Talousarviomenettely

Euroopan parlamentin rooli talousarviomenettelyssä on kasvanut asteittain talousarviosta vuosina 1970 ja 1975 tehtyjen sopimusten jälkeen. Vuonna 2009 voimaan astuneen Lissabonin sopimuksen mukaisesti parlamentti päättää EU:n koko talousarviosta tasavertaisena neuvoston kanssa.

Oikeusperusta

• Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 314 artikla sekä Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen 106 A artikla
• varainhoitoasetuksen (eli asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta 18. heinäkuuta 2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046) 39–55 artikla
• Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, talousarvioyhteistyöstä ja moitteettomasta varainhoidosta

Tavoitteet

Budjettivallan käyttöön kuuluu EU:n vuotuisten menojen kokonaismäärän ja jakautumisen ja niiden kattamiseen tarvittavien tulojen määrittäminen sekä talousarvion toteuttamisen valvonta. Varsinaiseen talousarviomenettelyyn kuuluvat talousarvion valmistelu ja hyväksyminen (lisätietoja: unionin tulot 1.4.1, unionin menot 1.4.2, monivuotinen rahoituskehys 1.4.3, talousarvion toteuttaminen 1.4.4 ja varainhoidon valvonta 1.4.5).

Kuvaus

A. Taustaa

Euroopan parlamentti ja neuvosto käyttävät yhdessä budjettivaltaa. Ennen vuotta 1970 budjettivalta kuului yksinomaan neuvostolle ja parlamentilla oli vain neuvoa-antava rooli. Parlamentin budjettivaltaa lisättiin 22. huhtikuuta 1970 ja 22. heinäkuuta 1975 tehdyillä sopimuksilla:

• Vuonna 1970 tehdyllä sopimuksella säilytettiin neuvoston oikeus tehdä lopullinen päätös ns. pakollisista menoista, jotka liittyivät perussopimusten mukaisiin velvoitteisiin tai niiden mukaisesti annettuihin säädöksiin, mutta parlamentti sai lopullisen päätösvallan ns. ei-pakollisissa menoissa, joita oli alun perin 8 prosenttia talousarviosta.
• Vuonna 1975 tehdyllä sopimuksella parlamentille annettiin oikeus hylätä koko talousarvio.

Lissabonin sopimuksen voimaantuloon saakka talousarviomenettelyyn kuului sekä neuvostossa että parlamentissa kaksi käsittelyä, ja menettelyn päätteeksi parlamentti saattoi joko hyväksyä tai hylätä koko talousarvion.

Ennen Lissabonin sopimusta menettelyyn ei tehty merkittäviä muutoksia perussopimuksilla. Lissabonin sopimuksella otettiin käyttöön entistä yksinkertaisempi ja avoimempi talousarviomenettely (budjettiasioiden yhteispäätösmenettely). Muutokset johtuvat lähinnä pakollisten ja ei-pakollisten menojen välisen eron poistamisesta, minkä ansiosta kaikkia menoja voidaan käsitellä samalla tavoin samassa menettelyssä. Menettely yksinkertaistui entisestään, koska kummassakin toimielimessä on vain yksi käsittely, joka perustuu komission talousarvioesitykseen.

B. Talousarviomenettelyn vaiheet

SEUT:n 314 artiklassa vahvistetaan talousarviomenettelyn eri vaiheet sekä määräajat, joita menettelyssä noudatetaan. Nykyisen käytännön mukaan toimielimet kuitenkin sopivat käytännön aikataulusta vuosittain ennen talousarviomenettelyn käynnistymistä.

1. Ensimmäinen vaihe: komission talousarvioesityksen laatiminen

Parlamentti ja neuvosto määrittelevät suuntaviivoja talousarvion painopisteitä varten. Komissio laatii talousarvioesityksen ja toimittaa sen neuvostolle ja parlamentille (viimeistään 1. syyskuuta SEUT:n 314 artiklan 2 kohdan mukaisesti, käytännössä kuitenkin huhtikuun loppuun tai toukokuun alkuun mennessä). Komissio voi muuttaa talousarvioesitystä myöhemmässä vaiheessa uusien tilanteiden huomioon ottamiseksi, mutta näin voidaan tehdä enintään sovittelukomitean (katso jäljempänä) koollekutsumiseen saakka.

2. Toinen vaihe: neuvoston kannan vahvistaminen talousarvioesitykseen

Neuvosto vahvistaa kantansa talousarvioesitykseen ja ilmoittaa sen parlamentille (viimeistään 1. lokakuuta SEUT:n 314 artiklan 3 kohdan mukaisesti, käytännössä kuitenkin heinäkuun loppuun mennessä). Neuvoston on annettava parlamentille perusteellinen selvitys niistä perusteista, jotka ovat johtaneet neuvoston kannan vahvistamiseen.

3. Kolmas vaihe: parlamentin käsittely

Parlamentilla on 42 päivää aikaa toimia. Se voi määräajan kuluessa joko hyväksyä neuvoston kannan tai olla tekemättä ratkaisuaan, jolloin talousarvio katsotaan lopulta hyväksytyksi. Vaihtoehtoisesti se voi ehdottaa jäsentensä enemmistöllä tarkistuksia, jolloin tarkistettu esitys toimitetaan neuvostolle ja komissiolle. Parlamentin puhemiehen on sen jälkeen kutsuttava yhteisymmärryksessä neuvoston puheenjohtajan kanssa viipymättä koolle sovittelukomitea.

4. Neljäs vaihe: sovittelukomitean kokous ja talousarvion hyväksyminen

Sovittelukomiteassa kokoontuvat neuvoston jäsenet tai heidän edustajansa sekä yhtä monta parlamenttia edustavaa jäsentä, ja sen on päästävä sopimukseen yhteisestä tekstistä 21 päivän kuluessa siitä, kun se on kutsuttu koolle. Sen on tällöin tehtävä päätöksensä neuvoston jäsenten tai heidän edustajiensa määräenemmistöllä sekä parlamenttia edustavien jäsenten enemmistöllä. Komissio osallistuu sovittelukomitean työskentelyyn ja tekee tarpeelliset aloitteet edistääkseen parlamentin ja neuvoston kantojen lähenemistä.

Jos sovittelukomitea ei pääse edellä mainitussa 21 päivän määräajassa yhteisymmärrykseen yhteisestä tekstistä, komissio tekee uuden talousarvioesityksen. Jos sovittelukomitea pääsee tässä määräajassa yhteisymmärrykseen yhteisestä tekstistä, parlamentilla ja neuvostolla on kummallakin yhteisymmärryksen saavuttamispäivästä lukien 14 päivää aikaa hyväksyä yhteinen teksti. Seuraavassa taulukossa on yhteenveto eri vaihtoehdoista 14 päivän määräajan päättyessä.

Yhteisen tekstin hyväksyminen sovittelukomiteassa

5. Lisätalousarviot

Väistämättömissä, poikkeuksellisissa tai odottamattomissa olosuhteissa (varainhoitoasetuksen 44 artiklan mukaisesti) komissio voi tehdä kuluvan vuoden hyväksyttyä talousarviota korjaavia lisätalousarvioesityksiä. Näihin lisätalousarvioihin sovelletaan samoja sääntöjä kuin yleiseenkin talousarvioon.

Euroopan parlamentin rooli

A. SEUT:n 314 artiklassa annetut valtuudet

Parlamentti sai vuonna 1970 oikeuden tehdä lopullinen päätös ei-pakollisista menoista. Ei-pakollisten menojen osuus kasvoi vuoden 1970 talousarvion 8 prosentista vuoden 2010 talousarvion yli 60 prosenttiin. Vuonna 2010 menot eroteltiin toisistaan viimeisen kerran. Kun pakollisten ja ei-pakollisten menojen välinen ero on poistettu, parlamentti päättää nyt tasavertaisesti neuvoston kanssa kaikista talousarvion menoista. Parlamentin asemaa voidaan jopa pitää vahvempana kuin neuvoston, koska neuvosto ei voi milloinkaan hyväksyä talousarviota vastoin parlamentin tahtoa. Parlamentti puolestaan voi joissakin tapauksissa tehdä lopullisen päätöksen ja hyväksyä talousarvion vastoin neuvoston tahtoa (ks. edellä oleva B.4 kohta). Tämä on kuitenkin melko epätodennäköistä. Yleisesti ottaen uusi talousarviomenettely perustuu todelliseen (vaikkakin erityiseen) parlamentin ja neuvoston tasavertaiseen yhteispäätösmenettelyyn, joka kattaa unionin kaikki menot. Parlamentti on hylännyt koko talousarvion kaksi kertaa (joulukuussa 1979 ja joulukuussa 1984) sen jälkeen, kun sille annettiin tähän valtuudet vuonna 1975. Lissabonin sopimuksen mukaisia uusia sääntöjä noudatettaessa yhteisymmärrykseen pääseminen sovittelukomiteassa on epäonnistunut kolmesti eli vuosien 2011, 2013 ja 2015 talousarvioita koskevissa neuvotteluissa. Kaikilla kerroilla hyväksyttiin lopulta komission esittämä uusi talousarvioesitys, joka ilmensi kompromissia, johon sovittelukomiteassa oli lähes päästy.

Parlamentti ja neuvosto pääsivät alustavaan sopimukseen vuoden 2023 talousarviosta sovittelulle asetetussa määräajassa 14. marraskuuta 2022. Neuvosto hyväksyi lopullisen sopimuksen talousarviosta 22. marraskuuta, ja parlamentti hyväksyi sen seuraavana päivänä täysistunnossa, minkä jälkeen parlamentin puhemies allekirjoitti lopullisen tekstin.

Parlamentin ja neuvoston aikaansaaman sopimuksen mukaan vuoden 2023 talousarviossa on maksusitoumusmäärärahoja yhteensä 186,6 miljardia euroa ja maksumäärärahoja 168,6 miljardia euroa.

Parlamentti vaati, että EU:n vuoden 2023 talousarviosta osoitettaisiin enemmän tukea Ukrainan sodan seurauksiin, energiakriisiin, ilmastonmuutokseen ja pandemianjälkeiseen elpymiseen puuttumiseksi, minkä seurauksena näihin toimiin kohdennettiin yli miljardi euroa enemmän tukea kuin komission alkuperäisessä ehdotuksessa.

B. Toimielinten sopimukset talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja monivuotiset rahoituskehykset (1.4.3)

Talousarvion toteuttamisen oikeusperustaa koskeneiden toistuvien kiistojen jälkeen toimielimet antoivat vuonna 1982 yhteisen julistuksen, joka sisälsi myös toimenpiteitä talousarviomenettelyn sujuvan loppuunsaattamisen varmistamiseksi. Tämän jälkeen tehtiin useita toimielinten sopimuksia, jotka kattoivat kaudet 1988–1992, 1993–1999, 2000–2006 ja 2007–2013. Kauden 2021–2027 kattava toimielinten sopimus tuli voimaan joulukuussa 2020. Peräkkäisillä sopimuksilla on luotu vuotuista talousarviomenettelyä koskeva toimielinten välinen viitekehys, joka on parantanut selvästi talousarviomenettelyä.

Nykyisen toimielinten sopimuksen tavoitteena on toteuttaa talousarviota koskevaa kurinalaisuutta, parantaa vuotuista talousarviomenettelyä ja toimielinten välistä talousarvioyhteistyötä ja varmistaa moitteeton varainhoito. Lisäksi sen tarkoituksena on toteuttaa yhteistyötä ja laatia etenemissuunnitelma neuvoston asetuksella (EU) 2020/2094 perustetun Euroopan unionin elpymisvälineen takaisinmaksun kattamiseen riittävien uusien omien varojen käyttöönottamiseksi kaudella, joka kattaa vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen.

Vaikka monivuotiset rahoituskehykset eivät korvaakaan vuotuista talousarviomenettelyä, toimielinten sopimuksilla on otettu käyttöön eräänlainen yhteispäätösmenettely budjettiasioissa. Sen myötä parlamentti voi toimia täysivaltaisena budjettivallan käyttäjänä, lisätä uskottavuuttaan toimielimenä ja mukauttaa talousarviota poliittisia painopisteitään vastaavaksi. Lissabonin sopimuksessa ja varainhoitosäännöissä määrätään myös, että vuotuisessa talousarviossa on noudatettava monivuotisessa rahoituskehyksessä määriteltyjä enimmäismääriä ja että monivuotisessa rahoituskehyksessä on noudatettava omista varoista tehdyssä päätöksessä asetettua enimmäismäärää.

C. Talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso

Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto hyväksyi 7. syyskuuta 2010 talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson käyttöönoton, jotta talouspolitiikkaa EU:n tasolla koordinoimalla voitaisiin edistää Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden saavuttamista. Kyseessä on kuuden kuukauden vuosittainen jakso, jonka kuluessa tarkastellaan jäsenvaltioiden budjetti- ja rakennepolitiikkaa mahdollisten epäjohdonmukaisuuksien ja kehittymässä olevan epätasapainon havaitsemiseksi. Komissio antaa analyyttisen talousanalyysin perusteella jäsenvaltioille talouspoliittista ohjeistusta ja/tai suosituksia finanssipoliittisista, makrotaloudellisista ja rakenneuudistuksista. Eurooppalaisen ohjausjakson tavoitteena on tehostaa koordinointia siinä vaiheessa, kun merkittävät talousarviopäätökset ovat vielä valmisteltavina kansallisella tasolla. Kansallisten talousarvioiden koordinoinnin lisäksi parlamentti pyrkii myös hyödyntämään yhteisvaikutuksia ja vahvistamaan koordinointia kansallisten talousarvioiden ja unionin talousarvion välillä.

Lisätietoja tästä aiheesta on budjettivaliokunnan verkkosivustolla.

 

Rita Calatozzolo

12-2022