| Evropský parlament končí toto parlamentní období stejně, jako je v roce 1999 začal : s nadějí - a požadavkem - na hloubkovou reformu Unie. Amsterodamská smlouva, která vstoupila v platnost právě před posledními volbami, ani pozdější Niceská smlouva tato očekávání nenaplnily. Návrh Ústavy, který máme dnes k dispozici, byl vypracován podle metody navržené navržené Parlamentem a obsahuje mnoho z návrhů poslanců. Příprava těchto návrhů si vyžádala pět let vytrvalého úsilí překonat nedostatky Amsterodamské a Niceské smlouvy.
„Rozšíření se musí stát příležitostí k hloubkové reformě Evropské unie a zároveň její hybnou silou, přičemž odložení takovéto celkové reformy po rozšíření by ji pouze ztížilo“. Takto se již v usnesení z listopadu 1999 vyjadřovali čerstvě zvolení poslanci.
Amsterodamská smlouva neprovedla institucionální reformy nezbytné k tomu, aby nedošlo k ochromení Unie o 25 nebo 30 členech. Podle poslanců byl nejvyšší čas zvýšit účinnost, průhlednost a demokratičnost evropských institucí. Bylo také načase skoncovat s vleklými diplomatickými jednáními za zavřenými dveřmi a přizvat k diskuzím Evropský parlament, národní parlamenty členských států a kandidátských zemí, a rovněž občanskou společnost. Konečně bylo také načase zracionalizovat texty, které v průběhu téměř půlstoletí učinily z Evopské unie nepřehledné právní bludiště.
Krok za krokem, od Společenství k Unii
Evropa se budovala postupně od smlouvy ke smlouvě a kráčela svižně vpřed v oblasti hospodářské, ale váhavěji už na půdě politické či v institucionální oblasti. Pařížská smlouva, jejímž podpisem bylo v roce 1951 zloženo Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO), zavedla nadnárodní pravomoci ve dvou oblastech, jež byly pro evropské poválečné hospodářství klíčové. Pravidla hry byla jasná a oblasti činnosti dobře vymezené. Nicméně pokud jde o oblast politickou, o tři roky později přichází neúspěch Evropského obranného společenství - jak se ukázalo, bylo předčasné snažit se sjednotit postup v této tak citlivé oblasti. Evropa se tak poté buduje nejprve a především v hospodářské oblasti.
Přijetím Římské smlouvy v roce 1957 dostal ekonomický projekt nový elán. Tentokrát se jednalo o vytváření společného trhu postupným odstraňováním obchodních překážek a spuštěním nových společných politik: po oblasti uhlí a oceli přišla na řadu hospodářská soutěž, zemědělství a doprava. Už první roky byly prokazatelně úspěšné, a to až do poloviny 60. let, kdy kvůli zemědělské politice opět zavládla vzájemná nedůvěra, která vyústila v zavedení jednomyslnosti - brzdy účinného rozhodování. Evropské integraci došel prvotní elán.
Bylo potřeba počkat do roku 1986 na další smlouvu, tzv. Jednotný evropský akt, aby evropská integrace konečně nabrala druhý dech. Společný trh se v té době ještě stále potýkal s množstvím technických překážek, které komplikovaly volný pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob. Ty se tato nová smlouva snažila překonat. Jejím přijetím bylo také obnoveno pravidlo většinového hlasování a Parlament získal skutečnou zákonodárnou moc ve všech otázkách týkajících se nového cíle, jednotného trhu, jehož dokončení bylo naplánováno na rok 1992. Zároveň se zrodily i nové společné politiky : regionální politika, výzkum, životní prostředí, hospodářská a finanční spolupráce.
Do té doby Evropa pracovala zejména na svém vnitřním uspořádání. Avšak otřesy v jejím bezprostředním mezinárodním znova zamíchaly kartami. Sjednocení Německa v roce 1990 je předzvěstí rozpadu „východního bloku“ a návratu řady sousedních zemí k demokracii. V roce 1991 jednají členské státy o nové smlouvě. Mají přitom na zřeteli dvojí cíl: upevnit výsledky dosavadní úspěšné ekonomické spolupráce a stát se respektovaným hráčem na mezinárodní politické scéně. Výsledkem je nevyvážená a vyumělkovaná právní a institucionální struktura - Maastrichtská smlouva - uzavřená pravě v okamžiku zhroucení Sovětského svazu.
Maastrichtská smlouva vytyčuje jednotlivé etapy na cestě k jednotné měně a zavádí nové společné politiky: průmysl, transevropské sítě, ochranu spotřebitelů, zdraví, vzdělávání. Vznikají tři tzv. "pilíře" - jeden komunitární, kde hlavní roli hraje Evropská komise a Parlament, který v některých oblastech spoluvytváří právní předpisy společně s Radou, a další dva, jež se řídí logikou prosté mezivládní spolupráce. Pod tyto dva pilíře spadá jak spolupráce v oblasti zahraniční politiky, tak spravedlnosti a vnitřních věci, kde Evropský parlament příliš nepůsobí a v nichž se většina rozhodnutí přijímá jednomyslně. Od tohoto okamžiku vedle sebe pod novým názvem „Evropská unie“ a ve společném institucionálním rámci najdeme množství různých postupů a pravidel používaných podle toho, o jakou problematiku se právě jedná.
Loď uvázlá v amsterodamském přístavu
Nerovnováha systému, jeho složitost a polovičatost se staly natolik zjevnými, že si hlavy států a předsedové vlád po Maastrichtu smluvili novou schůzku, aby se pokusili daný stav racionalizovat a zajistit lepší fungování Unie. Výsledkem je Amsterodamská smlouva, která byla podepsáná v roce 1997 a v platnost vstoupila 1. května 1999.
Amsterodamskou smlouvo lze považovat za úspěch jen zčásti. Zjednodušila a rozšířila spolurozhodování na 20 nových oblastí ado jisté míry posílila parlamentní demokracii na úrovni Unie. Dále do smluv začlenila politiky policejní spolupráce a ochrany hranic (Schengen), které dosud stály mimo tento rámec. Tato smlouva obsahuje také samostatnou kapitolu o zaměstnanosti, čímž Unii dodala sociální rozměr. Kromě toho i potvrdila zásadu subsidiarity a vytvořila funkci Vysokého představitele EU pro zahraniční politiku.
Na druhou stranu je však Amsterodam také částečným neúspěchem. V době, kdy Unie právě přijala tři nové členské státy (Rakousko, Finsko a Švédsko) a byla nucena uvažovat o možnosti dalších rozšíření, se vlády členských zemí nemohly shodnout na jejím institucionálním rámci. Dědictví Maastrichtu - nevyváženost a přílišná složitost - hrozí ochromenit rozšířenou Unii.
Ambiciozní cíle
Od počátku tohoto volebního období se Parlament, který připravil návrh Ústavy již před15-ti lety (projekt Spinelli), zasazuje o zjednodušení a racionalizaci smluv do jednoho ústavní dokumentu. Aby mohla rozšířená Unie nadále fungovat, je podle mínění poslanců nutno omezit možnost zablokovat rozhodnutí Rady, většinové hlasování se musí stát pravidlem a postup spolurozhodování Parlamentu a Rady musí být používán ve většině oblastí. Poslanci požadují také skutečně společnou politiku v oblasti bezpečnosti a obrany a lepší soulad působení evropských politik v hospodářské a sociální oblasti.
S vědomím, že Amsterodamská smlouva není dokonalá, svolávají hlavy států a předsedové vlád na zasedání Evropské rady v Helsinkách v prosinci 1999 novou mezivládní konferenci. Avšak tato mezivládní konference má jen omezený mandát, který spočívá hlavně v hledání řešení, jak přizpůsobit rozhodovací systém a složení Komise a Parlamentu rozšíření EU, otázku, na niž Amsterodam nedal uspokojivou odpověd.
Snahy Parlamentu jsou však ještě ambicióznější. Formuluje je v důležité zprávě přijaté v dubnu 2000. Poslanci navrhují, aby byly všechny předchozí smlouvy shrnuty do jediného textu, s první ústavodárnou částí, která by obsahovala cíle Unie, Chartu základních práv (která by se tak stala právně závaznou),přehled institucí, rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy a rozhodovací procedury.
Parlament si přál zrušit strukturu pilířů zděděnou po Maastrichtu a nahradit ji obecným používáním komunitární metody. Navrhoval také nahradit složitý systém vážení hlasů v Radě dvojí a mnohem jasnější většinou - rozhodnutí by bylo schváleno, pokud by se pro ně vyslovila nejméně polovina hlasů představujících zároveň nejméně polovinu obyvatel Unie. Kromě toho poslanci požadovali sloučení funkce Vysokého představitele a Komisaře pro zahraniční věci, přičemž výkonem obou těchto funkcí by byl pověřen místopředseda Komise. V oblasti rozpočtu konečně Parlament požádoval zrušení rozdílu mezi povinnými a nepovinnými výdaji, a dále zahrnutí víceletých finančních perspektivách do smluv, přičemž jejich výše by byla stanovena společnou dohodou Rady a Parlamentu. Tyto návrhy Parlamentu budou nakonec přijaty. Ne však v Nice.
Schůzka v Konventu
Na konci maratonu vyjednávání na úrovni hlav států a předsedů vlád vyplodila Evropská rada v Nice pouze jakousi minismlouvu. Charta základních práv je k ní pouze připojena a nemá závazný charakter. Systém většinového hlasování s vážením hlasů není zrušen, ale pouze přepočítán, aby nadále posílil velké státy, které na oplátku souhlasí s tím, že budou mít v rozšířené Unii jen jednoho komisaře. Namísto aby přijímání rozhodnutí usnadila, jej Nice ještě více zkomplikovana. Vše ostatní je odloženo na později.
Mezi evropskými poslanci zavládne zklamání. Uznávají sice, že „Niceská smlouva odstranila poslední formální překážku rozšíření“, avšak „Unie o 27 nebo více členských státech vyžaduje hlubší reformy“. Po srovnání s původně stanovenými cíli jsou dosažené výsledky v očích Parlamentu nedostatečné. Unii se nepodařilo zvýšit akceschopnost, ani snížit její demokratický deficit. Pro Parlament se "Niceskou smlouvou uzavírá kruh, který započal v Maastrichtu (...) a je potřeba zahájit nový ústavodárný proces, který bude završen přijetím Ústavy".
Hlavní význam Nice nespočíval ve smlouvě, která byla přijata, ale spíš v poznání, že metoda mezivládních jednání dosáhla svých mezí, a také v jejích přílohách : prohlášení č. 23 o budoucnosti Unie, které ohlašuje hlubší reformu prováděnou jinou metodou, a Chartě základních práv, z níž Konvent v roce 2003 učiní jeden ze stavebních kamenů svého návrhu Ústavy. Návrhu, který máme dnes před sebou a který zahrnuje většinu požadavků formulovaných Evropským parlamentem na jaře roku 2000.
|
