Konkurrencepolitik
EU's konkurrenceregler har som hovedmål at sikre et velfungerende indre marked i EU. Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) har til formål at forhindre konkurrencebegrænsninger og -fordrejninger såsom misbrug af dominerende stillinger, konkurrencebegrænsende aftaler og fusioner og overtagelser, der mindsker konkurrencen. Desuden er det forbudt at yde statsstøtte, hvis det fordrejer konkurrencen, selv om det kan godkendes i særlige tilfælde.
Retsgrundlag
- Artikel 101-109 i TEUF og protokol nr. 27 om det indre marked og konkurrence, som gør det klart, at en ordning med loyal konkurrence udgør en integrerende del af det indre marked, jf. artikel 3, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union
- Fusionsforordningen (Rådets forordning (EF) nr. 139/2004) og gennemførelsesbestemmelserne hertil (Kommissionens forordning (EF) nr. 802/2004)
- Artikel 37, 106 og 345 i TEUF for offentlige virksomheder samt artikel 14, 59, 93, 106, 107, 108 og 114 i TEUF for offentlige tjenesteydelser, tjenesteydelser af almen interesse og tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, protokol nr. 26 om tjenesteydelser af almen interesse og artikel 36 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
Mål
Konkurrencepolitikken er et centralt instrument til at opnå et frit, dynamisk og velfungerende indre marked og fremme den generelle økonomiske velfærd. Konkurrence gør det muligt for virksomheder at konkurrere på lige fod på tværs af medlemsstaterne, samtidig med at de tilskyndes til at stræbe efter at tilbyde forbrugerne de bedste produkter til de lavest mulige priser. Dette fremmer for sit vedkommende innovation og stimulerer langsigtet økonomisk vækst. EU's konkurrencepolitik gælder ligeledes for virksomheder uden for EU, der opererer i det indre marked. Samfundsmæssige, økonomiske, geopolitiske og teknologiske ændringer stiller EU's konkurrencepolitik over for nye udfordringer.
I 2020 iværksatte Kommissionen en omfattende revision af EU’s kartel-, fusions- og statsstøtteregler. Kommissionens meddelelse fra november 2021 om en konkurrencepolitik egnet til nye udfordringer opsummerer de vigtigste elementer i denne revision. Den fremhæver også, hvordan revisionen af politikken bidrager til at fremme EU’s genopretning efter pandemien og skabe et mere modstandsdygtigt indre marked for at fremme gennemførelsen af den europæiske grønne pagt og fremskynde den digitale omstilling.
I en stadig mere digitaliseret økonomi er det blevet nødvendigt med nye værktøjer for at tackle nye udfordringer. Forordningen om digitale markeder, som blev færdiggjort af Parlamentet og Rådet i september 2022, har til formål at holde digitale markeder retfærdige og åbne og indfører forhåndsregulering for onlineplatforme, der udpeges som såkaldte gatekeepere. Der er iværksat en række andre initiativer, der har til formål at styrke EU's åbne strategiske autonomi i en global sammenhæng. F.eks. har den nye forordning om udenlandske subsidier til formål at imødegå potentielle konkurrencefordrejende virkninger af udenlandske subsidier i det indre marked, navnlig i forbindelse med offentlige udbud og fusioner.
Samtidig med at debatten om den europæiske konkurrenceevne kom mere og mere i fokus, blev der i Draghirapporten fra september 2024 foreslået en ny tilgang til konkurrencepolitikken for at sikre, at konkurrencereglerne er tilpasset til det skiftende erhvervslandskab, og for at støtte europæiske virksomheder med at opskalere, så de kan konkurrere globalt, samtidig med at reglerne stadig håndhæves strengt. Det er en tilgang, som lægger større vægt på at fremme innovation og på at øge sikkerheden og modstandsdygtigheden. I tråd med denne tilgang understregede kommissionsformand Ursula von der Leyen i sin opgavebeskrivelse til den ansvarlige kommissær på dette område, at der er behov for at modernisere EU's konkurrencepolitik for at sikre, at den støtter europæiske virksomheder med at innovere, konkurrere og gå forrest på verdensplan.
Konkurrencepolitikkens værktøjer
EU's konkurrencepolitiske værktøjskasse indeholder overordnet set regler om karteller, fusionskontrol, statsstøtte og offentlige virksomheder og tjenester. Formålet med kartelreglerne er at genoprette konkurrencevilkårene, f.eks. i tilfælde af karteldannelse eller misbrug af dominerende stillinger. Konkurrencepolitikkens forebyggende værktøjer omfatter regler for fusionskontrol og statsstøtte. Fusionskontrol tjener til at foregribe potentielle konkurrencefordrejninger ved på forhånd at vurdere, hvorvidt en potentiel fusion eller overtagelse kan få en konkurrencebegrænsende virkning. Statsstøttereglerne har til formål at forhindre uberettiget statslig indgriben på områder, hvor særbehandling af givne virksomheder eller sektorer fordrejer – eller kan forventes at fordreje – konkurrencen og skader samhandelen mellem medlemsstaterne. Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er særlig vigtige for forbrugerne og er underlagt særlige regler i forbindelse med statsstøtte med det formål at fremme social og territorial samhørighed, høj kvalitet, sikkerhed og overkommelige priser samt ligebehandling.
A. Omfattende forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler (artikel 101 i TEUF)
Ulovlig samordning mellem virksomheder forvrider de lige konkurrencevilkår og skader forbrugerne og andre virksomheder. Aftaler mellem virksomheder, f.eks. karteller, er forbudt og automatisk ugyldige. Dog kan aftaler fritages, forudsat at de bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne, eller hvis de fremmer den tekniske eller økonomiske udvikling. Betingelserne for at indrømme en fritagelse er, at forbrugerne sikres en rimelig andel af fordelen herved, og at aftalen ikke pålægger unødvendige begrænsninger eller har til formål at udelukke konkurrencen for en væsentlig del af de pågældende varer. I stedet for at indrømme sådanne fritagelser fra sag til sag er de oftest reguleret ved gruppefritagelsesforordningerne.
Disse forordninger omfatter kategorier af individuelle aftaler, som indholdsmæssigt ligner hinanden og typisk har tilsvarende virkninger på konkurrencen. I maj 2022 vedtog Kommissionen den reviderede gruppefritagelsesforordning for vertikale aftaler. Den reviderede også de to horisontale gruppefritagelsesforordninger sammen med de relevante retningslinjer.
Endelig betragtes visse aftaler ikke som overtrædelser, hvis de er af ringe betydning og kun har ringe indvirkning på markedet (de minimis-princippet). Sådanne aftaler anses ofte for nyttige for samarbejdet mellem små og mellemstore virksomheder.
I februar 2024 vedtog Kommissionen en revideret meddelelse om markedsafgrænsning. Det var den første revision af meddelelsen siden 1997. Den reviderede meddelelse omfatter afgrænsning af markeder i kartel- og fusionssager. Den tilpasser retningslinjerne til nye markedsforhold, f.eks. digitale markeder, og til udviklingen i Kommissionens sagspraksis og EU's retspraksis og udvider begrebet "relevant marked" betydeligt.
B. Forbud mod misbrug af dominerende stillinger (artikel 102 i TEUF)
Ifølge EU-Domstolen er der tale om en dominerende stilling, når "en virksomhed indtager en sådan stærk økonomisk stilling, at den har mulighed for at hindre, at der opretholdes effektiv konkurrence på det pågældende marked, idet den nævnte stilling giver virksomheden vide muligheder for uafhængig adfærd i forhold til konkurrenter, kunder og i sidste instans til forbrugerne". Den vurderes med udgangspunkt i hele det indre marked eller i det mindste en væsentlig del heraf.
En dominerende stilling er ikke i sig selv en overtrædelse af EU's konkurrenceregler, og indehaverne af sådanne positioner kan konkurrere på grundlag af deres kvalifikationer. Hvis en virksomhed indtager en dominerende stilling, har den imidlertid et særligt ansvar og skal sikre, at dens adfærd ikke fordrejer konkurrencen. Eksempler på adfærd, der udgør misbrug af dominerende stillinger, omfatter fastsættelse af priser, der ligger under omkostningsniveauet (underbudspriser), opkrævning af urimeligt høje priser, kombinations- og pakkesalg samt afvisning af at gøre forretning med visse modparter.
Desuden fastsætter forordningen om digitale markeder specifikke forpligtelser for de såkaldte onlineplatforme, der er udpeget som såkaldte gatekeepere. Når en enhed først af Kommissionen er udpeget som gatekeeper, skal den overholde visse forpligtelser eller forbud mod visse former for adfærd som fastsat i loven (såsom selvbegunstigelse, præinstallation og kombinering af visse softwareprodukter). Disse forpligtelser supplerer de almindelige konkurrenceregler, som fortsat finder anvendelse. Knap var forpligtelserne blevet indført, før Kommissionen indledte en række undersøgelser om manglende overholdelse.
C. Fusionskontrol
I henhold til EF-fusionsforordningen (forordning (EF) nr. 139/2004) skal fusioner, som hæmmer den effektive konkurrence betydeligt inden for det indre marked eller en væsentlig del heraf, navnlig som følge af skabelsen eller styrkelsen af en dominerende stilling, erklæres uforenelige med det fælles marked (artikel 2, stk. 3). Kommissionen skal underrettes om planlagte fusioner, hvis den virksomhed, der opstår, overskrider visse tærskler (såkaldte fusioner af fællesskabsdimension). Fusioner, der forbliver under disse tærskler, kan efterprøves af de nationale konkurrencemyndigheder. Reglerne for fusionskontrol finder ligeledes anvendelse på virksomheder, der er etableret uden for EU, hvis disse opererer i det indre marked. Der kan foretages efterprøvelse, når kontrol over en anden virksomhed er opnået (artikel 3, stk. 1). Kommissionen kan efter at have foretaget en vurdering af fusionens sandsynlige virkning for konkurrencen godkende eller afvise fusionen, eller den kan udstede en godkendelse, under forudsætning af at visse betingelser og påbud er opfyldt (artikel 8). Der foretages ingen systematisk efterfølgende kontrol eller opløsning af virksomhedssammenslutninger.
Efter en langvarig gennemgangsproces, der startede i 2014, ændrede Kommissionen sin fusionsgennemførelsesforordning og meddelelsen om en forenklet procedure. De nye regler været gældende siden september 2023. Den 26. marts 2021 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse, der yderligere præciserer de specifikke tilfælde, hvor medlemsstaterne kan anmode Kommissionen om at undersøge nye sammenslutninger, der ikke har en fællesskabsdimension.
D. Forbud mod statsstøtte (artikel 107 i TEUF)
Artikel 107 i TEUF indeholder et generelt forbud mod statsstøtte for at undgå, at der i det indre marked opstår konkurrencefordrejninger, som følge af at visse virksomheder begunstiges. Al direkte støtte ydet af medlemsstaterne (f.eks. tilskud, der ikke skal tilbagebetales, lån på gunstige vilkår, skatte- og afgiftsfritagelser og lånegarantier) såvel som tilsvarende begunstigelser er forbudt.
I henhold til TEUF kan der indrømmes visse fritagelser fra dette generelle forbud, hvis disse kan begrundes i specifikke overordnede politiske mål, f.eks. med henblik på at imødegå alvorlige økonomiske forstyrrelser eller af hensyn til fælles europæiske interesser. Under covid-19-udbruddet vedtog Kommissionen midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte for at imødegå alvorlige økonomiske forstyrrelser forårsaget af pandemien. Disse rammebestemmelser er allerede blevet udfaset. I marts 2022 vedtog Kommissionen midlertidige rammebestemmelser for kriser, som siden da er blevet udvidet yderligere, for at give medlemsstaterne mulighed for at udnytte den fleksibilitet, der gives i henhold til statsstøttereglerne, til at støtte økonomien i forbindelse med Ruslands invasion af Ukraine. I marts 2023 ændrede Kommissionen yderligere de midlertidige rammebestemmelser til de midlertidige rammebestemmelser for kriser og omstilling ved at tilføje foranstaltninger til fremme af støtteforanstaltninger i sektorer, der er afgørende for omstillingen til en nulemissionsøkonomi, i overensstemmelse med industriplanen for den grønne pagt. Som følge heraf gennemgår essensen af EU's konkurrencepolitik gennemgribende ændringer, ved at der tilføjes nye mål, hvilket kan betragtes som en afvigelse fra årtiers praksis.
Tidligere er der taget lignende skridt i forbindelse med den globale finanskrise for at forhindre alvorlige negative afsmittende virkninger for hele det finansielle system, som følge af at én finansiel institution gik ned.
Medlemsstaterne skal underrette Kommissionen om enhver påtænkt statsstøtte, medmindre den er omfattet af en generel gruppefritagelse (jf. Kommissionens forordning om statsstøtte) eller af de minimis-princippet. Statsstøtteforanstaltninger kan kun gennemføres, hvis Kommissionen har givet sin godkendelse. I nogle sager har Kommissionen vurderet, at en fordelagtig skattebehandling af udvalgte virksomheder udgør ulovlig statsstøtte. Flere af disse sager er i øjeblikket genstand for retlige undersøgelser fra EU-Domstolens side. Kommissionen har beføjelse til at tilbagesøge uforenelig statsstøtte.
Siden 2021 har Kommissionen afsluttet en række revisioner af forskellige aspekter af EU's statsstøttepolitik, som bl.a. har ført til nye retningslinjer for statsstøtte inden for klima, miljøbeskyttelse og energi, en revideret meddelelse om statsstøtteregler for vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse og reviderede retningslinjer for statsstøtte til fremme af risikofinansieringsinvesteringer. Siden 2018 er der blevet godkendt omtrent ét vigtigt projekt om året.
I marts 2025 bebudede Kommissionen i sin meddelelse om aftalen om ren industri, at den ønskede at forenkle statsstøttereglerne ved at vedtage en ny ramme – rammebestemmelserne for statsstøtte i forbindelse med aftalen om ren industri. Målet er at sætte skub i udbredelsen af vedvarende energi, støtte dekarbonisering af industrien og sikre tilstrækkelig kapacitet til fremstilling af ren teknologi i Europa.
E. Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse
I visse medlemsstater varetages visse væsentlige tjenesteydelser (f.eks. elektricitet, post og jernbanetransport) stadig af offentlige virksomheder eller virksomheder, der kontrolleres af offentlige myndigheder. Sådanne tjenesteydelser betragtes som værende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og er underlagt særlige regler inden for rammerne af EU's statsstøtteregler. EU-borgernes adgang til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse anerkendes ligeledes i artikel 36 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
Håndhævelse
En streng og effektiv håndhævelse af EU's konkurrenceregler er afgørende for at sikre, at konkurrencepolitikkens mål nås. Kommissionen er det organ, der har hovedansvaret for at sikre, at disse regler anvendes korrekt, og den har vidtrækkende inspektions- og håndhævelsesbeføjelser. Med Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 blev de nationale konkurrencemyndigheder imidlertid tildelt en styrket rolle i forbindelse med håndhævelse, en rolle, der siden hen blev styrket ved direktiv (EU) 2019/1. Samordningen af håndhævelsen på nationalt plan og EU-plan understøttes af Det Europæiske Konkurrencenetværk (ECN), hvori Kommissionen, de nationale konkurrencemyndigheder og domstolene samarbejder for at sikre, at EU's konkurrenceregler håndhæves effektivt og anvendes konsekvent. Samarbejdsproceduren er fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 og blev styrket ved direktiv (EU) 2019/1 (ECN+).
På kartelområdet blev direktivet om erstatningssøgsmål vedtaget i 2014 for at sikre en bedre beskyttelse af markedsdeltagere, der lider skade som følge af forbudte aftaler (karteller og misbrug af dominerende stillinger), og for at øge den afskrækkende virkning over for sådanne metoder. Den letter processen for at opnå erstatning for skade.
Europa-Parlamentets rolle
På området for konkurrencepolitik er Parlamentets vigtigste rolle at føre kontrol med den udøvende magt. Kommissæren med ansvar for konkurrence møder adskillige gange om året i Parlamentets Økonomi- og Valutaudvalg (ECON) for at redegøre for sin tilgang og drøfte individuelle afgørelser. Med hensyn til vedtagelsen af lovgivning om konkurrencepolitikken er Parlamentet normalt kun inddraget gennem høringsproceduren. Den almindelige lovgivningsprocedure kan imidlertid anvendes, såsom i forbindelse med vedtagelse af de ovennævnte direktiver om erstatningssøgsmål og foranstaltninger til styrkelse af medlemsstaternes konkurrencemyndigheder (ECN+-direktivet).
Parlamentet overvåger fortsat udviklingen inden for konkurrencepolitikken og Kommissionens arbejde på dette område. Den særlige ECON-arbejdsgruppe om konkurrencepolitik og Parlamentets årlige beslutninger om Kommissionens årsberetninger om konkurrencepolitikken indeholder politiske input og retningslinjer til at forme Parlamentets holdning til, hvordan de EU-konkurrencepolitiske udfordringer kan imødegås.
I den niende valgperiode (2019-2024) undersøgte og drøftede ECON-arbejdsgruppen forskellige emner sammen med eksperter og repræsentanter fra andre EU-institutioner. De kiggede bl.a. på urimelig handelspraksis i EU's lufttransportsektor, konkurrencehindringer gennem fælles ejerskab fra institutionelle investorers side, deglobalisering og konkurrencepolitik, USA's konkurrencepolitik vedrørende digitale markeder, konsekvenserne af brexit, cloudinfrastrukturtjenester, de midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte efter aggressionen mod Ukraine, konkurrencemæssige problemstillinger på energiområdet, konkurrenceaspekter af forordningen om digitale markeder, den reviderede definition af relevante markeder og Kommissionens midlertidige kriserammebestemmelser og generelle gruppefritagelser.
Marcel Magnus