Politika turizma od prosinca 2009. ima vlastitu pravnu osnovu. Unatoč tome, ne postoji posebna proračunska stavka za turizam ni u trenutnom višegodišnjem financijskom okviru (VFO) za razdoblje 2014. - 2020. ni u najnovijem prijedlogu za VFO za razdoblje 2021. - 2027.

Pravna osnova

Članak 6. točka (d) i glava XXII. članak 195. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

Ciljevi

U Europskoj uniji turistički sektor u užem smislu (tradicionalni pružatelji usluga putovanja i turističkih usluga) obuhvaća 2,3 milijuna uglavnom malih i srednjih poduzeća (MSP) i zapošljava oko 12,3 milijuna osoba. Jedno od 10 poduzeća u europskom nefinancijskom poslovnom gospodarstvu 2014. godine pripadalo je turističkom sektoru. Doprinos sektora putovanja i turizma bruto društvenom proizvodu (BDP-u) Unije 2018. godine iznosio je 3,9 % i u njemu je bilo zaposleno 5,1 % aktivnog stanovništva (što iznosi oko 11,9 milijuna radnih mjesta). Uzmu li se u obzir bliske veze s drugim gospodarskim sektorima, taj je doprinos još veći, s više od 10,3 % BDP-a i 11,7 % ukupnog broja zaposlenih, odnosno 27,3 milijuna radnika.

Međunarodni turizam u svijetu 2017. godine dosegao je brojku od 1,32 milijarde dolazaka (porast od 7 %), od čega 671 milijun u Europi, odnosno 51 % tržišta (porast od 8 %). U dugoročnoj prognostičkoj studiji Svjetske turističke organizacije (UNWTO) predviđa se skromniji rast turizma u Europi do 2030., s procijenjenih 744 milijuna turista (porast od 1,8 %), odnosno 41,1 % svjetskog tržišta.

S europske točke gledišta, turistička politika može doprinijeti i ostvarivanju općih ciljeva u pogledu zaposlenosti i rasta. Okolišna dimenzija turizma s vremenom će postati sve važnija. To se već odražava u projektima održivog, odgovornog i etičkog turizma. Parlament je nedavno objavio studiju naslovljenu „Prekomjerni turizam: utjecaj i mogući odgovori politike”.

Postignuća

A. Opća politika

Od sastanka Europskog vijeća održanog 21. lipnja 1999. i posvećenog temi „turizam i zaposlenost” Unija pridaje sve veću pozornost utjecaju turizma na zaposlenost u Europi. U komunikaciji naslovljenoj „Suradnja za budućnost europskog turizma” (COM(2001)0665) Europska komisija predložila je operativni okvir i mjere za poticanje europske turističke industrije. Vijeće je Rezolucijom od 21. svibnja 2002. o budućnosti turizma u kojoj je postavljen cilj Europu učiniti vodećom turističkom destinacijom podržalo pristup Komisije, što je brzo dovelo do pojačane suradnje javnih i privatnih aktera u europskoj turističkoj industriji.

Komisija je potom na toj osnovi provela širok raspon mjera. Neki od rezultata te strategije uključuju:

  • satelitske račune turizma (SRT) za svaku državu članicu, pri čemu je krajnji cilj predstaviti prvi europski satelitski račun turizma;
  • pokretanje portala za promidžbu Europe kao turističke destinacije;
  • održavanje godišnjeg Europskog turističkog foruma od 2002. godine (tema 17. izdanja foruma organiziranog 2018. u Beču bila je turizam kao faktor za podizanje kvalitete života i stvaranje dodatne vrijednosti).

Od 2001. Komisija je objavila nekoliko komunikacija, od kojih zadnju 2014., u kojima određuje smjernice politike za razvoj turističkog sektora. To su:

B. Posebne mjere

1. Za turiste na putovanju i/ili na odmoru

Ove mjere uključuju korake kojima se želi olakšati prelazak granice te zaštititi zdravlje, sigurnost i materijalne interese turista. One uključuju Preporuku Vijeća 86/666/EEZ o zaštiti od požara u postojećim hotelima, Direktivu 2008/122/EZ o vremenski ograničenoj uporabi nekretnina i Direktivu (EU) 2015/230 o putovanjima u paket aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima. Tome valja dodati i usvajanje pravila o pravima putnika u svim područjima prijevoza (vidi informativni članak 2.2.3). Direktiva 2006/7/EZ od 15. veljače 2006. o upravljanju kvalitetom vode za kupanje primjer je povezanosti turizma i drugih područja nadležnosti Unije. Konsolidiranom verzijom te direktive od 31. prosinca 2014. stavljena je izvan snage Direktiva 76/160/EEZ od 8. prosinca 1975.

Komisija je na zahtjev Parlamenta pokrenula inicijative u obliku pet pripremnih programa koji se bave ciljanim aktualnim pitanjima u vezi s europskim turizmom.

Inicijativa „Eden” usredotočuje se na promidžbu europskih destinacija izvrsnosti, odnosno novih ili malo poznatih destinacija koje poštuju načela održivosti. Financiranje tog pripremnog programa završilo je 2011., ali je Komisija nastavila provedbu inicijative u okviru Programa za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća (COSME).

Inicijativom „Calypso” promiče se socijalni turizam namijenjen starijim osobama, mladima u teškoj situaciji, obiteljima lošeg imovinskog stanja i osobama sa smanjenom pokretljivošću. Cilj je tog programa odlazak na odmor omogućiti što većem broju osoba, a istodobno pomoći ujednačiti sezonske neuravnoteženosti. Programom je omogućeno sufinanciranje nekoliko transnacionalnih partnerstava usmjerenih na suradnju u socijalnom turizmu i na mehanizme za razmjenu. EU je, među ostalim, podržao osnivanje platforme e-Calypso, kojom se povezuju ponuda i potražnja za socijalno uključivim turističkim odmorom.

Program „Održivi turizam” uključuje i inicijativu „Zeleni pojas“ (6 800 km staza između Barentsovog i Crnog mora), čiji je cilj potaknuti preobrazbu bivše željezne zavjese u prekograničnu mrežu biciklističkih i pješačkih staza. Za ocjenu biciklističkih staza „Eurovelo”, mreže od 14 dugih staza kojima upravlja Europska biciklistička federacija, vidi ažuriranu verziju (2012.) studije Europskog parlamenta o europskoj mreži biciklističkih staza.

EU također sufinancira prekogranične projekte održivog turizma čiji je cilj poticati raznolikost europske turističke ponude. Na primjer, nedavno je objavljen javni natječaj (19. srpnja 2018.) u okviru Programa za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća (COSME) za podupiranje razvoja i promicanje transnacionalnih tematskih turističkih proizvoda i iskorištavanje sinergija između turizma te kulturnih i kreativnih industrija. U sklopu COSME-a pokrenute su i razne druge inicijative. One uključuju:

  • podupiranje konkurentnog i održivog rasta u turističkom sektoru (2017.);
  • promicanje i razvoj proizvoda i usluga u područjima sporta i dobrobiti, kao i podupiranje europske kulturne i industrijske baštine (2015.);
  • olakšavanje transnacionalnih turističkih tokova EU-a za starije osobe i mladež izvan sezone ili u umjerenoj sezoni (2014.) i
  • povećanje sinergija između turističke industrije, industrije luksuznih proizvoda i kreativnih industrija (2014.).

2. U interesu turističkog sektora i regija te za odgovoran turizam

Održivi turizam lakše se razvija u okviru regija, što europske destinacije može učiniti atraktivnijima. Komisija također podupire povezivanje glavnih europskih turističkih regija u mreže. U srpnju 2009. osnovana je otvorena mreža europskih turističkih regija NECSTouR koja služi kao platforma za razmjenu znanja i inovativnih rješenja u području održivog i konkurentnog turizma. Kako bi povećala doprinos turizma regionalnom razvoju i zaposlenosti, Unija nudi niz izvora financiranja, kao što su: Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) za financiranje održivih turističkih projekata, program Interreg, Kohezijski fond za financiranje infrastrukture u području okoliša i prijevoza, Europski socijalni fond (ESF) za zapošljavanje, program Leonardo da Vinci za strukovno obrazovanje, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) za diversifikaciju ruralne ekonomije, Europski fond za ribarstvo (EFR) za preusmjeravanje u ekološki turizam, Okvirni program za konkurentnost i inovacije za mala i srednja poduzeća (CIP) te Sedmi okvirni program za istraživanja (FP7). U tom pogledu u višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2014. - 2020. godine program COSME preuzima djelokrug programa za konkurentnost i inovacije (CIP), a program Obzor 2020. djelokrug programa za istraživanja (FP7).

U sklopu višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje od 2014. do 2020. za program COSME dodijeljene su 2,3 milijarde EUR. Zahvaljujući učinku poluge, tijekom sedmogodišnjeg razdoblja proračun bi trebao moći od financijskih posrednika mobilizirati do 25 milijardi EUR. Ukupni proračun programa za 2018. iznosi 319 milijuna EUR, od čega je otprilike 60 % namijenjeno za financijske instrumente, a oko 20 % za aktivnosti kojima se promiče pristup poduzeća tržištima, odnosno za dva glavna prioriteta programa. Usklađeni statistički podaci o turizmu u Uniji prikupljaju se od 1996. godine. Uredbom (EU) br. 692/2011 od 6. srpnja 2011. uspostavljen je zajednički okvir za sustavni razvoj, izradu i širenje statističkih informacija o turizmu prikupljenih u državama članicama. Komisija je 2013. pokrenula Virtualni turistički opservatorij kojemu je cilj koordinirati prikupljanje i pohranjivanje podataka i jamčiti veću sinergiju između različitih razina na kojima se donose političke odluke u području turizma. Svojim komunikacijama (COM(1996)0547) od 27. studenoga 1996. i (COM(1999)0262) od 26. svibnja 1999. Komisija je najavila i razvila europsku kampanju za borbu protiv seksualnog turizma koji uključuje djecu (više o prevenciji i kršenjima u nastavku).

3. Ostale usmjerene mjere

U novije vrijeme Unija je 2018. godinu proglasila godinom turizma između EU-a i Kine. Kina je jedno od najvećih i najbrže rastućih emitivnih tržišta EU-a. Cilj godine turizma promidžba je manje poznatih odredišta, poboljšanje iskustava putovanja i turizma, poticanje gospodarske suradnje i napretka u pojednostavljenju viznog režima te povezanosti u zračnom prometu.

Europska komisija također je organizirala izložbenu konferenciju o turizmu u Bruxellesu 19. ožujka 2019.

Uloga Europskog parlamenta

Europski parlament već je u prosincu 1996. podržao djelovanje Unije u području turizma dajući pozitivno mišljenje o prvom višegodišnjem programu za razdoblje 1997. - 2000. pod nazivom „Philoxenia”, od kojeg se kasnije odustalo zbog nepostojanja konsenzusa u Vijeću.

Europski parlament je u Rezoluciji od 30. ožujka 2000. o provođenju mjera za borbu protiv seksualnog turizma koji uključuje djecu (SL C 378, 29.12.2000., str. 80.) od država članica zatražio da usvoje opće obvezujuće izvanteritorijalne odredbe kako bi se protiv osoba krivih za seksualno iskorištavanje djece u inozemstvu mogle provoditi istrage i te osobe kazneno goniti i kažnjavati. Parlament je 27. listopada 2011. donio Zakonodavnu rezoluciju (P7_TA(2011)0468) o prijedlogu direktive o borbi protiv seksualnog iskorištavanja i seksualnog zlostavljanja djece. U skladu s Direktivom 2011/93/EU od 13. prosinca 2011. (SL L 335, 17.12.2011., str. 1.), seksualni turizam koji uključuje djecu kazneno je djelo u cijeloj Uniji; konkretno, člankom 21. te direktive predviđene su nacionalne mjere za sprečavanje ili zabranu organizacije putovanja u svrhu počinjenja takvih djela.

Puno prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, Europski parlament usvojio je niz rezolucija o smjernicama ili inicijativama Komisije o turizmu, a najznačajnije među njima su Rezolucija od 8. rujna 2005. o novim perspektivama i novim izazovima za europski održivi turizam, Rezolucija od 29. studenoga 2007. o novoj europskoj turističkoj politici i jačanju partnerstva za turizam te Rezolucija od 16. prosinca 2008. o utjecaju turizma na razvoj obalnih područja. Parlament je tako razmotrio učinke vizne politike na turizam i podržao promidžbu europskih turističkih destinacija.

Također je predložio stvaranje oznake europske baštine, uspostavu prekogranične biciklističke rute uzduž bivše željezne zavjese te potaknuo sektor na raznovrsniju ponudu usluga kako bi odgovorio na sezonske fluktuacije broja turista.

Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament je 27. rujna 2011. na temelju izvješća o vlastitoj inicijativi naslovljenog „Europa, svjetsko turističko odredište br. 1” usvojio Rezoluciju (SL C 56 E, 26.2.2013., str.41). Iako je podržao političku strategiju Komisije usredotočenu na 21 aktivnost, Parlament želi promovirati konkurentan, moderan, održiv turizam visoke kvalitete koji počiva na višekulturnoj dimenziji Europe i dostupan je svima. Zastupnici su naglasak stavili i na važnost mjera donesenih u drugim područjima koja mogu imati odlučujući utjecaj na turizam, poput zapošljavanja, poreza i prava potrošača.

Međutim, Vijeće je odbilo zahtjev Parlamenta da se u okviru VFO-a za razdoblje 2014. - 2020. uspostavi poseban program za turizam. Isto tako, Komisija je u prosincu 2014. morala povući preporuku o skupu neobvezujućih europskih načela o kvaliteti turističkih usluga koju je Vijeću predstavila u veljači 2014. i to unatoč podršci Parlamenta za uvođenje „brenda kvalitete europskog turizma” (stavak 25. rezolucije od 27. rujna 2011. i stavak 53. Rezolucije od 29. listopada 2015. o novim izazovima i konceptima za poticanje turizma u Europi (SL C 355, 20.10.2017., str.71.)).

Parlament je 27  listopada 2015. u drugom čitanju donio zakonodavnu rezoluciju radi donošenja nove direktive kojom se dodatno ojačava zaštita putnika u okviru paket aranžmana i povezanih putnih aranžmana i kojom se izvan snage stavlja Direktiva 90/314/EEZ (P8_TA(2015)0366). Parlament je 29. listopada 2015. donio Rezoluciju o novim izazovima i konceptima za poticanje turizma u Europi. U njoj je riječ o digitalizaciji distribucijskih kanala, razvoju novog sektora ekonomije dijeljenja, promjeni u ponašanju potrošača, potrebi da se privuče i zadrži stručno osoblje, demografskim promjenama i sezonalnosti. Parlament njome poziva Komisiju da predstavi novu strategiju turizma kojom će zamijeniti ili ažurirati komunikaciju „Europa, svjetsko turističko odredište br. 1” od 30. lipnja 2010. i traži da se u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru uspostavi proračunska linija za turizam. Također potiče Komisiju da surađuje s Europskom putničkom komisijom (ETC) kako bi Europa sačuvala status vodeće svjetske turističke destinacije, potencijalno stvaranjem brenda „Destinacija Europa 2020.” To bi uključivalo niz inicijativa u području marketinga, brendiranja i promidžbe, čime bi se provela dugoročna strategija koju je u veljači 2014. pokrenula Komisija, a koju nije usvojilo Vijeće (vidi gore).

Međuklub Europskog parlamenta za turizam i njegov Odbor za promet i turizam održavaju povremene rasprave s predstavnicima međunarodnih turističkih tijela. Na posljednjem sastanku s glavnim tajnikom UNWTO-a održanom u veljači 2018. Parlament i UNWTO potpisali su memorandum o suradnji usmjeren na promicanje održivog turizma u cijeloj Europi. Osim toga, međuklub je pozvao i na donošenje dosljednije turističke politike te postavio pitanje odvojene proračunske linije EU-a za turizam. U svojoj rezoluciji od 29. listopada 2015. o turizmu Parlament je potaknuo Komisiju da nastavi s promicanjem Europe kao glavnog turističkog odredišta. Nadalje je naglasio važnost europskog turističkog brenda i pozvao na pojačanu suradnju s međunarodnim tijelima u cilju razvoja novih transnacionalnih i paneuropskih turističkih proizvoda. Parlament je nedavno objavio studiju naslovljenu „Europski turizam: nedavni događaji i budući izazovi”.

 

Esteban Coito / Benjamin Klaus Wilhelm Blaser