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En juin 2003, l'UE a décidé de réformer sa politique agricole. L'adhésion de dix nouveaux Etats membres en 2004, la nécessité de rendre les agriculteurs européens plus compétitifs et les négociations de l'OMC à Cancún nécessitaient des adaptations. Conséquence de cette réforme: la plupart des subventions agricoles ne seront plus liées aux volumes de production et les agriculteurs européens devront davantage produire ce que réclament les marchés. Tout en reconnaissant qu'un changement s'imposait, les députés se sont battus pour adoucir le choc de la libéralisation pour les petites exploitations et ont obtenu plus de crédits pour le développement rural.
Il n'y a pas si longtemps, les mots "politique agricole commune" ou "PAC" évoquaient des montagnes de beurre et des lacs de vin, résultats d'une politique de subventions déconnectée des lois du marché. Ce problème est désormais en grande partie surmonté, mais des révisions de la PAC sont intervenues périodiquement. La dernière date de 1999 et doit produire ses effets jusqu'en 2006. Mais en juillet 2002, la Commission européenne a annoncé que d'autres mesures seraient indispensables pour faire face aux conséquences financières de l'élargissement et pour rendre les produits européens plus compétitifs. Le projet de réforme visait à libéraliser progressivement la PAC et a été publié au début de 2003.
Les propositions de la Commission ont suscité des réactions diverses de la part des gouvernements européens. Certains étaient hostiles à une modification de la PAC avant l'échéance de 2006: la France, l'Espagne, le Luxembourg, l'Autriche, le Portugal et l'Irlande. D'autres souhaitaient une réforme anticipée pour des raisons budgétaires: le Royaume-Uni, l'Allemagne, le Danemark, la Suède et les Pays-Bas. Il faut noter que la part de l'agriculture, qui avoisinait autrefois deux tiers du budget total de l'UE, est en baisse constante. En 2003, 46,38% du budget étaient destinés à l'agriculture (soit 42,68 milliards d'euros pour la PAC et 4,7 milliards pour le développement rural) tandis que pour 2004, cette proportion passait à 42,7% (42,77 milliards pour la PAC et 6,5 pour le développement rural).
Le Parlement européen a répondu aux propositions de la Commission par une série de rapports, adoptés en juin 2003, qui cherchaient à atténuer l'impact social et économique d'une libéralisation plus poussée. Le Parlement n'a qu'un rôle consultatif en matière agricole, le mot de la fin revenant aux gouvernements de l'UE. Mais ses rapports ont eu une incidence significative sur la physionomie de la réforme qui entrera en vigueur par étapes en 2004 et 2005.
Contrer l'exode rural
La pierre angulaire du projet de la Commission était le "découplage total" de l'aide financière aux agriculteurs, c'est-à-dire la suppression du lien entre les subventions et les niveaux de production, découplage assorti d'une extension du système des aides directes (paiements non liés à la production) pour compenser les pertes de revenus des agriculteurs. Malgré la réduction des subventions à la production opérée ces dernières années, la Commission entendait les réduire encore.
Le Parlement, pour sa part, réclamait un découplage "partiel" plutôt que "total", notamment en raison du rôle multifonctionnel de l'agriculture. Depuis des années, les députés répètent que la production alimentaire n'est pas l'unique bienfait de l'agriculture. Les agriculteurs sont aussi les gardiens de la campagne et le maintien de l'emploi peut éviter l'exode rural. L'aide à l'agriculture constitue aux yeux des députés un moyen équitable et utile d'inciter les habitants à rester dans les campagnes, en particulier dans les régions montagneuses ou reculées. C'est pourquoi le Parlement souhaitait un "découplage partiel" accompagné, dès janvier 2004, d'un régime de paiement multifonctionnel prévoyant une aide directe aux cultivateurs et à certains éleveurs. L'aide financière à tous les autres secteurs devait rester liée à la production.
En juin 2003, les Ministres européens de l'Agriculture finalisaient ces réformes et reprenaient plusieurs propositions du Parlement. Ainsi, la plupart des subventions seront versées sous forme de garanties fixes (paiement unique par exploitation), sans lien avec le niveau de production. Mais les Etats membres pourront, dans certaines circonstances, maintenir un lien limité entre subventions et production, de manière à freiner l'exode rural.
Le Parlement a appuyé la Commission pour qui la PAC pourrait gagner en multifonctionnalité si une bonne part des crédits agricoles affectés au soutien aux marchés était réorientée vers le développement rural, et surtout vers les besoins sociaux et environnementaux. Ce souci se retrouve dans le texte final du Conseil qui taille dans l'aide directe aux grandes exploitations et accorde plus de crédits aux productions de qualité ainsi qu'aux programmes environnementaux et d'amélioration du bien-être des animaux. Les "paiements uniques par exploitation" sont également conditionnés par le respect de normes écologiques, de sécurité alimentaire et de bien-être des animaux.
Bataille sur le budget global de la PAC
Fallait-il raboter toutes les subventions dans la perspective du plafonnement sévère du budget qui sera imposé aux 25 jusqu'en 2013? Cette question a provoqué une vive bataille. Le Parlement s'opposait au projet de la Commission de diminuer progressivement tous les paiements, en commençant par une baisse d'un pourcent en 2006 pour arriver à une diminution de 19% en 2012. Selon la Commission, les agriculteurs devaient recevoir des paiements supplémentaires destinés à amortir le choc de ces diminutions. Le Parlement, lui, préconisait une certaine diminution des paiements directs, mais uniquement pour les agriculteurs percevant plus de 7.500 euros par an. Finalement, le Conseil a rejeté ce système et décidé d'instaurer un "mécanisme de discipline financière" qui n'amputera pas immédiatement les subventions mais sera activé en cas de nécessité pour garantir que le budget agricole fixé jusqu'en 2013 ne soit pas dépassé.
Des règles particulières pour certains produits
Parallèlement à la réforme générale de la PAC, la Commission a présenté plusieurs projets distincts pour réformer les aides aux principaux secteurs. Il s'agissait de réduire les prix à l'intervention pour ménager une marge de manoeuvre en vue des négociations de l'OMC à Cancún, en octobre 2003. Il fallait rendre les produits européens plus compétitifs en éliminant certaines mesures interventionnistes rigides dans des secteurs comme le riz, les produits laitiers, les cultures arables et le boeuf. La solution proposée consistait à découpler complètement l'aide dans la plupart des secteurs. Mais les députés ont souligné que les agriculteurs subiraient des pertes massives, certains secteurs tombant sous le seuil de rentabilité, d'autres risquant de disparaître. Sous une forme ou une autre, l'intervention devait être maintenue, selon les députés. Les décisions finales du Conseil reflètent leurs suggestions, en particulier pour les céréales et le boeuf.
Dans le cas des céréales, la Commission proposait une baisse du prix d'intervention et le découplage de l'aide, mais le Conseil s'est rangé à l'avis du Parlement pour qui le prix d'intervention devait rester inchangé tandis qu'une partie seulement (75%) de l'aide devait être découplée. Pour l'élevage bovin, la Commission souhaitait voir l'aide totalement découplée, éliminant du coup les différentes primes au boeuf et au veau. Mais le Conseil a globalement fait écho à la demande du Parlement de ne découpler que partiellement l'aide, laissant à chaque Etat membre le choix des aides à découpler.
Dans d'autres secteurs, le résultat final est un compromis entre les positions du Parlement et celles de la Commission. Pour le lait et les produits laitiers, par exemple, le Conseil a accepté les propositions de la Commission qui veut réduire les prix du beurre et du lait écrémé en poudre mais aussi prolonger les quotas laitiers jusqu'en 2014 - 2015. Mais les ministres de l'Agriculture se sont alignés sur la position du Parlement qui réclamait que le découplage de l'aide soit remis à 2007 - 2008.
La commission de l'Agriculture du PE a adopté sa position sur l'huile d'olive, le coton et le tabac, en février 2004, suite aux propositions de la Commission, en novembre 2003. La décision du Conseil est attendue pour le printemps 2004.
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