O Fundo de Solidariedade
O Fundo de Solidariedade da União Europeia permite à UE apoiar financeiramente um Estado-Membro, um país que participe em negociações de adesão ou uma região, em caso de catástrofes naturais de grandes dimensões.
Base jurídica
Artigo 175.º, terceiro parágrafo, e artigo 212.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho, de 11 de novembro de 2002, que institui o Fundo de Solidariedade da União Europeia e o Regulamento (UE) n.º 661/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que altera o Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho que institui o Fundo de Solidariedade da União Europeia.
Objetivos
O Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE) permite à UE, enquanto organização, apoiar de forma eficaz um Estado-Membro ou um país que participe em negociações de adesão nos seus esforços para fazer face aos danos provocados por uma catástrofe natural ou uma situação de emergência de saúde pública de grandes dimensões. Através do FSUE, que não é coberto pelo orçamento da UE, podem ser disponibilizados 500 milhões de EUR (a preços de 2011), assim como a dotação do ano anterior não despendida, para complementar as despesas públicas em operações de emergência pelo(s) Estado(s)-Membro(s) em causa.
Orçamento e realizações
O FSUE foi instituído pelo Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho para responder às catastróficas inundações que devastaram a Europa Central no verão de 2002. Desde então, foi concedido apoio através do fundo, num valor total superior a 5 mil milhões de EUR, na sequência de 80 catástrofes – nomeadamente inundações, fogos florestais, terramotos, tempestades e secas – em 24 países europeus.
A. Âmbito e elegibilidade
O FSUE visa, principalmente, prestar apoio em caso de catástrofes naturais de grandes dimensões ou à escala regional ou de uma situação de emergência de saúde pública de grandes dimensões com graves repercussões nas condições de vida dos cidadãos, na saúde humana, no meio natural ou na economia de uma ou de várias regiões de um Estado-Membro ou de um país candidato à adesão. Uma catástrofe natural é considerada de «grandes proporções» quando resulta em prejuízos diretos (no Estado-Membro ou país candidato à adesão) superiores a 3 mil milhões de EUR (a preços de 2011) ou a 0,6 % do rendimento nacional bruto do Estado beneficiário. Uma «catástrofe natural regional» é uma catástrofe natural que provoque, numa região do nível NUTS 2 (3.1.6), prejuízos diretos superiores a 1,5 % do produto interno bruto (PIB) dessa região. No caso das regiões ultraperiféricas, na aceção do artigo 349.º do TFUE, esse limiar é fixado em 1 % do PIB da região. Por último, uma «situação de emergência de saúde pública de grandes dimensões» é uma ameaça para a vida ou outro perigo grave para a saúde de origem biológica que afete gravemente a saúde humana e exija uma ação decisiva para conter a propagação, resultando em medidas de resposta de emergência com um custo previsto superior a 1,5 mil milhões de EUR (a preços de 2011), ou a 0,3 % do rendimento nacional bruto do Estado beneficiário.
1. Medidas
A intervenção do FSUE assume a forma de uma subvenção para complementar as despesas públicas do Estado beneficiário e destina-se a financiar medidas essenciais de emergência e recuperação para compensar prejuízos que, em princípio, não são cobertos por seguros. As medidas urgentes elegíveis para financiamento são as seguintes:
- o restabelecimento imediato do funcionamento das infraestruturas e das instalações nos domínios da produção de energia, do abastecimento de água potável, do tratamento das águas residuais, das telecomunicações, dos transportes, dos cuidados de saúde e do ensino;
- a execução de medidas provisórias de alojamento e o financiamento de serviços de socorro destinados a responder às necessidades da população atingida;
- a consolidação imediata das infraestruturas preventivas e a proteção dos sítios de património cultural;
- a limpeza das áreas sinistradas, incluindo zonas naturais;
- assistência rápida, incluindo médica, à população afetada por uma situação de emergência de saúde pública de grandes dimensões, e proteção da população contra o risco de impacto.
2. Apresentação do pedido
No prazo de 12 semanas, o mais tardar, depois de se tornarem evidentes os primeiros efeitos da catástrofe, o Estado sinistrado envia à Comissão um pedido de intervenção do FSUE. Deve fazer a estimativa dos prejuízos diretos totais resultantes da catástrofe natural e do seu impacto sobre a população, a economia e o ambiente, do custo das intervenções pretendidas e indicar outras eventuais fontes de financiamento juntamente com uma descrição sucinta da aplicação da legislação da UE em matéria de prevenção e gestão dos riscos de catástrofe relativa à natureza da catástrofe natural.
3. Execução
O processo de atribuição de ajuda, a que se segue um processo orçamental (aprovação pelo Parlamento e pelo Conselho), pode prolongar-se por vários meses. Assim que as dotações forem atribuídas, a Comissão celebra um acordo com o Estado beneficiário e disponibiliza uma subvenção.
A reforma de 2014 introduziu a possibilidade de os Estados-Membros solicitarem pagamentos antecipados, cuja autorização cabe à Comissão, caso estejam disponíveis recursos suficientes. A reforma de 2020 aumentou o montante máximo dos pagamentos antecipados para 25 % do montante total estimado da contribuição financeira do FSUE e limitou-o a 100 milhões de EUR.
O Estado beneficiário é responsável pela utilização da subvenção, bem como pelas auditorias e pelos controlos (contudo, a Comissão pode efetuar verificações no local relativamente às operações financiadas pelo FSUE). As medidas de urgência podem ser financiadas, a título retroativo, de forma a cobrir as operações desde o primeiro dia da catástrofe.
Não é possível financiar duas vezes as ações e incumbe ao Estado beneficiário a responsabilidade de garantir que os custos cobertos pelo FSUE não sejam cobertos por outros instrumentos de financiamento da UE (nomeadamente instrumentos de coesão e políticas agrícolas ou das pescas).
4. Utilização da subvenção
A subvenção deve ser utilizada no prazo de 18 meses a contar da data em que tenha sido paga. O Estado beneficiário deve reembolsar qualquer parte da subvenção não despendida. Seis meses após o termo desse prazo, o Estado em causa deve apresentar à Comissão um relatório de execução. Esse documento deve apresentar em pormenor as despesas efetuadas que eram elegíveis no âmbito do FSUE, assim como quaisquer outras fontes de financiamento recebido, incluindo reembolsos de seguros e indemnizações obtidas de terceiros. Deve igualmente definir as medidas preventivas tomadas ou propostas, incluindo a utilização dos Fundos Estruturais e de Investimento Europeus para esse efeito, a experiência adquirida com situações de catástrofe ou emergência, o estado de aplicação da legislação relevante da UE em matéria de prevenção e gestão dos riscos de catástrofes e quaisquer outras informações pertinentes sobre as medidas de prevenção e atenuação adotadas.
5. Relatório anual
A Comissão apresenta relatórios anuais sobre a execução e o funcionamento do FSUE. O último relatório anual diz respeito a 2017 e 2018 e mostra que, em 2017, a Comissão recebeu dez novos pedidos de contribuição financeira, nomeadamente de França, Grécia, Letónia, Lituânia, Polónia, Portugal e Espanha. Além disso, a Itália reviu e atualizou o seu pedido inicialmente apresentado em 2016 relativo à série de grandes sismos nesse ano. Os dois pedidos apresentados por Espanha foram considerados como não preenchendo as condições de elegibilidade e foram rejeitados. Em 2018, a Bulgária, Chipre, Itália e Roménia apresentaram quatro pedidos de assistência do Fundo de Solidariedade da UE, tendo apenas sido rejeitado o pedido de Chipre.
B. A reforma de 2020 do FSUE
Em resposta à crise da COVID-19, o âmbito de aplicação do FSUE foi alargado, em 2020, de modo a abranger situações de emergência de saúde pública de grandes dimensões: o Regulamento de alteração (UE) 2020/461, do Parlamento Europeu e do Conselho, entrou em vigor em 30 de março de 2020 e introduziu as situações de emergência de saúde pública de grandes dimensões como motivo para mobilizar o Fundo de Solidariedade da UE. O limite máximo dos adiantamentos foi igualmente aumentado e os requisitos relativos ao relatório de execução foram atualizados.
O papel do Parlamento Europeu
Na sua resolução, de 15 de janeiro de 2013, sobre o Fundo de Solidariedade da União Europeia, implementação e aplicação[1], o Parlamento Europeu salientou a importância do FSUE enquanto instrumento principal que permite à UE responder a situações de catástrofe graves. Ao mesmo tempo, teceu críticas ao período inaceitavelmente prolongado para a prestação de ajuda às regiões e aos Estados-Membros afetados, solicitando que estes atrasos fossem reduzidos mediante a simplificação dos processos implicados e da autorização do pagamento de adiantamentos, elementos tidos em consideração na nova proposta legislativa de julho de 2013. A proposta da Comissão incluiu igualmente outras sugestões do Parlamento, como uma definição mais clara e precisa do conceito de catástrofes e do âmbito de intervenção, a fim de atenuar o ceticismo de muitos Estados-Membros que se opõem à reforma deste instrumento da UE.
O Parlamento e o Conselho adotaram as respetivas posições com base na proposta supracitada da Comissão, de julho de 2013, que serviram de base para as negociações interinstitucionais de fevereiro de 2014, tendo sido alcançado um compromisso após três reuniões em primeira leitura de acordo com o processo legislativo ordinário. As novas regras entraram em vigor em junho de 2014.
A posição de negociação do Parlamento incluiu um forte apoio ao mecanismo dos pagamentos antecipados. Esta disposição, inicialmente suprimida pelo Conselho, faz parte do acordo alcançado (com o limiar previsto na proposta da Comissão, ou seja, 10 % até um limite de 30 milhões de EUR).
Quanto ao limiar para elegibilidade de desastres regionais, o acordo final manteve a taxa de 1,5 % do PIB regional, tal como previsto na proposta da Comissão. Contudo, mas o Parlamento conseguiu obter um limiar inferior, de 1 % do PIB, para as regiões ultraperiféricas da União Europeia. Outras conquistas incluem o alargamento do prazo de apresentação de pedidos por parte dos Estados-Membros para 12 semanas (a Comissão e o Conselho pretendiam um prazo de 10 semanas), a introdução de um prazo de 6 semanas para a Comissão dar resposta aos requerentes e o alargamento do período de utilização das contribuições do FSUE para 18 meses (a Comissão e o Conselho pretendiam um período de 12 meses).
Em princípio, a assistência técnica não é elegível para receber apoio, mas a posição do Parlamento prevê uma derrogação a esta disposição que foi tida em consideração no compromisso: os custos relativos à assistência técnica diretamente ligados à preparação e aplicação dos projetos são elegíveis para financiamento.
Na sua resolução, de 1 de dezembro de 2016, intitulada «Fundo de Solidariedade da União Europeia: Avaliação[2]», o Parlamento sublinhou «a importância da reforma de 2014, que conseguiu superar o bloqueio no Conselho e finalmente deu resposta tardia aos pedidos reiterados do Parlamento no sentido de melhorar a capacidade de reação e a eficiência da ajuda, a fim de assegurar uma resposta rápida e transparente para ajudar os cidadãos afetados por catástrofes naturais»;
Na sua mais recente resolução, de 18 de maio de 2021, sobre a revisão do Fundo de Solidariedade da União Europeia[3], o Parlamento convidou a Comissão, no contexto de uma próxima reforma, a:
- prosseguir o seu trabalho no sentido de simplificar e acelerar o procedimento relativos à apresentação dos pedidos candidatura dos Estados-Membros, a fim de assegurar uma resposta mais rápida a catástrofes e emergências;
- ter melhor em conta as catástrofes de dimensão regional;
- avaliar os impactos específicos das secas e a abordá-los no futuro regulamento;
- centrar-se, tanto quanto possível, nas regiões em maior risco de catástrofes naturais regionais ou de grandes dimensões ou de emergências de saúde pública de grandes dimensões, nomeadamente as regiões ultraperiféricas, as ilhas ou as regiões montanhosas, assim como as regiões com elevada intensidade sísmica ou vulcânica ou propensas a futuras crises de saúde pública;
- reforçar e simplificar as sinergias entre o Fundo de Solidariedade da UE e os fundos da política de coesão europeia, bem como o Mecanismo de Proteção Civil da União;
- ter mais em conta os princípios mais recentes da prevenção de riscos aquando da definição da elegibilidade dos projetos e a integrar o princípio «Build Back Better» (ou de reconstruir melhor) no regulamento;
- obrigar os Estados beneficiários a informarem os cidadãos sobre o apoio financeiro da UE.
O Parlamento considera que, no futuro, poderá ser necessária uma reavaliação do orçamento do Fundo de Solidariedade da UE, a fim de assegurar que seja suficiente para fazer face, de modo eficaz, às catástrofes naturais regionais e de grandes dimensões e às situações de emergência de saúde pública de grandes dimensões.
Marek Kołodziejski