udgifter.

B. Parlamentets strategiske indflydelse på EU-budgettet

Parlamentets mulighed for at forkaste budgettet understreger dets indflydelse og ansvar med hensyn til at sikre, at finansieringsplanerne er i overensstemmelse med dets prioriteter og EU-borgernes interesser. Parlamentet har udøvet denne beføjelse selektivt og strategisk i årenes løb.

Parlamentet har forkastet det samlede budget ved to lejligheder (i december 1979 og december 1984), siden det fik denne beføjelse i 1975.

C. Budget for 2025

Parlamentet og Rådet nåede til foreløbig enighed om budgettet for 2025 den 16. november 2024, inden forligsfristen udløb. Rådet vedtog det endelige budget den 25. november 2024, og Parlamentet godkendte det på plenarmødet den 27. november 2024. Budgettet for 2025 indeholder i alt 199,4 mia. EUR i forpligtelsesbevillinger og 155,2 mia. EUR i betalingsbevillinger.

Under forhandlingerne sikrede Parlamentet yderligere 230,7 mio. EUR i yderligere finansiering til EU-budgettet for 2025 sammenlignet med Kommissionens oprindelige forslag. Denne yderligere finansiering støtter flere centrale prioriteter såsom:

• forskning og innovation
• sundhed
• uddannelse
• støtte til unge landbrugere
• biodiversitet og klimahandling
• grænseforvaltning
• humanitær bistand.

Finansieringen bidrager også til at tilbagebetale covid-19-relateret låntagning.

Budgettet for 2025 var det første årlige budget, der skulle vedtages efter revisionen af den flerårige finansielle ramme (EU's syvårige udgiftsplan) i februar 2024.

Koordinering af EU's budgetprocedure

En effektiv forvaltning af EU-budgettet afhænger af koordinerede rammer og politikker. Interinstitutionelle aftaler, flerårige finansielle rammer og det europæiske semester er afgørende for at sikre, at EU's udgifter planlægges godt og holdes inden for godkendte grænser, og at de økonomiske politikker er konsekvente i hele EU.

A. Flerårige finansielle rammer

De flerårige finansielle rammer er langsigtede finansieringsplaner, der skitserer EU's budgetprioriteter og udgiftsgrænser over flere år. Flerårige finansielle rammer erstatter ikke den årlige budgetprocedure, men giver en struktureret tilgang til finansiel planlægning og stabilitet. Den nuværende flerårige finansielle ramme dækker perioden 2021–2027.

I henhold til Lissabontraktaten og finansforordningen skal det årlige budget holde sig inden for de grænser, der er fastsat i den flerårige finansielle ramme, som igen skal overholde de udgiftslofter, der er fastsat i afgørelsen om egne indtægter.

B. Interinstitutionelle aftaler om budgetdisciplin

C. Som reaktion på gentagne tvister over retsgrundlaget for budgettets gennemførelse vedtog institutionerne en fælles erklæring i 1982 for at hjælpe med at præcisere og strømline budgetproceduren.

Dette førte til en række interinstitutionelle aftaler, der dækkede forskellige perioder fra 1988 til 2013, og den seneste interinstitutionelle aftale for 2021–2027, som trådte i kraft i december 2020. Disse aftaler har i betydelig grad forbedret den måde, budgetproceduren fungerer på.

Den nuværende interinstitutionelle aftale har til formål at:

• håndhæve budgetdisciplin
• forbedre den årlige budgetprocedures funktionsmåde
• styrke samarbejdet mellem institutionerne på budgetområdet
• sikre forsvarlig økonomisk forvaltning.

Den indeholder også en plan for indførelse af nye egne indtægter til dækning af tilbagebetalingen af EU-genopretningsinstrumentet i perioden 2021–2027.

D. Det europæiske semester

Det europæiske semester blev indført i 2010 af Rådet (økonomi og finans) og er en årlig cyklus for samordning af de økonomiske politikker på EU-plan.

Det havde oprindeligt til formål at nå Europa 2020-målene og spiller fortsat en afgørende rolle som rettesnor for de økonomiske politikker i hele EU.

Hvert år forløber det europæiske semester over seks måneder. I denne periode gennemgår Kommissionen medlemsstaternes budget- og strukturpolitikker for at opdage eventuelle uoverensstemmelser og nye ubalancer.

På grundlag af disse økonomiske vurderinger giver Kommissionen medlemsstaterne politiske retningslinjer og/eller henstillinger om finanspolitiske, makroøkonomiske og strukturelle reformer.

Målet med det europæiske semester er at styrke samordningen blandt medlemsstaterne allerede under forberedelsen af vigtige budgetbeslutninger på nationalt plan. Ud over at bidrage til at tilpasse de nationale budgetter søger Parlamentet også at få mest muligt ud af de områder, hvor de nationale budgetter og EU-budgettet supplerer hinanden, og styrke koordineringen mellem dem.

Yderligere oplysninger om dette emne findes på Budgetudvalgets websted.

 

Eleanor Remo James

10-2025