La energía nuclear producida actualmente es el resultado de un proceso de fisión nuclear, que implica la división de los núcleos de uranio y plutonio para generar energía. La energía nuclear es una alternativa a los combustibles fósiles que genera pocas emisiones de carbono y constituye un elemento esencial de la combinación energética de 13 de los 27 Estados miembros. Representa cerca del 26 % de la electricidad producida en la Unión. Sin embargo, a raíz del accidente de Chernóbil en 1986 y de la catástrofe nuclear de Fukushima (Japón) en 2011, ha surgido una intensa polémica en torno a la energía nuclear. La decisión de Alemania de eliminar progresivamente la energía nuclear para el año 2020 y el cierre temporal de dos reactores belgas como consecuencia del descubrimiento de fisuras en sus vasijas han aumentado la presión en favor del abandono de la energía nuclear en la Unión Europea. Si bien es decisión de los Estados miembros si incluir o no la energía nuclear en sus combinaciones energéticas, la legislación de la Unión pretende mejorar las normas de seguridad de las centrales nucleares y garantizar una manipulación y eliminación seguras de los residuos nucleares.

Base jurídica

Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Tratado Euratom), concretamente sus artículos 40-52 (inversiones, empresas comunes y abastecimiento) y 92-99 (mercado común nuclear).

Objetivos

Para hacer frente a la escasez general de fuentes de energía «convencionales» en los años cincuenta, los seis Estados fundadores de la Unión encontraron en la energía nuclear un medio de alcanzar la independencia energética. Puesto que cada país por separado no podía asumir los costes de la inversión en energía nuclear, los Estados fundadores se unieron para formar la Comunidad Europea de la Energía Atómica.

Logros

A. Seguridad nuclear

La seguridad nuclear se ocupa de la explotación segura de las instalaciones nucleares, así como de la protección contra las radiaciones y la gestión de residuos radiactivos. La Unión promueve las normas de seguridad más elevadas para todos los tipos de actividad nuclear civil, en particular la producción de electricidad, la investigación y el uso médico. Los Estados miembros han de crear marcos nacionales para los requisitos de seguridad nuclear, la concesión de licencias a las centrales nucleares, la supervisión y la adopción de medidas que aseguren el cumplimiento[1].

1. Trabajos legislativos

a. El Tratado Euratom

Las normas básicas de seguridad actuales se establecen en la Directiva sobre normas básicas de seguridad (2013/59/Euratom). Dicha Directiva establece normas básicas de seguridad uniformes para la protección de la salud de los trabajadores, la población y los pacientes. Establece unos parámetros precisos y deja poco margen de apreciación. La Directiva se aplica en condiciones normales, pero también se refiere a situaciones de exposición planificada y de emergencia. Se reforzaron los requisitos de preparación y respuesta ante emergencias para tener en cuenta las lecciones aprendidas del accidente de Fukushima.

b. La Directiva sobre seguridad nuclear

Tras el accidente nuclear de Fukushima en 2011, la Comisión llevó a cabo una evaluación completa del riesgo y de la seguridad de todas las centrales nucleares de la Unión, a fin de examinar la seguridad y la solidez de las instalaciones nucleares en caso de fenómenos naturales extremos. La Comisión presentó una evaluación global positiva de las actuales normas de seguridad de la Unión, pero destacó la necesidad de realizar nuevas mejoras para garantizar una mayor armonía entre los Estados miembros y ponerse al día con las mejores prácticas internacionales (COM(2012)0571). Junto con el Grupo Europeo de Reguladores de Seguridad Nuclear, la Comisión ha elaborado planes de acción nacionales revisados por homólogos para programar mejoras físicas de los reactores de la Unión.

En consecuencia, en 2014, se actualizaron las normas de seguridad relativas a las instalaciones nucleares a escala de la Unión (Directiva 2014/87/Euratom). En febrero de 2015, la Comisión propuso la revisión de los requisitos de información establecidos en los artículos 41 y 44 del Tratado Euratom, con el fin de adaptarlos a la evolución de las políticas. La Comisión anunció, en su programa de trabajo más reciente sobre la Unión de la Energía, que los planes se publicarían en 2018 (COM(2017)0688).

El 14 de junio de 2018, la Comisión publicó una propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece un Instrumento Europeo de Seguridad Nuclear que complementa el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional sobre la base del Tratado Euratom (COM(2018)462). El Instrumento de Seguridad Nuclear sustituirá al Instrumento de Cooperación en materia de Seguridad Nuclear, que contaba con una dotación financiera de 225 millones EUR para el período 2014-2020. El Comité de Representantes Permanentes del Tratado de la Unión Europea se reunió el 30 de noviembre y el 2 de diciembre de 2020 y aprobó la propuesta. La dotación financiera para la aplicación de este Reglamento entre el 1 de enero de 2021 y el 31 de diciembre de 2027 será de 300 millones EUR a precios corrientes.

2. Protección contra las radiaciones

La exposición a radiaciones ionizantes resulta muy peligrosa para la salud humana (tanto para la población en general como para los trabajadores de los sectores médico, industrial y nuclear) y para el medio ambiente. La Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, establece normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes[2]. Esta Directiva simplificó la legislación de la Unión ya que reemplazó cinco directivas, al tiempo que introdujo requisitos vinculantes en relación con la protección frente al radón en recintos cerrados, el uso de materiales de construcción y la evaluación de impacto ambiental de las evacuaciones de efluentes radiactivos de las instalaciones nucleares. Otra directiva, la Directiva 2013/51/Euratom, de 22 de octubre de 2013[3], se centra en el control de las sustancias radiactivas en las aguas destinadas al consumo humano.

Varios Reglamentos han establecido condiciones para la importación de productos agrícolas originarios de países no pertenecientes a la Unión como consecuencia del accidente ocurrido en la central nuclear de Chernóbil (Reglamento 733/2008/CE, ampliado por el Reglamento 1048/2009/CE, el Reglamento 1635/2006/CE y el Reglamento 1609/2000). El Reglamento 2016/52/Euratom establece tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los alimentos y los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otra emergencia radiológica.

3. Transporte de sustancias y residuos radiactivos

En 1992, se estableció en la Unión un sistema de autorización previa para los traslados de residuos radiactivos, que fue modificado sustancialmente en 2006. La Directiva 2006/117/Euratom del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativa a la vigilancia y al control de los traslados de residuos radiactivos y combustible nuclear gastado, tiene por objetivo garantizar un nivel de protección adecuado de la población frente a dichos traslados. La Directiva fija y enumera una serie de criterios, definiciones y procedimientos rigurosos que han de aplicarse al transporte de residuos radiactivos y combustible nuclear gastado, tanto dentro como fuera de la Unión Europea. De conformidad con el artículo 20, los Estados miembros deben informar cada tres años a la Comisión sobre la aplicación de la Directiva.

4. Gestión de residuos

En 2011 se creó un marco jurídico para la gestión de residuos en la Unión con la adopción de la Directiva 2011/70/Euratom del Consejo por la que se establece un marco comunitario para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos. Prevé un estrecho control de los programas nacionales de construcción y gestión de los depósitos finales, así como normas de seguridad jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros publicaron sus primeros programas nacionales en 2015 y cada tres años presentan informes nacionales sobre la aplicación de la Directiva.

5. Desmantelamiento

El desmantelamiento de una instalación nuclear es la fase final de su ciclo de vida. Incluye actividades que van desde el cierre y la retirada de materiales nucleares hasta la restauración del emplazamiento y la eliminación completa de los peligros radiológicos, y es, en última instancia, responsabilidad de los Estados miembros. En el momento de su adhesión a la Unión Europea, Bulgaria, Lituania y Eslovaquia acordaron cerrar sus reactores nucleares de primera generación, de diseño soviético. El 13 de junio de 2018, la Comisión aprobó una propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece un programa financiero específico para la clausura de instalaciones nucleares y la gestión de residuos radiactivos. Se refiere al desmantelamiento de centrales nucleares en Bulgaria (Kozloduy) y Eslovaquia (Bohunice) y de instalaciones de investigación nuclear en cuatro centros del Centro Común de Investigación de la Comisión. La dotación presupuestaria propuesta para 2021-2027 se ha fijado en 466 millones EUR a precios corrientes. El porcentaje máximo de cofinanciación de la Unión aplicable entre 2021 y 2027 no debe superar el 50 % para el programa Kozloduy y para el programa Bohunice. La cofinanciación restante debe correr a cargo de Bulgaria y Eslovaquia, respectivamente. El Reglamento 2021/100/Euratom del Consejo fue adoptado el 25 de enero de 2021. Entró en vigor el 21 de febrero de 2021 y se ha aplicado desde el 1 de enero de 2021.

6. Control de seguridad de los materiales nucleares

Con el paso del tiempo se han ido adoptando y modificando una serie de reglamentos con vistas a establecer un sistema de control de seguridad que garantice que los materiales nucleares se usan únicamente para los fines declarados por los usuarios y que vele por el cumplimiento de las obligaciones internacionales, entre ellos, el Reglamento 302/2005/Euratom de la Comisión. Estos controles cubren el ciclo completo del combustible nuclear: desde la extracción de los materiales nucleares en los Estados miembros, hasta su importación desde países no pertenecientes a la Unión Europea y su exportación fuera de la Unión. La Comisión se encarga del control de los materiales nucleares civiles dentro del territorio de la Unión.

B. Investigación, actividades de formación e información en el ámbito nuclear

La investigación nuclear en la Unión Europea se financia a través de programas marco plurianuales. El Programa Euratom de acciones de investigación y formación en materia nuclear complementa, pero conservando su independencia, el programa Horizonte 2020, el programa marco de la Unión Europea de investigación e innovación. El importe asignado al Programa Euratom para el período 2021-2025 es de 1 380 millones EUR, divididos entre tres programas específicos: el primero abarca acciones indirectas en el ámbito de la investigación sobre la energía de fusión (583 millones EUR), el segundo la fisión y protección contra las radiaciones (266 millones EUR), y el tercero acciones directas emprendidas por el Centro Común de Investigación de la Comisión (532 millones EUR).

Papel del Parlamento Europeo

El papel del Parlamento en el proceso de toma de decisiones contemplado en el Tratado Euratom es limitado ya que solo cuenta con poderes consultivos y su opinión no es vinculante. No obstante, en sus diferentes resoluciones sobre este tema, siempre ha destacado la necesidad de aclarar el reparto de responsabilidades entre las instituciones de la Unión y los Estados miembros, así como de fortalecer el marco común de la Unión con respecto a varios aspectos de las instalaciones nucleares, y ha hecho hincapié en la importancia de los requisitos de seguridad y protección del medio ambiente. En su Resolución, de julio de 2011, sobre las prioridades de la infraestructura energética a partir de 2020[4], el Parlamento apoyó con firmeza la decisión de la Comisión de introducir pruebas de resistencia para las centrales nucleares de la Unión. En marzo de 2013, el Pleno del Parlamento aprobó una Resolución suplementaria en la que destacaba las limitaciones de las pruebas de resistencia llevadas a cabo por la Comisión en 2012 y pedía la inclusión de nuevos criterios en las pruebas futuras, a saber, deterioro del material, errores humanos y fallos en las vasijas de los reactores. El Parlamento propugnó la plena implantación de las mejoras de seguridad[5].

En su Posición en primera lectura, de junio de 2011, sobre la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la seguridad de la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos[6], el Parlamento apoyó la propuesta de la Comisión de prohibición total de las exportaciones de residuos radiactivos, mientras que el Consejo se mostró a favor de permitir dichas exportaciones en condiciones muy estrictas. El Parlamento también solicitó que se especificara que la Directiva atañe a la protección del medio ambiente, así como que se introdujeran disposiciones que aseguraran la información al público y su participación en lo que se refiere a la gestión de los residuos.

En su Posición en primera lectura, de octubre de 2013, sobre la propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen las normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes[7], el Parlamento solicitó de nuevo la modificación de la base jurídica: del Tratado Euratom al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Amplió, asimismo, el ámbito de aplicación de la Directiva a cualquier situación de exposición planificada, existente, accidental o de emergencia, redujo los límites de dosis para los que la exposición está permitida y reforzó las sanciones y las reparaciones de los daños. También mejoró el sistema de información a la población.

En su Posición en primera lectura sobre la Directiva Euratom por la que se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares (Directiva 2014/87/Euratom por la que se modifica la Directiva 2009/71/Euratom), el Parlamento pidió a los Estados miembros una comunicación más transparente en materia de seguridad de las instalaciones nucleares y riesgos asociados. Asimismo, el Parlamento propuso que las revisiones interpares se realizasen cada ocho años en lugar de cada 10 años, y pidió que se informase al Parlamento de los resultados de estas revisiones, así como de las medidas y los planes adoptados. El Consejo, no obstante, no incorporó estas disposiciones en el texto final de la Directiva 2014/87/Euratom.

El 13 de junio de 2018, la Comisión aprobó una propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece un programa financiero específico para la clausura de instalaciones nucleares y la gestión de residuos radiactivos (incluido en el Tratado Euratom). El Parlamento solo desempeña un papel limitado en el Derecho derivado que emana del Tratado Euratom, que prevé únicamente su consulta, sin obligación de seguir su dictamen. La propuesta de la Comisión se modificó sustancialmente y el Parlamento fue consultado de nuevo, pero decidió no emitir dictamen.

El 21 de abril de 2021, la Comisión introdujo una serie de modificaciones en el Reglamento de la UE por el que se establece una taxonomía, que entró en vigor en julio de 2020, señalando la inclusión de la energía nuclear en la taxonomía. Las normas, establecidas en un acto delegado relativo a la taxonomía en materia climática, establecen criterios detallados de financiación ecológica, pero excluyen el gas y la energía nuclear para que el Parlamento adopte una decisión específica al respecto en una fase posterior.

 

[1]Ficha informativa sobre seguridad nuclear – Comisión Europea – 2020
[2]DO L 13 de 17.1.2014, p. 1.
[3]DO L 296 de 7.11.2013, p. 12.
[4]DO C 33 E de 5.2.2013, p. 46.
[5]DO C 36 de 29.1.2016, p. 76.
[6]DO C 390 E de 18.12.2012, p. 147.
[7]DO C 208 de 10.6.2016, p. 697.

Matteo Ciucci