Uniunea bancară
Uniunea bancară se bazează pe o propunere prezentată de Comisia Europeană în 2012, ca răspuns la criza financiară mondială și la modul în care aceasta a afectat UE. Principala inovație a constat în transferarea responsabilității pentru supravegherea zilnică a celor mai mari bănci din zona euro de la nivel național la nivel european. Banca Centrală Europeană (BCE) a fost însărcinată cu atribuții de supraveghere, pe care trebuia să le mențină strict separate de activitățile sale în materie de politică monetară. O altă instituție – Comitetul Unic de Rezoluție – a fost înființată la nivel european pentru a gestiona falimentele băncilor mari. Comisia a propus un al treilea element – un sistem european de asigurare a depozitelor – dar această idee nu a beneficiat până în prezent de sprijinul politic necesar.
Temei juridic
Articolul 114 și articolul 127 alineatul (6) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).
Obiective
Uniunea bancară este o completare esențială adusă uniunii economice și monetare (UEM) și pieței interne. Principalul său obiectiv este să asigure un sector bancar mai sigur și mai rezilient în Uniunea Europeană, în special în zona euro (și anume, țările care utilizează euro ca monedă oficială). Prin centralizarea aspectelor esențiale ale supravegherii bancare și gestionării crizelor, uniunea bancară urmărește să promoveze stabilitatea financiară, să protejeze contribuabilii și să consolideze integrarea pieței interne a serviciilor financiare. Unul dintre obiectivele sale principale este să rupă cercul vicios în care problemele de pe piețele datoriilor guvernamentale pot alimenta preocupările legate de stabilitatea sectorului bancar și viceversa, fenomen care a devenit evident în timpul crizei datoriilor din zona euro. Garantând că băncile sunt supuse unor norme și unei supravegheri comune, iar instituțiile în curs de a intra în dificultate pot face obiectul unei rezoluții[1] ordonate fără a recurge la banii contribuabililor, uniunea bancară urmărește să reducă riscul unor crize viitoare și să promoveze un mediu bancar mai fiabil și mai eficient.
Realizări
A. Foaia de parcurs pentru uniunea bancară
În decembrie 2012, președintele Consiliului European, în strânsă colaborare cu președinții Comisiei Europene, Băncii Centrale Europene (BCE) și Eurogrupului, a elaborat o foaie de parcurs specifică și cu termene-limită bine definite pentru realizarea unei veritabile UEM. Una dintre părțile esențiale ale acestei foi de parcurs a fost crearea unui cadru financiar mai integrat, și anume uniunea bancară.
B. Acordul privind mecanismul unic de supraveghere
În martie 2013, Parlamentul și Consiliul au încheiat un acord politic prin care au instituit primul pilon al uniunii bancare, și anume mecanismul unic de supraveghere (MUS), care vizează toate băncilor din zona euro. Statele membre din afara zonei euro pot decide să participe la MUS. MUS, care este funcțional din noiembrie 2014, a fost instituit în cadrul BCE și este direct responsabil pentru supravegherea celor mai mari și importante grupuri bancare, în timp ce autoritățile naționale de supraveghere continuă să supravegheze toate celelalte bănci, sub coordonarea BCE, căreia îi revine responsabilitatea finală în cadrul acestei supravegheri. Criteriile pentru a stabili dacă o bancă este considerată importantă – și, prin urmare, face obiectul supravegherii directe de către BCE – sunt stabilite în Regulamentul privind MUS și în Regulamentul-cadru privind MUS, și sunt legate de dimensiunea unei bănci, de importanța sa economică și de activitățile sale transfrontaliere, precum și de nevoia de susținere directă a acesteia prin fonduri publice. În funcție de evoluția acestor criterii, numărul efectiv al băncilor supravegheate direct de BCE se modifică în timp; în plus, BCE poate decide oricând să clasifice o bancă drept semnificativă dacă acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea consecventă a unor standarde ridicate de supraveghere. În prezent, aproximativ 100 de bănci se află sub supravegherea directă a BCE.
Pentru a evita un posibil conflict de interese, separarea organizațională și operațională a rolurilor BCE în materie de supraveghere și de politică monetară este reglementată de norme clare.
C. Evaluarea cuprinzătoare
Înainte de a-și asuma responsabilitățile în materie de supraveghere, BCE a efectuat o „verificare a sănătății financiare” cunoscută sub denumirea de „evaluare cuprinzătoare”, care a constat într-o analiză a calității activelor și un test de rezistență. Obiectivul a fost creșterea transparenței bilanțurilor băncilor din zona euro cu scopul de a asigura un punct de pornire fiabil pentru supravegherea exercitată de BCE. Rezultatele, publicate în octombrie 2014, au arătat că 25 dintre cele 130 de bănci care au participat la acest exercițiu prezentau deficite de capital.
Toate băncile care intră sub supraveghere directă fac, de asemenea, obiectul unei „verificări a sănătății financiare”; spre exemplu, în urma solicitării Bulgariei de a se stabili o cooperare strânsă între BCE și Banca Națională a Bulgariei, BCE a efectuat o evaluare cuprinzătoare a unui număr de șase bănci din Bulgaria, ale cărei rezultate au fost publicate în iulie 2019.
Din 2014 până în 2022, cele două componente ale evaluării cuprinzătoare (analiza calității activelor și testul de rezistență) au fost efectuate în paralel. Rezultatele au fost apoi combinate și publicate în același timp. În anul 2022 însă, BCE a decis să efectueze evaluarea cuprinzătoare în două etape și să desfășoare începând din acel moment cele două componente ca exerciții independente, publicând rezultatele separat.
D. Comitetul unic de rezoluție și mecanismul unic de rezoluție
În martie 2014, Parlamentul și Consiliul au ajuns la un acord politic privind instituirea celui de al doilea pilon al uniunii bancare, mecanismul unic de rezoluție (MUR). Principalul obiectiv al MUR este să asigure gestionarea eficientă a falimentelor bancare din cadrul uniunii bancare, cu costuri minime pentru contribuabili și pentru economia reală. Atunci când sunt necesare măsuri, o autoritate centrală – Comitetul Unic de Rezoluție (SRB) – decide dacă să inițieze sau nu rezoluția unei bănci. Din punct de vedere operațional, decizia este pusă în aplicare în cooperare cu autoritățile naționale de rezoluție. SRB și-a început activitatea ca agenție independentă a UE în ianuarie 2015 și a devenit pe deplin operațional în ianuarie 2016.
În iunie 2017, SRB a adoptat prima sa decizie de rezoluție în cazul Banco Popular. SRB a decis însă să nu inițieze măsuri de rezoluție în iunie 2017 în cazul Banca Popolare di Vicenza și al Veneto Banca, în februarie 2018 în cazul ABLV Bank AS și al filialei acesteia ABLV Bank Luxembourg S.A., și în august 2019 în cazul AS PNB Banka.
În schimb, aceste bănci au făcut obiectul unor proceduri naționale de insolvență. În martie 2022, SRB a adoptat mai multe decizii referitoare la falimentul Sberbank Europe AG, un grup bancar care a fost ulterior parțial lichidat și parțial preluat de alte bănci (mai multe informații cu privire la rezoluția Sberbank sunt disponibile aici).
E. Directiva privind cerințele de capital și Regulamentul privind cerințele de capital
Cerințele minime de capital stabilesc cât capital trebuie să dețină o bancă pentru a fi considerată sigură în funcționare și capabilă să facă față singură pierderilor operaționale. Criza financiară a demonstrat că cerințele minime de capital reglementate anterior erau prea reduse. Prin urmare, s-a convenit la nivel internațional majorarea pragurilor minime respective (cunoscute sub denumirea de „standardele Basel III”). În aprilie 2013, Parlamentul și Consiliul au adoptat două acte legislative care transpun în dreptul european cerințele prudențiale de capital pentru bănci: a patra Directivă privind cerințele de capital (CRD) și Regulamentul privind cerințele de capital (CRR). CRD și CRR au intrat în vigoare în ianuarie 2014.
În noiembrie 2016, Comisia a prezentat un pachet de reforme cuprinzător menit să modifice normele prevăzute în CRD și CRR. În cadrul Parlamentului, cele două propuneri legislative de modificare a CRD și CRR au fost negociate în paralel. Comisia pentru afaceri economice și monetare a Parlamentului și-a adoptat raportul privind propunerile de modificare în iunie 2018. În iunie 2019, cele două acte legislative modificate – Directiva privind cerințele de capital (CRD V) și Regulamentul privind cerințele de capital (CRR II) – au fost publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Cea mai recentă revizuire a Regulamentului privind cerințele de capital (CRR III) și a Directivei privind cerințele de capital (CRD VI) a fost adoptată ca parte a pachetului bancar al UE 2021 și a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2025. Reforma urmărește să consolideze reziliența sectorului bancar din UE prin finalizarea punerii în aplicare a cadrului Basel III. Un element-cheie este introducerea pragului minim de fonduri proprii, care limitează impactul de reducere a capitalului generat de modelele interne, impunând băncilor să dețină cel puțin 72,5 % din capitalul care ar fi cerut în cadrul abordărilor standardizate. Pachetul introduce, de asemenea, cerințe sporite pentru gestionarea riscurilor de mediu, sociale și de guvernanță, o supraveghere mai strictă a sucursalelor din țări din afara UE și norme mai riguroase pentru evaluarea competenței și onorabilității conducerii băncilor. În general, cadrul revizuit urmărește să asigure un mediu de reglementare mai solid, mai armonizat și mai orientat spre viitor, menținând în același timp competitivitatea sectorului bancar din UE.
Colegiuitorii europeni au însărcinat autoritățile europene de supraveghere (AES) – în special Autoritatea Bancară Europeană (ABE) – să elaboreze o serie de standarde tehnice de reglementare (STR), standarde tehnice de punere în aplicare (ITS), orientări și alte măsuri de nivel 2 și nivel 3 care sunt esențiale pentru punerea în aplicare pe deplin și clarificarea dispozițiilor legale prevăzute în legislația primară. Această delegare reflectă necesitatea unei interpretări mai detaliate și mai armonizate a anumitor elemente tehnice ale cadrului, care pot fi abordate mai eficient prin instrumente de reglementare specializate decât direct în textele legislative. Aceste măsuri sunt menite să ofere o securitate juridică sporită, să asigure o aplicare uniformă în toate statele membre și să sprijine supravegherea eficace de către autoritățile naționale și ale UE. ABE, în calitate de autoritate principală în acest proces, este responsabilă de consultarea părților interesate, de efectuarea de evaluări ale impactului și de coordonarea cu alte AES și cu BCE, după caz, pentru a elabora standarde tehnice de înaltă calitate care să reflecte atât spiritul, cât și cerințele practice ale cadrului CRR/CRD revizuit.
F. Sistemul european de asigurare a depozitelor
În noiembrie 2015, Comisia a prezentat o propunere legislativă de a adăuga un al treilea element uniunii bancare, și anume sistemul european de asigurare a depozitelor (EDIS). Principalul obiectiv al acestuia este să instituie un sistem comun de protecție a deponenților în toate statele membre participante, completând astfel cadrul existent pentru supravegherea și rezoluția bancară. Propunerea inițială a Comisiei se baza pe sistemele naționale existente de garantare a depozitelor și recomanda introducerea treptată a EDIS. Comisia a conceput propunerea ca fiind în general neutră în ceea ce privește costurile pentru sectorul bancar (deși băncile cu grad de risc mai ridicat aveau obligația de a contribui mai mult decât băncile mai sigure) și a propus garanții și măsuri complementare de reducere a riscurilor bancare. EDIS ar contribui la asigurarea faptului că sistemele naționale de garantare a depozitelor nu sunt copleșite în cazul unui faliment bancar semnificativ, în special în țările cu o capacitate fiscală mai limitată. În sens mai larg, EDIS urmărește să sporească reziliența și credibilitatea uniunii bancare, să reducă riscul de panică bancară și să garanteze o protecție a depozitelor cu adevărat europeană, care să nu depindă de sprijinul național.
Raportoarea Parlamentului European și-a publicat proiectul de raport privind EDIS în noiembrie 2016. Discuțiile ulterioare din cadrul Parlamentului și al Consiliului au evidențiat poziții divergente. Pentru a facilita progresele în cadrul negocierilor, Comisia a publicat o comunicare suplimentară în octombrie 2017, propunând o serie de opțiuni în ceea ce privește conceperea EDIS. În decembrie 2020, cele trei instituții ale UE au convenit asupra priorităților legislative pentru 2021, incluzând EDIS în documentul de lucru aferent.
Comisia pentru afaceri economice și monetare (Comisia ECON) a Parlamentului a adoptat o propunere pentru prima etapă a unui sistem european de asigurare a depozitelor în aprilie 2024. Raportul sugerează instituirea EDIS în trei etape și prevede doar prima etapă, „EDIS I”, cu scopul de a realiza progrese în direcția unui sistem de asigurare completă cu acoperirea pierderilor într-o etapă ulterioară. Totuși, nu a fost încă adoptat niciun mandat pentru negocieri interinstituționale cu Consiliul și Comisia.
G. Reformarea cadrului de gestionare a crizelor și de asigurare a depozitelor
Începând din 2014, Directiva privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare armonizează legislațiile naționale ale statelor membre, stabilind instrumente comune pentru prevenirea și rezoluția crizelor bancare și pentru anumite categorii de firme de investiții. Pentru statele membre care participă la uniunea bancară, acest cadru este completat de Regulamentul privind mecanismul unic de rezoluție (RMUR); acest din urmă instrument instituie, de asemenea, MUR (a se vedea mai sus) și prevede norme pe deplin armonizate aplicabile băncilor din cadrul uniunii bancare.
În aprilie 2023, Comisia a prezentat o propunere legislativă care vizează reformarea cadrului UE pentru gestionarea crizelor bancare și asigurarea depozitelor (CMDI). Inițiativa urmărește să soluționeze deficiențele de lungă durată ale cadrului juridic, în special în ceea ce privește gestionarea falimentelor băncilor mici și mijlocii. Deși instrumentele existente introduse prin Directiva privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare, Regulamentul privind mecanismul unic de rezoluție și Directiva privind sistemele de garantare a depozitelor au îmbunătățit gestionarea crizelor bancare la nivelul UE, aplicarea acestora a rămas limitată, în special în afara contextului instituțiilor sistemice mari.
Propunerea privind CMDI urmărește să consolideze capacitatea autorităților de a gestiona falimentele bancare într-un mod mai armonizat și mai eficient din punctul de vedere al costurilor. Un obiectiv central al reformei este de a permite aplicarea instrumentelor de rezoluție în cazul băncilor mai mici, atunci când acest lucru este în interesul public, mai degrabă decât să se recurgă la procedurile naționale de insolvență, care conduc adesea la rezultate mai puțin coordonate și mai puțin previzibile. Propunerea consolidează, de asemenea, rolul sistemelor de garantare a depozitelor, permițând ca fondurile acestora să fie utilizate într-un mod mai flexibil, nu numai pentru rambursarea deponenților, ci și în contextul finanțării rezoluției. În plus, pachetul propus de Comisie introduce o protecție consolidată a deponenților în cazul unei rezoluții. Aceste modificări sunt concepute pentru a spori încrederea publicului în sistemul financiar și pentru a îmbunătăți eficacitatea mecanismelor de răspuns la situații de criză în întreaga Uniune Europeană.
În urma prezentării propunerii de către Comisie, Parlamentul a adoptat poziția sa în primă lectură cu privire la propunerea CMDI în aprilie 2024. Parlamentul a sprijinit în mare măsură abordarea Comisiei, solicitând în același timp garanții și clarificări suplimentare privind utilizarea sistemelor de garantare a depozitelor și protecția deponenților. La scurt timp după aceea, în iunie 2024, Consiliul a convenit asupra abordării sale generale. Consiliul a pus accentul pe menținerea unui grad adecvat de flexibilitate pentru autoritățile naționale, în special în ceea ce privește aplicarea instrumentelor de rezoluție băncilor mai mici, precum și pe menținerea integrității cadrelor naționale de garantare a depozitelor.
În iunie 2025, negocierile interinstituționale dintre Parlamentul European, Consiliu și Comisie s-au încheiat cu un acord politic pentru consolidarea cadrului UE de gestionare a crizelor. Finalizarea și adoptarea textelor juridice sunt în curs.
Rolul Parlamentului European
Ca răspuns la foaia de parcurs privind o UEM veritabilă, Parlamentul a adoptat, la 20 noiembrie 2012, o rezoluție intitulată „Către o veritabilă uniune economică și monetară”, care conține recomandări adresate Comisiei privind crearea unei adevărate uniuni bancare. Prin adoptarea și introducerea unor amendamente importante la actele legislative privind MUS, MUR, SGD, BRRD și CRD IV în 2013 și 2014, Parlamentul a contribuit semnificativ la crearea unei adevărate uniuni bancare.
Aceste acte legislative conferă Parlamentului un rol de control al instituțiilor nou-înființate. În cadrul exercitării rolului său de supraveghere (adică în cadrul MUS), BCE răspunde în fața Parlamentului și a Consiliului. Detaliile privind modul în care aceasta răspunde în fața Parlamentului sunt stabilite într-un acord interinstituțional (AII) încheiat între Parlament și BCE. Comisia ECON organizează periodic audieri cu președintele MUS.
Aceeași procedură se aplică în cazul Comitetului Unic de Rezoluție, al cărui președinte ia parte, cel puțin o dată pe an calendaristic, la o audiere organizată de comisia competentă din Parlament cu privire la îndeplinirea de către SRB a sarcinilor sale de rezoluție.
Detaliile privind modul în care SRB răspunde în fața Parlamentului și metodele practice aferente sunt stabilite în Acordul interinstituțional încheiat între Parlament și SRB, care a fost publicat la 24 decembrie 2015.
Pentru informații suplimentare pe această temă, consultați site-ul Comisiei pentru afaceri economice și monetare.
Kai Gereon SPITZER / Ronny Mazzocchi