La energía nuclear
La energía nuclear es una alternativa a los combustibles fósiles y representa cerca del 26 % de la electricidad producida en la Unión. Sin embargo, a raíz del accidente de Chernóbil en 1986 y de la catástrofe de Fukushima en 2011, ha surgido una intensa polémica en torno a la energía nuclear. Si bien la decisión de incluir la energía nuclear en sus combinaciones energéticas recae en los Estados miembros, la legislación de la Unión pretende mejorar las normas de seguridad de las centrales nucleares y garantizar una manipulación y eliminación seguras de los residuos nucleares.
Base jurídica
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Tratado Euratom), concretamente sus artículos 40 a 52 (inversiones, empresas comunes y abastecimiento) y 92 a 99 (mercado común nuclear).
Objetivos
Para hacer frente a la escasez general de fuentes de energía «convencionales» en los años cincuenta, los seis Estados fundadores encontraron en la energía nuclear un medio para alcanzar la independencia energética. Puesto que cada Estado por separado no podía asumir los costes de la inversión en energía nuclear, los Estados fundadores se unieron para formar la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
Logros
A. Seguridad nuclear
La seguridad nuclear se ocupa de la explotación segura de las instalaciones nucleares, de la protección contra las radiaciones y de la aplicación de salvaguardias para los materiales nucleares en países no pertenecientes a la Unión. La Unión aspira a promover una cultura de seguridad nuclear eficaz, incluyendo la aplicación de las normas más estrictas en materia de seguridad nuclear y radiación. Los Estados miembros han de crear marcos nacionales para los requisitos de seguridad nuclear, la concesión de licencias a las centrales nucleares, la supervisión y la adopción de medidas que aseguren el cumplimiento. También es prioritario para la Unión fomentar la gestión responsable y segura del combustible utilizado y los residuos radiactivos, así como la clausura y rehabilitación de antiguos emplazamientos e instalaciones nucleares.
1. Trabajos legislativos
a. El Tratado Euratom
La Directiva sobre normas de seguridad básicas (Directiva 2013/59/Euratom) establece normas básicas de seguridad uniformes para la protección de la salud de los trabajadores, la población y los pacientes. Establece unos parámetros precisos y deja poco margen de apreciación. La Directiva se aplica en condiciones normales, pero también se refiere a situaciones de exposición planificada y de emergencia. Se reforzaron los requisitos de preparación y respuesta ante emergencias para tener en cuenta las lecciones aprendidas del accidente nuclear de Fukushima en 2011.
b. La Directiva sobre seguridad nuclear
Tras el accidente nuclear de Fukushima, la Comisión llevó a cabo una evaluación completa del riesgo y de la seguridad de todas las centrales nucleares de la Unión, a fin de examinar la seguridad y la solidez de las instalaciones nucleares en caso de fenómenos naturales extremos. La Comisión presentó una evaluación global positiva de las actuales normas de seguridad de la Unión, pero destacó la necesidad de realizar nuevas mejoras para garantizar una mayor armonía entre los Estados miembros y ponerse al día con las mejores prácticas internacionales. Junto con el Grupo Europeo de Reguladores de Seguridad Nuclear, la Comisión elaboró planes de acción nacionales revisados por homólogos para programar mejoras físicas de los reactores de la Unión.
En 2014, se actualizaron las normas de seguridad relativas a las instalaciones nucleares a escala de la Unión (Directiva 2014/87/Euratom). En febrero de 2015, la Comisión propuso la revisión de los requisitos de información establecidos en los artículos 41 y 44 del Tratado Euratom, con el fin de adaptarlos a la evolución de las políticas.
En 2018, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece un Instrumento Europeo de Seguridad Nuclear que complementa el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional [Reglamento (Euratom) 2021/948 del Consejo] que sustituye al anterior Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional sobre la base del Tratado Euratom.
En junio de 2021 entró en vigor el nuevo Instrumento Europeo de Cooperación Internacional en materia de Seguridad Nuclear, dotado con 300 millones EUR para el período 2021-2027.
2. Protección contra las radiaciones
La exposición a radiaciones ionizantes resulta muy peligrosa para la salud humana y para el medio ambiente. La Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de diciembre de 2013, establece normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes. Esta Directiva simplificó la legislación de la Unión ya que reemplazó cinco directivas, al tiempo que introdujo requisitos vinculantes en relación con la protección frente al radón en recintos cerrados, el uso de materiales de construcción y la evaluación de impacto ambiental de las evacuaciones de efluentes radiactivos de las instalaciones nucleares. Por otra parte, la Directiva 2013/51/Euratom del Consejo se centra en el control de las sustancias radiactivas en las aguas destinadas al consumo humano.
Varios Reglamentos, entre los que figuran el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1158 de la Comisión, han establecido condiciones para la importación de productos agrícolas originarios de países no pertenecientes a la Unión como consecuencia del accidente ocurrido en la central nuclear de Chernóbil. El Reglamento (Euratom) 2016/52 del Consejo establece tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los alimentos y los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica.
Las relaciones posteriores al Brexit en materia de energía nuclear se inscriben en el ámbito de aplicación del Acuerdo Euratom-Reino Unido, que establece un marco estable para continuar la cooperación y el comercio con el Reino Unido en este ámbito.
3. Transporte de sustancias y residuos radiactivos
En 1992 se estableció en la Unión un sistema de autorización previa para los traslados de residuos radiactivos, que fue modificado sustancialmente mediante la Directiva 2006/117/Euratom del Consejo relativa a la vigilancia y al control de los traslados de residuos radiactivos y combustible nuclear gastado, de noviembre de 2006. De conformidad con el artículo 20, los Estados miembros deben informar cada tres años a la Comisión sobre la aplicación de la Directiva. En el Reglamento (Euratom) n.º 1493/93 del Consejo se establecieron normas para mantener el control de los traslados de sustancias radiactivas entre los Estados miembros de la Unión.
4. Gestión de residuos
En 2011 se creó un marco jurídico para la gestión de residuos en la Unión con la Directiva 2011/70/Euratom del Consejo, por la que se establece un marco comunitario para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos. Prevé un estrecho control de los programas nacionales de construcción y gestión de los depósitos finales, así como normas de seguridad jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros publicaron sus primeros programas nacionales en 2015 y cada tres años deben presentar informes nacionales sobre la aplicación de la Directiva.
5. Desmantelamiento
El desmantelamiento de una instalación nuclear incluye actividades que van desde el cierre y la retirada de materiales nucleares hasta la restauración del emplazamiento y la eliminación completa de los peligros radiológicos, y es, en última instancia, responsabilidad de los Estados miembros. En junio de 2018, la Comisión adoptó dos propuestas de Reglamento del Consejo (COM(2018)0466 y COM(2018)0467) al objeto de establecer programas financieros específicos para el desmantelamiento de instalaciones nucleares y la gestión de los residuos radiactivos correspondientes a las centrales nucleares de Kozloduy (Bulgaria), Bohunice (Eslovaquia) e Ignalina (Lituania), incluidas las instalaciones de investigación nuclear en cuatro emplazamientos del Centro Común de Investigación de la Comisión. La dotación presupuestaria propuesta para el período 2021-2027 se fijó en:
- 466 millones EUR, con un porcentaje máximo de cofinanciación de la Unión aplicable entre 2021 y 2027 que no debe superar el 50 % para el programa Kozloduy y para el programa Bohunice;
- 552 millones EUR, con un porcentaje máximo de cofinanciación de la Unión aplicable entre 2021 y 2027 del 86 % para el programa Ignalina.
Los Reglamentos (Euratom) 2021/100 y (UE) 2021/101 del Consejo se adoptaron el 25 de enero de 2021. Entraron en vigor el 21 de febrero de 2021 y se han venido aplicando desde el 1 de enero de 2021.
6. Control de seguridad de los materiales nucleares
Se han ido adoptando y modificando una serie de reglamentos con vistas a establecer un sistema de control de seguridad que garantice que los materiales nucleares se usan únicamente para los fines declarados por los usuarios y que vele por el cumplimiento de las obligaciones internacionales, como el Reglamento (Euratom) n.º 302/2005 de la Comisión. Estos controles cubren el ciclo completo del combustible nuclear: desde la extracción de los materiales nucleares en los Estados miembros, hasta su importación desde Estados no pertenecientes a la Unión y su exportación fuera de ella. La Comisión se encarga del control de los materiales nucleares civiles dentro del territorio de la Unión.
B. Investigación, actividades de formación e información en el ámbito nuclear
La investigación nuclear en la Unión Europea se financia a través de programas marco plurianuales. El Programa Euratom de acciones de investigación y formación en materia nuclear complementa, pero conservando su independencia, el programa Horizonte 2020, el programa marco de la Unión Europea de investigación e innovación. El importe asignado al Programa Euratom para el período 2021-2025 asciende a 1 380 millones EUR, divididos entre tres programas específicos: acciones indirectas en el ámbito de la investigación sobre la energía de fusión (583 millones EUR), la fisión y protección contra las radiaciones (266 millones EUR) y acciones directas emprendidas por el Centro Común de Investigación de la Comisión (532 millones EUR).
Papel del Parlamento Europeo
El papel del Parlamento en el proceso de toma de decisiones contemplado en el Tratado Euratom es limitado, ya que solo cuenta con poderes consultivos. No obstante, siempre ha destacado la necesidad de aclarar el reparto de responsabilidades entre las instituciones de la Unión y los Estados miembros, así como de fortalecer el marco de la Unión con respecto a varios aspectos de las instalaciones nucleares, y ha hecho hincapié en la importancia de los requisitos de seguridad y protección del medio ambiente.
En su Resolución, de 5 de julio de 2011, sobre las prioridades de la infraestructura energética a partir de 2020, el Parlamento apoyó la decisión de la Comisión de introducir pruebas de resistencia para las centrales nucleares de la Unión. En su Resolución suplementaria, de 14 de marzo de 2013, se destacaron las limitaciones de las pruebas de resistencia llevadas a cabo por la Comisión en 2012 y se pidió la inclusión de nuevos criterios, a saber, deterioro del material, errores humanos y fallos en las vasijas de los reactores. El Parlamento propugnó la plena implantación de las mejoras de seguridad.
En su Resolución, de 23 de junio de 2011, sobre la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la seguridad de la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, el Parlamento apoyó la propuesta de la Comisión de prohibición total de las exportaciones de residuos radiactivos, mientras que el Consejo se mostró a favor de permitir dichas exportaciones en condiciones muy estrictas.
El 14 de marzo de 2013, tras la catástrofe de Fukushima, en su Resolución sobre las evaluaciones del riesgo y de la seguridad de las centrales nucleares de la Unión Europea («pruebas de resistencia»), el Parlamento respaldó la decisión de la Comisión de revisar las instalaciones nucleares europeas mediante pruebas de resistencia, pero criticó su alcance limitado y pidió que se incluyeran más criterios en el futuro.
En su Resolución, de 24 de octubre de 2013, sobre la propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen las normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, el Parlamento solicitó de nuevo la modificación de la base jurídica. Amplió, asimismo, el ámbito de aplicación de la Directiva a cualquier situación de exposición planificada, existente, accidental o de emergencia, redujo los límites de dosis para los que la exposición está permitida y reforzó las sanciones y las reparaciones de los daños. También mejoró el sistema de información a la población.
El 21 de abril de 2021, la Comisión introdujo una serie de modificaciones en el Reglamento sobre la taxonomía [Reglamento (UE) 2020/852], que entró en vigor en julio de 2020, señalando la inclusión de la energía nuclear en la taxonomía. Las normas, establecidas en un acto delegado de taxonomía climática [Reglamento Delegado de la Comisión (UE) 2021/2139], establecen criterios detallados de financiación ecológica, pero excluyen el gas y la energía nuclear para que el Parlamento adopte una decisión específica al respecto en una fase posterior.
El 1 de marzo de 2022, en su Resolución sobre la agresión rusa contra Ucrania, el Parlamento rechazó categóricamente la retórica rusa «que apunta al posible recurso a armas de destrucción masiva», recordó a Rusia sus obligaciones internacionales y advirtió de los peligros de una escalada nuclear del conflicto.
En su Resolución, de 7 de abril de 2022, sobre las Conclusiones de la reunión del Consejo Europeo de los días 24 y 25 de marzo de 2022, en particular las últimas novedades en cuanto a la guerra en Ucrania, las sanciones de la Unión contra Rusia y la aplicación de estas, el Parlamento pidió más medidas punitivas. Entre ellas se incluía «un embargo total e inmediato de las importaciones rusas de petróleo, carbón, combustible nuclear y gas», así como un plan para garantizar la seguridad del suministro energético de la Unión y una estrategia para «levantar cada una las sanciones en caso de que Rusia adopte medidas para restablecer la independencia [...] de Ucrania». El Parlamento condenó, asimismo, la toma por parte de las fuerzas rusas de instalaciones y emplazamientos nucleares activos o en desuso en el territorio de Ucrania.
El 11 de julio de 2022, tras haber adoptado una objeción al acto delegado complementario sobre la taxonomía en materia de clima, que incluía, bajo unas condiciones estrictas, determinadas actividades específicas en materia de energía nuclear y gas en la lista de actividades económicas cubiertas por la taxonomía de la Unión, el Parlamento decidió no vetar la propuesta de la Comisión.
Las negociaciones interinstitucionales sobre la propuesta de reforma de la configuración del mercado de la electricidad de la Unión dieron lugar a un acuerdo entre el Consejo y el Parlamento sobre los contratos por diferencia (CFD) para fomentar las inversiones en energía. Como parte de estos CFD, las autoridades públicas compensarán a los productores de energía si los precios de mercado bajan demasiado bruscamente, pero cobrarán pagos si los precios son demasiado elevados. Los CFD pueden utilizarse para todas las inversiones en nueva producción de electricidad, ya sea a partir de energías renovables o nucleares. El Parlamento aprobó este acuerdo en su sesión plenaria del 11 de abril de 2024.
Para más información sobre este tema, véase el sitio web de la Comisión de Industria, Investigación y Energía.
Corinne Cordina