Politika varstva konkurence
Glavni cilj pravil EU o konkurenci je omogočiti pravilno delovanje notranjega trga EU. Cilj Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) je preprečiti omejevanje in izkrivljanje konkurence, kot so zloraba prevladujočega položaja, protikonkurenčni sporazumi ter združitve in prevzemi, v primeru, da bi zmanjšali konkurenco. Državna pomoč, ki povzroča izkrivljanje konkurence, je sicer prepovedana, vendar se lahko vseeno odobri v posebnih primerih.
Pravna podlaga
- Členi od 101 do 109 PDEU ter Protokol št. 27 o notranjem trgu in konkurenci, ki pojasnjuje, da je sistem za preprečevanje izkrivljanja konkurence sestavni del notranjega trga, kot je določeno v členu 3(3) Pogodbe o Evropski uniji;
- Uredba o združitvah (Uredba Sveta (ES) št. 139/2004) in njeni izvedbeni predpisi (Uredba Komisije (ES) št. 802/2004);
- Členi 37, 106 in 345 PDEU za javna podjetja ter členi 14, 59, 93, 106, 107, 108 in 114 PDEU za javne storitve, storitve splošnega pomena in storitve splošnega gospodarskega pomena; Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena; Člen 36 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
Cilji
Politika varstva konkurence je ključen instrument za doseganje prostega, dinamičnega in delujočega notranjega trga in za spodbujanje splošne gospodarske blaginje. Konkurenca podjetjem omogoča, da v vseh državah članicah tekmujejo pod enakimi pogoji, obenem pa jih spodbuja, da se trudijo ponuditi najboljše izdelke po najnižji ceni za potrošnike, kar posledično vodi k inovacijam in spodbuja dolgoročno gospodarsko rast. Politika varstva konkurence EU velja tudi za podjetja, ki niso iz Unije in poslujejo na notranjem trgu. Družbene, gospodarske, geopolitične in tehnološke spremembe ustvarjajo izzive za politiko varstva konkurence v EU.
Komisija je leta 2020 začela izvajati celovit pregled protimonopolnih predpisov EU, predpisov o združitvah in državni pomoči. V sporočilu Komisije iz novembra 2021 o politiki varstva konkurence, primerni za spopadanje z novimi izzivi, so povzeti ključni elementi tega pregleda. Poudarja tudi, da pregled politike prispeva k spodbujanju okrevanja EU po pandemiji in ustvarjanju odpornejšega notranjega trga za spodbujanje izvajanja evropskega zelenega dogovora in pospešitev digitalnega prehoda.
V vse bolj digitaliziranem gospodarstvu so za reševanje novih izzivov potrebna nova orodja. Cilj novega akta o digitalnih trgih, ki sta ga sozakonodajalca dokončno oblikovala septembra 2022, je ohraniti pravičnost in tekmovalnost digitalnih trgov ter uvesti predhodno ureditev za tako imenovane spletne platforme, ki delujejo kot vratarji. Sprožene so bile številne druge pobude za krepitev odprte strateške neodvisnosti EU v svetovnem okviru. Namen nove uredbe o tujih subvencijah je na primer obravnavati morebitne izkrivljajoče učinke tujih subvencij na enotnem trgu.
Orodja politike varstva konkurence
Na splošno politika EU na področju varstva konkurence vključuje predpise o preprečevanju monopolov, nadzoru nad združitvami, državni pomoči ter javnih podjetjih in storitvah. Cilj protimonopolne politike je ponovna vzpostavitev konkurenčnih pogojev, npr. v primeru oblikovanja kartelov ali zlorabe prevladujočega položaja. Preventivna orodja politike varstva konkurence zajemajo predpise o nadzoru nad združitvami in predpise o državni pomoči. Nadzor nad združitvami preprečuje morebitno izkrivljanje konkurence z vnaprejšnjim ocenjevanjem, ali bi lahko morebitna združitev ali prevzem škodila konkurenci. Pravila o državni pomoči so namenjena preprečevanju neupravičenega državnega posredovanja, kjer preferencialna obravnava določenih podjetij ali sektorjev izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco in negativno vpliva na trgovino med državami članicami. Storitve splošnega gospodarskega pomena so še zlasti pomembne za potrošnike, zanje pa veljajo posebna pravila v okviru državne pomoči, da bi spodbudili socialno in teritorialno kohezijo, visoko raven kakovosti, varnost in cenovno dostopnost ter enako obravnavanje.
A. Celovita prepoved sporazumov, ki omejujejo konkurenco (člen 101 PDEU)
Nedovoljeno dogovarjanje med podjetji izkrivlja enake konkurenčne pogoje ter škoduje potrošnikom in drugim podjetjem. Sporazumi med podjetji, kot so karteli, so prepovedani in samodejno nični. Vendar so lahko sporazumi izvzeti, če prispevajo k izboljšanju proizvodnje ali distribucije blaga oziroma spodbujajo tehnični ali gospodarski napredek. Izvzetje iz prepovedi se odobri pod pogojem, da gre pravičen delež doseženih koristi potrošnikom, da sporazum ne uvaja nepotrebnih omejitev oziroma da med njegovimi cilji ni izključitve konkurence za znaten del izdelkov. Namesto da bi bile take izjeme odobrene za vsak primer posebej, jih najpogosteje urejajo uredbe o skupinskih izjemah.
Te uredbe urejajo skupine vsebinsko podobnih sporazumov, ki imajo po navadi primerljiv vpliv na konkurenco. Komisija je maja 2022 sprejela revidirano uredbo o vertikalnih skupinskih izjemah. Revidira tudi dve uredbi o horizontalnih skupinskih izjemah skupaj z ustreznimi smernicami.
Nazadnje, nekateri sporazumi se ne štejejo kot kršitve, če so manj pomembni in imajo majhen vpliv na trg (načelo de minimis). Tovrstni sporazumi so pogosto smiselni za sodelovanje med malimi in srednjimi podjetji.
B. Prepoved zlorabe prevladujočega položaja (člen 102 PDEU)
Po mnenju Sodišča Evropske unije prevladujoči položaj pomeni, da „ima podjetje tolikšno gospodarsko moč, da lahko na določenem trgu onemogoči dejansko konkurenco in tako v veliki meri deluje neodvisno od svojih konkurentov, strank in tudi potrošnikov“. Pri ocenjevanju se upošteva ves notranji trg ali vsaj njegov pretežni del.
Prevladujoči položaj sam po sebi ni kršitev konkurenčnega prava EU, imetniki takih položajev pa lahko konkurirajo na podlagi uspešnosti. Vendar pa ima podjetje s prevladujočim položajem posebno odgovornost, da zagotovi, da njegovo poslovanje ne izkrivlja konkurence. Primeri ravnanj, ki bi pomenila zlorabo prevladujočega položaja, so določanje cen pod ravnjo stroškov (plenilske cene), zaračunavanje previsokih cen, vezava in prodaja v paketu ter zavrnitev sodelovanja z določenimi podjetji.
Poleg tega novi akt o digitalnih trgih določa posebne obveznosti za tako imenovane spletne platforme, ki delujejo kot vratarji. Ko bo Komisija subjekt imenovala za vratarja, bo moral izpolnjevati nekatere obveznosti ali prepovedi nekaterih ravnanj, kot je predvideno v zakonu (kot so dajanje prednosti lastnim izdelkom in storitvam, predhodna namestitev in vezava nekaterih proizvodov programske opreme itd.). Te obveznosti dopolnjujejo splošna pravila konkurence, ki se še naprej uporabljajo.
C. Nadzor nad združitvami
V skladu z Uredbo Sveta o združitvah (št. 139/2004) se koncentracije, ki lahko bistveno ovirajo učinkovito konkurenco na notranjem trgu ali njegovem znatnem delu, zlasti zaradi ustvarjanja ali krepitve prevladujočega položaja, razglasijo za nezdružljive s skupnim trgom (člen 2(3)). Komisija mora biti obveščena o načrtovanih združitvah, če bi nastala družba prekoračila določen prag (tako imenovane koncentracije z razsežnostjo Skupnosti). Pod tem pragom lahko združitve pregledajo tudi nacionalni organi, pristojni za konkurenco. Pravila o nadzoru nad združitvami veljajo tudi za podjetja s sedežem zunaj EU, če poslujejo na notranjem trgu. Postopek pregleda se aktivira ob pridobitvi nadzora nad drugim podjetjem (člen 3(1)). Po opravljeni oceni verjetnega učinka združitve na konkurenco lahko Komisija združitev odobri ali zavrne oziroma jo odobri pod določenimi pogoji in obveznostmi (člen 8). Sistematičnih naknadnih nadzorov ali razcepov povezanih podjetij ni.
Komisija je po dolgotrajnem postopku pregleda, ki se je začel leta 2014, spremenila svojo izvedbeno uredbo o združitvah in obvestilo o poenostavljenem postopku, da bi se nova pravila lahko začela uporabljati septembra 2023.
D. Prepoved državne pomoči (člen 107 PDEU)
Člen 107 PDEU prepoveduje državno pomoč na splošno, da bi preprečili izkrivljanje konkurence na notranjem trgu, do katerega bi lahko prišlo zaradi dodeljevanja selektivnih prednosti nekaterim podjetjem. Prepovedana je vsakršna neposredna pomoč držav članic (npr. subvencije v obliki nepovratnih sredstev, posojila pod ugodnimi pogoji, oprostitev plačila davka in izvzetje od dajatev ter jamstva za posojila), pa tudi podobne ugodnosti.
PDEU dopušča nekatere primere, ki so izvzeti iz te splošne prepovedi, če jih je mogoče utemeljiti s posebnimi cilji iz krovnih politik, kot so odpravljanje resnih gospodarskih motenj ali zaradi skupnega evropskega interesa. Komisija je med izbruhom covida-19 sprejela začasni okvir za državno pomoč za odpravo resnih gospodarskih motenj, ki jih je povzročila pandemija, ki je že bil postopno odpravljen. Marca 2022 je sprejela začasni okvir za krizne ukrepe, ki je bil od takrat dodatno razširjen, da bi državam članicam omogočili, da uporabijo prožnost, ki jo zagotavljajo pravila o državni pomoči v podporo gospodarstvu po invaziji Rusije na Ukrajino. Nazadnje je Komisija marca 2023 začasni okvir dodatno preoblikovala v začasni okvir za krizne razmere in prehod, tako da je dodala ukrepe za spodbujanje podpornih ukrepov v sektorjih, ki so ključni za prehod na gospodarstvo z neto ničelnimi emisijami, kar je v skladu z industrijskim načrtom v okviru zelenega dogovora. Zato se z dodajanjem novih ciljev bistvo politike varstva konkurence EU trenutno korenito spreminja, kar bi se lahko štelo za odmik od desetletij prakse.
V preteklosti so bili zaradi svetovne finančne krize narejeni podobni koraki, da bi preprečili večje negativne učinke prelivanja na celotni finančni sistem zaradi propada posameznih finančnih institucij.
Države članice morajo obvestiti Komisijo o vseh načrtovanih državnih pomočeh, razen če zanje velja splošna skupinska izjema (kot je določeno v uredbi Komisije o skupinskih izjemah za državno pomoč) ali če se uporablja načelo de minimis. Ukrepi državne pomoči se lahko izvedejo le, če jih je odobrila Komisija. Prav tako je menila, da prednostna davčna obravnava za nekatera posamezna podjetja v nekaterih državah članicah pomeni prepovedano državno pomoč. Komisija je pooblaščena tudi za izterjavo nezdružljive državne pomoči.
Komisija je v letu 2021 zaključila vrsto pregledov različnih vidikov politike EU o državni pomoči. To med drugim vključuje nove smernice o državni pomoči za podnebje, varstvo okolja in energijo, revidirano sporočilo o pravilih o državni pomoči za pomembne projekte skupnega evropskega interesa in revidirane smernice o državni pomoči za spodbujanje naložb tveganega financiranja.
E. Javne storitve splošnega gospodarskega pomena
V nekaterih državah članicah določene osnovne storitve (npr. električna energija, pošta in železniški prevoz) še vedno opravljajo javna podjetja ali podjetja, ki so pod nadzorom javnih organov. Te storitve veljajo za javne storitve splošnega gospodarskega pomena, zanje pa veljajo posebna pravila v okviru pravil EU za državno pomoč. Tudi v členu 36 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je evropskim državljanom priznan dostop do javnih storitev splošnega gospodarskega pomena.
Izvrševanje
Temeljito in učinkovito izvrševanje pravil EU o konkurenci je nujno za doseganje ciljev politike varstva konkurence. Komisija je glavni organ, odgovoren za zagotavljanje pravilne uporabe teh pravil, ter ima široka pooblastila za inšpekcijske preglede in izvrševanje. Uredba Sveta (ES) št. 1/2003 pa nacionalnim protimonopolnim organom in sodiščem omogoča pomembnejšo izvršilno vlogo, ki je bila z Direktivo (EU) 2019/1 še okrepljena. Usklajevanje med ravnmi podpira Evropska mreža za konkurenco, ki jo sestavljajo nacionalni organi, pristojni za konkurenco, in Komisija.
Na področju protimonopolnih ukrepov je bila leta 2014 sprejeta direktiva o odškodninskih tožbah, da bi podjetja še bolj odvrnili od sklepanja prepovedanih sporazumov (karteli in zloraba prevladujočega položaja) in izboljšali varstvo potrošnikov. Olajšuje postopek za pridobitev odškodnine.
Vloga Evropskega parlamenta
Pri politiki varstva konkurence je osrednja naloga Parlamenta nadzor nad izvršilnimi organi. Komisar za konkurenco se večkrat letno udeleži seje Odbora Parlamenta za ekonomske in monetarne zadeve (ECON), kjer spregovori o politiki, ki jo vodi, in posameznih odločitvah. Parlament je pri sprejemanju zakonodaje na področju politike varstva konkurence udeležen večinoma le v okviru postopka posvetovanja, Vendar se lahko za sprejetje zgoraj navedenih direktiv o odškodninskih tožbah in ukrepih za okrepitev organov držav članic, pristojnih za konkurenco, uporabi redni zakonodajni postopek.
V osmem zakonodajnem obdobju je Posebni odbor za davčna stališča in druge ukrepe podobne narave ali s podobnim učinkom (TAXE 1, TAXE 2, TAXE 3) preučil ukrepe za oceno skladnosti davčnih odločb v državah članicah s pravili o državni pomoči in možnosti za natančnejšo določitev pravil o medsebojni izmenjavi podatkov. Njegovo delo nadaljuje Pododbor za davčne zadeve (FISC), ki je bil ustanovljen septembra 2020 in naj bi poskrbel, da Parlament spodbuja pravično obdavčitev na nacionalni ravni, ravni Unije in svetovni ravni.
Parlament še naprej spremlja razvoj politike varstva konkurence in delo Komisije na tem področju. Posebna delovna skupina odbora ECON za politiko varstva konkurence in vsakoletne resolucije Parlamenta o letnih poročilih Komisije o politiki varstva konkurence nudijo prispevek k politiki in smernice za stališče Parlamenta o obravnavanju izzivov na področju evropske politike varstva konkurence.
Christian Scheinert