Uniunea bancară
Uniunea bancară se bazează pe o propunere prezentată de Comisia Europeană în 2012, la câțiva ani de la izbucnirea crizei financiare grave care începuse să fie resimțită în UE. Principala inovație a constat în transferarea responsabilității pentru supravegherea zilnică a celor mai mari bănci din zona euro de la nivel național la nivel european. De atunci, Banca Centrală Europeană (BCE) a fost însărcinată cu atribuții de supraveghere, pe care trebuia să le mențină strict separate de activitățile sale în materie de politică monetară. O altă instituție – Comitetul Unic de Rezoluție (SRB) – a fost înființată la nivel european pentru a gestiona falimentele băncilor mari. Comisia propusese un al treilea element – un sistem european de asigurare a depozitelor – dar, până în prezent, acesta nu a beneficiat de sprijinul politic necesar.
Temei juridic
Articolul 114 și articolul 127 alineatul (6) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).
Obiective
Uniunea bancară (UB) este o completare esențială adusă uniunii economice și monetare (UEM) și pieței interne. Principalul său obiectiv este să asigure un sector bancar mai sigur și mai rezilient în Uniunea Europeană, în special în zona euro. Prin centralizarea aspectelor esențiale ale supravegherii bancare și gestionării crizelor, uniunea bancară urmărește să promoveze stabilitatea financiară, să protejeze contribuabilii și să consolideze integrarea pieței interne a serviciilor financiare. Unul dintre obiectivele sale principale este să rupă cercul vicios în care problemele de pe piețele datoriilor guvernamentale pot alimenta preocupările legate de stabilitatea sectorului bancar și viceversa, fenomen care a devenit evident în timpul crizei datoriilor din zona euro. Garantând că băncile sunt supuse unor norme și unei supravegheri comune, iar instituțiile în curs de a intra în dificultate pot face obiectul unei rezoluții ordonate fără a recurge la banii contribuabililor, uniunea bancară urmărește să reducă riscul unor crize viitoare și să promoveze un mediu bancar mai fiabil și mai eficient.
Realizări
A. Foaia de parcurs pentru uniunea bancară
În decembrie 2012, președintele Consiliului European, în strânsă colaborare cu președinții Comisiei Europene, Băncii Centrale Europene (BCE) și Eurogrupului, a elaborat o foaie de parcurs specifică și cu termene-limită bine definite pentru realizarea unei veritabile UEM. Una dintre părțile esențiale ale acestei foi de parcurs era crearea unui cadru financiar mai integrat, și anume UB.
B. Acordul privind MUS
În martie 2013, Parlamentul și Consiliul au încheiat un acord politic, care prevedea crearea primului pilon al UB, mecanismul unic de supraveghere (MUS), care se aplică în cazul tuturor băncilor din zona euro. Statele membre din afara zonei euro pot decide să participe la MUS. MUS, care este funcțional din noiembrie 2014, a fost instituit în cadrul BCE și este direct responsabil pentru supravegherea celor mai mari și importante grupuri bancare, în timp ce autoritățile naționale de supraveghere continuă să supravegheze toate celelalte bănci, sub coordonarea BCE, căreia îi revine responsabilitatea finală în cadrul acestei supravegheri. Criteriile pentru a stabili dacă o bancă este considerată importantă – și, prin urmare, face obiectul supravegherii directe de către BCE – sunt stabilite în Regulamentul privind MUS și în Regulamentul-cadru privind MUS, și sunt legate de dimensiunea unei bănci, de importanța sa economică și de activitățile sale transfrontaliere, precum și de nevoia de susținere directă a acesteia prin fonduri publice. În funcție de evoluția acestor criterii, numărul efectiv al băncilor supravegheate direct de BCE se modifică în timp; în plus, BCE poate decide oricând să clasifice o bancă drept semnificativă dacă acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea consecventă a unor standarde ridicate de supraveghere. În prezent, aproximativ 100 de bănci se află sub supravegherea directă a BCE.
Pentru a evita un posibil conflict de interese, separarea organizațională și operațională a rolurilor BCE în materie de supraveghere și de politică monetară este reglementată de norme clare.
C. Evaluarea cuprinzătoare
Înainte de a-și asuma responsabilitățile în materie de supraveghere, BCE a efectuat o „verificare a sănătății financiare” cunoscută sub denumirea de „evaluare cuprinzătoare”, care a constat într-o analiză a calității activelor și un test de rezistență. Obiectivul acestui exercițiu a fost creșterea transparenței bilanțului băncilor pentru a asigura un punct de pornire fiabil pentru supravegherea exercitată de BCE. Rezultatele, publicate în octombrie 2014, au arătat că 25 dintre cele 130 de bănci care au participat la acest exercițiu prezentau deficite de capital.
Toate băncile care intră sub supraveghere directă fac, de asemenea, obiectul unei „verificări a sănătății financiare”; spre exemplu, în urma solicitării Bulgariei de a se stabili o cooperare strânsă între BCE și Banca Națională a Bulgariei, BCE a efectuat o evaluare cuprinzătoare a unui număr de șase bănci din Bulgaria, ale cărei rezultate au fost publicate în iulie 2019.
Din 2014 până în 2022, cele două componente ale evaluării cuprinzătoare (analiza calității activelor și testul de rezistență) au fost efectuate în paralel. Rezultatele au fost apoi combinate și publicate în același timp. În anul 2022 însă, BCE a decis să efectueze evaluarea cuprinzătoare în două etape și să desfășoare începând din acel moment cele două componente ca exerciții independente, publicând rezultatele separat.
D. SRB/MUR
În martie 2014, Parlamentul și Consiliul au ajuns la un acord politic privind instituirea celui de al doilea pilon al uniunii bancare, mecanismul unic de rezoluție (MUR). Principalul obiectiv al MUR este să asigure gestionarea eficientă a falimentelor bancare din cadrul uniunii bancare, cu costuri minime pentru contribuabili și pentru economia reală. Atunci când este necesară o intervenție, o autoritate centrală – Comitetul Unic de Rezoluție (SRB) – va lua decizia de inițiere a rezoluției unei bănci, iar din punct de vedere operațional decizia respectivă va fi pusă în aplicare în cooperare cu autoritățile naționale de rezoluție. SRB și-a început activitatea ca agenție independentă a UE în ianuarie 2015 și a devenit pe deplin operațional în ianuarie 2016.
În iunie 2017, SRB a adoptat prima sa decizie de rezoluție în cazul Banco Popular. SRB a decis însă să nu inițieze măsuri de rezoluție în iunie 2017 în cazul Banca Popolare di Vicenza și al Veneto Banca, în februarie 2018 în cazul ABLV Bank AS și al filialei acesteia ABLV Bank Luxembourg S.A., și în august 2019 în cazul AS PNB Banka.
În schimb, aceste bănci au făcut obiectul unor proceduri naționale de insolvență. În martie 2022, SRB a adoptat mai multe decizii referitoare la falimentul Sberbank Europe AG, un grup bancar ale cărui componente au fost ulterior parțial lichidate și parțial preluate de alte bănci (mai multe informații cu privire la rezoluția Sberbank sunt disponibile aici).
E. CRD/CRR
Cerințele minime de capital stabilesc cât capital trebuie să dețină o bancă pentru a fi considerată sigură în funcționare și capabilă să facă față singură pierderilor operaționale. Criza financiară a demonstrat că cerințele minime de capital reglementate anterior erau în realitate prea scăzute în cazul unei crize majore. Prin urmare, s-a convenit la nivel internațional majorarea pragurilor minime respective (standardele Basel III). În aprilie 2013, Parlamentul și Consiliul au adoptat două acte legislative care transpun în dreptul european cerințele prudențiale de capital pentru bănci: a patra Directivă privind cerințele de capital (CRD) și Regulamentul privind cerințele de capital (CRR). CRD și CRR au intrat în vigoare în ianuarie 2014.
În noiembrie 2016, Comisia a prezentat un pachet de reforme cuprinzător menit să modifice normele prevăzute în CRD și CRR. În cadrul Parlamentului, cele două propuneri legislative de modificare a CRD și CRR au fost negociate în paralel. Comisia pentru afaceri economice și monetare a Parlamentului și-a adoptat raportul complet privind propunerile de modificare în iunie 2018. În iunie 2019, cele două acte legislative modificate – Directiva privind cerințele de capital (CRD V) și Regulamentul privind cerințele de capital (CRR II) – au fost publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Cea mai recentă revizuire a Regulamentului privind cerințele de capital (CRR III) și a Directivei privind cerințele de capital (CRD VI) a fost adoptată ca parte a pachetului bancar al UE 2021 și a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2025. Reforma urmărește să consolideze reziliența sectorului bancar din UE prin finalizarea punerii în aplicare a cadrului Basel III. Un element-cheie este introducerea pragului minim de fonduri proprii, care limitează impactul de reducere a capitalului generat de modelele interne, impunând băncilor să dețină cel puțin 72,5 % din capitalul care ar fi cerut în cadrul abordărilor standardizate. Pachetul introduce, de asemenea, cerințe sporite pentru gestionarea riscurilor de mediu, sociale și de guvernanță (ESG), o supraveghere mai strictă a sucursalelor din țări terțe și norme mai riguroase pentru evaluarea competenței și onorabilității conducerii băncilor. În general, cadrul revizuit urmărește să asigure un mediu de reglementare mai solid, mai armonizat și mai orientat spre viitor, menținând în același timp competitivitatea sectorului bancar din UE.
Colegiuitorii europeni au însărcinat autoritățile europene de supraveghere (AES) – în special Autoritatea Bancară Europeană (ABE) – să elaboreze o serie de standarde tehnice de reglementare (STR), standarde tehnice de punere în aplicare (ITS), orientări și alte măsuri de nivel 2 și nivel 3 care sunt esențiale pentru punerea în aplicare pe deplin și clarificarea dispozițiilor legale prevăzute în legislația primară. Această delegare reflectă necesitatea unei interpretări mai detaliate și mai armonizate a anumitor elemente tehnice ale cadrului, care pot fi abordate mai eficient prin instrumente de reglementare specializate decât direct în textele legislative. Aceste măsuri sunt menite să ofere o securitate juridică sporită, să asigure o aplicare uniformă în toate statele membre și să sprijine supravegherea eficace de către autoritățile naționale și ale UE. ABE, în calitate de autoritate principală în acest proces, este responsabilă de consultarea părților interesate, de efectuarea de evaluări ale impactului și de coordonarea cu alte AES și cu BCE, după caz, pentru a elabora standarde tehnice de înaltă calitate care să reflecte atât spiritul, cât și cerințele practice ale cadrului CRR/CRD revizuit.
F. Sistemul european de asigurare a depozitelor (EDIS)
În noiembrie 2015, Comisia a prezentat o propunere legislativă cu scopul de a adăuga un alt element uniunii bancare, și anume sistemul european de asigurare a depozitelor (EDIS). Principalul obiectiv al acestuia este să instituie un sistem comun de protecție a deponenților în toate statele membre participante, completând astfel cadrul existent pentru supravegherea și rezoluția bancară. Propunerea inițială a Comisiei se baza pe sistemele naționale existente de garantare a depozitelor și recomanda introducerea treptată a EDIS. Comisia a conceput propunerea ca fiind în general neutră în ceea ce privește costurile pentru sectorul bancar (deși băncile cu grad de risc mai ridicat aveau obligația de a contribui mai mult decât băncile mai sigure) și a propus garanții și măsuri complementare de reducere a riscurilor bancare. EDIS ar contribui la asigurarea faptului că sistemele naționale de garantare a depozitelor nu sunt copleșite în cazul unui faliment bancar semnificativ, în special în țările cu o capacitate fiscală mai limitată. În sens mai larg, EDIS urmărește să sporească reziliența și credibilitatea uniunii bancare, să reducă riscul de panică bancară și să rupă legătura dintre bănci și datoriile suverane, asigurând o protecție a depozitelor cu adevărat europeană, care să nu depindă de sprijinul național.
Raportoarea Parlamentului European și-a publicat proiectul de raport privind EDIS în noiembrie 2016. Discuțiile ulterioare din cadrul Parlamentului și al Consiliului au evidențiat poziții divergente. Pentru a facilita progresele în cadrul negocierilor, Comisia a publicat o comunicare suplimentară în octombrie 2017, propunând o serie de opțiuni în ceea ce privește conceperea EDIS. În decembrie 2020, cele trei instituții ale UE au convenit asupra priorităților legislative pentru 2021, incluzând EDIS în documentul de lucru aferent.
Un proiect de raport a fost aprobat de Comisia ECON la 18 aprilie 2024. Acest raport sugerează instituirea EDIS în trei etape și prevede doar prima etapă, „EDIS I”, cu scopul de a realiza progrese în direcția unui sistem de asigurare completă cu acoperirea pierderilor într-o etapă ulterioară. Totuși, nu a fost încă adoptat niciun mandat pentru negocieri interinstituționale cu Consiliul și Comisia.
G. Reforma CMDI
Începând din 2014, Directiva privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare armonizează legislațiile naționale ale statelor membre, stabilind instrumente comune pentru prevenirea și soluționarea crizelor băncilor și ale anumitor firme de investiții. Pentru statele membre care participă la uniunea bancară, acest cadru este completat de Regulamentul privind mecanismul unic de rezoluție (RMUR); acest din urmă instrument instituie, de asemenea, MUR (a se vedea mai sus) și prevede norme materiale pe deplin armonizate, aplicabile băncilor din cadrul uniunii bancare.
În aprilie 2023, Comisia a prezentat o propunere legislativă care vizează reformarea cadrului UE pentru gestionarea crizelor bancare și asigurarea depozitelor (CMDI). Inițiativa urmărește să soluționeze deficiențele de lungă durată ale cadrului actual, în special în ceea ce privește gestionarea falimentelor băncilor mici și mijlocii. Deși instrumentele existente introduse prin Directiva privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare (BRRD), Regulamentul privind mecanismul unic de rezoluție (RMUR) și Directiva privind sistemele de garantare a depozitelor (DGSD) au îmbunătățit gestionarea crizelor bancare la nivelul UE, aplicarea acestora a rămas limitată, în special în afara contextului instituțiilor sistemice mari.
Propunerea privind CMDI urmărește să consolideze capacitatea autorităților de a gestiona falimentele bancare într-un mod mai armonizat și mai eficient din punctul de vedere al costurilor. Un obiectiv central al reformei este acela de a permite aplicarea instrumentelor de rezoluție și în cazul băncilor mai mici, atunci când acest lucru este în interesul public, mai degrabă decât să se recurgă la procedurile naționale de insolvență, care conduc adesea la rezultate mai puțin coordonate și mai puțin previzibile. Propunerea consolidează, de asemenea, rolul sistemelor de garantare a depozitelor, permițând ca fondurile acestora să fie utilizate într-un mod mai flexibil, nu numai pentru rambursarea deponenților, ci și în contextul finanțării rezoluției. În plus, pachetul propus de Comisie introduce o protecție consolidată a deponenților în cadrul procedurii de rezoluție. Aceste modificări sunt concepute pentru a spori încrederea publicului în sistemul financiar și pentru a îmbunătăți eficacitatea mecanismelor de răspuns la situații de criză în întreaga Uniune.
În urma prezentării propunerii de către Comisie, Parlamentul a adoptat poziția sa în primă lectură în aprilie 2024. Parlamentul a sprijinit în mare măsură abordarea Comisiei, solicitând în același timp garanții și clarificări suplimentare privind utilizarea sistemelor de garantare a depozitelor și protecția deponenților. La scurt timp după aceea, în iunie 2024, Consiliul UE a convenit asupra abordării sale generale. Consiliul a pus accentul pe menținerea unui grad adecvat de flexibilitate pentru autoritățile naționale, în special în ceea ce privește aplicarea instrumentelor de rezoluție băncilor mai mici, precum și pe menținerea integrității cadrelor naționale de garantare a depozitelor.
La începutul anului 2025, negocierile interinstituționale dintre Parlamentul European, Consiliu și Comisie sunt în curs. Aceste discuții din cadrul trilogului urmăresc concilierea pozițiilor instituțiilor și obținerea unui acord final cu privire la pachetul legislativ.
Rolul Parlamentului European
Ca răspuns la foaia de parcurs privind o UEM veritabilă, Parlamentul a adoptat, la 20 noiembrie 2012, o rezoluție intitulată „Către o veritabilă uniune economică și monetară”, care conține recomandări adresate Comisiei privind crearea unei adevărate uniuni bancare. Prin adoptarea și integrarea unor amendamente importante la actele legislative privind MUS, MUR, SGD, BRRD și CRD IV în 2013 și 2014, Parlamentul a contribuit în mod semnificativ la crearea unei adevărate uniuni bancare.
Aceste acte legislative conferă Parlamentului un rol de control al instituțiilor nou-înființate. BCE răspunde, în ceea ce privește rolul său de supraveghere (adică în cadrul MUS), în fața Parlamentului și a Consiliului. Detaliile privind modul în care aceasta răspunde în fața Parlamentului sunt stabilite într-un acord interinstituțional (AII) încheiat între Parlament și BCE.
Până în prezent, 31 de audieri publice ale președintelui MUS au avut loc în cadrul Comisiei pentru afaceri economice și monetare, mai exact în martie 2014, noiembrie 2014, martie 2015, octombrie 2015, martie 2016, iunie 2016, noiembrie 2016, martie 2017, iunie 2017, noiembrie 2017, martie 2018, iunie 2018, noiembrie 2018, martie 2019, septembrie 2019, decembrie 2019, mai 2020, octombrie 2020,martie 2021, iulie 2021,octombrie 2021, martie 2022, iunie 2022, decembrie 2022, martie 2023,iunie 2023, noiembrie 2023, martie 2024, septembrie 2024, noiembrie 2024 și martie 2025.
Același lucru este valabil și în cazul Comitetului Unic de Rezoluție, al cărui președinte ia parte, cel puțin o dată pe an calendaristic, la o audiere organizată de comisia competentă din Parlament cu privire la îndeplinirea de către acest comitet a sarcinilor sale de rezoluție. Până în prezent, 28 de audieri publice ale președintelui SRB au avut loc în cadrul Comisiei pentru afaceri economice și monetare, mai exact în iunie 2015, ianuarie 2016, iulie 2016, decembrie 2016, martie 2017, iulie 2017, decembrie 2017, martie 2018, iulie 2018, decembrie 2018, aprilie 2019, iulie 2019, decembrie 2019, mai 2020, octombrie 2020, martie 2021, iulie 2021¸ decembrie 2021, martie 2022, iulie 2022, noiembrie 2022, martie 2023,iulie 2023, decembrie 2023,martie 2024, septembrie 2024, decembrie 2024 și martie 2025.
Detaliile privind modul în care SRB răspunde în fața Parlamentului și metodele practice aferente sunt stabilite în Acordul interinstituțional încheiat între Parlament și SRB, care a fost publicat la 24 decembrie 2015.
Pentru informații suplimentare pe această temă, consultați site-ul Comisiei pentru afaceri economice și monetare.
Kai Gereon SPITZER / Ronny Mazzocchi