Alates 2009. aasta detsembrist on turismipoliitikal eraldi õiguslik alus. Sellele vaatamata ei ole turismi jaoks eraldi eelarvevahendeid ette nähtud ei aastate 2014–2020 mitmeaastases finantsraamistikus ega ka aastate 2021–2027 mitmeaastase finantsraamistiku kõige viimases ettepanekus.

Õiguslik alus

Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artikli 6 punkt d, XXII jaotis ja artikkel 195.

Eesmärgid

Euroopa Liidu turismitööstus selle kitsas tähenduses (traditsiooniliste reisi- ja turismiteenuste pakkujad) hõlmab 2,3 miljonit peamiselt väikest ja keskmise suurusega ettevõtet (VKEd), milles töötab hinnanguliselt 12,3 miljonit inimest. 2014. aastal oli Euroopas iga kümnes finantssektoriväline ettevõte turismiettevõte. 2018. aastal moodustas reisimine ja turism ELi SKPst 3,9% ja turismivaldkonnas töötas 5,1% kogu töötavast elanikkonnast (ligikaudu 11,9 miljonit inimest). Kui võtta arvesse turismi tihedaid sidemeid muude majandussektoritega, suureneb turismi tähtsus veelgi (10,3% SKPst ja 11,7% kogu tööhõivest ehk 27,3 miljonit töötajat).

Rahvusvaheliste turistide arv maailmas tõusis 2017. aastal 1,32 miljardi inimeseni (+7%), kellest Euroopat külastas 671 miljonit inimest, mis vastab 51% suurusele turuosale (+8%). Maailma Turismiorganisatsiooni (UNWTO) pikaajalise uuringu kohaselt jääb Euroopa turismimajanduse kasv edasi 2030. aastani tagasihoidlikumaks, hõlmates hinnanguliselt 744 miljonit turisti (+1,8%), mis vastab maailma mastaabis 41,1% suurusele turuosale.

Turismipoliitika on Euroopa Liidu jaoks ka vahend, mis aitab saavutada tööhõive ja majanduskasvu üldisi eesmärke. Aja jooksul muutub üha olulisemaks turismi keskkonnamõõde. See kajastub juba kestliku, vastutustundliku ja eetilise turismi projektides. Euroopa Parlament avaldas hiljuti uuringu „Overtourism: impact and possible policy responses“ (nn ületurism, selle mõju ja võimalik poliitiline reageerimine).

Saavutused

A. Üldine poliitika

Alates Euroopa Ülemkogu 21. juuni 1999. aasta kohtumisest, kus käsitleti turismi ja tööhõivet, teadvustab liit üha rohkem turismi tähtsust Euroopa tööhõives. Teatises „Koostöö Euroopa turismi tuleviku nimel“ (COM(2001)0665) esitas komisjon Euroopa turismitööstuse ergutamiseks tegevusraamistiku ja meetmete ettepanekud. Nõukogu 21. mai 2002. aasta resolutsioonis turismi tuleviku kohta kiideti komisjoni käsitus heaks ning anti avaliku ja erasektori osaliste koostööle Euroopa turismitööstuses uut hoogu, et tagada Euroopale turismisihtkohtade seas juhtiv koht.

Sellel alusel võttis komisjon terve rea meetmeid. Strateegia otsesed tulemused on näiteks:

  • turismi satelliitarvepidamise loomine igas liikmesriigis, mille tulemuseks on esimene Euroopa turismi satelliitarvepidamine;
  • Euroopa kui turismisihtkoha reklaamimise portaali loomine;
  • alates 2002. aastast iga-aastase Euroopa turismifoorumi korraldamine (17. foorum toimus 2018. aastal Austria pealinnas Viinis ja teemaks oli turismi planeerimine nii, et see parandaks inimeste elukvaliteeti ja annaks lisaväärtust).

Komisjon on alates 2001. aastast avaldanud turismisektori edendamise poliitiliste suuniste kohta mitu teatist, neist viimase 2014. aastal. Need on:

B. Erimeetmed

1. Turismireisijate ja/või puhkajate jaoks

Peamiselt on tegemist meetmetega, mille eesmärk on lihtsustada piiriületamist ning kaitsta turistide tervist, julgeolekut ja materiaalseid huve. Nende hulka kuulub nõukogu soovitus 86/666/EMÜ tuleohutuse kohta hotellides, direktiiv 2008/122/EÜ tarbijate kaitse kohta seoses osaajalise kasutamise õigusega ning direktiiv (EL) 2015/2302 pakettreiside ja seotud reisikorraldusteenuste kohta. Lisaks on vastu võetud eeskirjad reisijate õiguste kohta eri transpordivaldkondades (vt teabelehte 2.2.3). 15. veebruari 2006. aasta direktiiv 2006/7/EÜ, mis käsitleb suplusvee kvaliteedi juhtimist, on näide turismi ja muude ELi pädevusvaldkondade vahelisest seosest. Kõnealuse direktiivi 31. detsembri 2014. aasta konsolideeritud versiooniga tunnistati kehtetuks 8. detsembri 1975. aasta direktiiv 76/160/EMÜ.

Komisjon on käivitanud Euroopa Parlamendi nõudmisel viis ettevalmistavat programmi Euroopa turismi hetkeprobleemide lahendamiseks.

Näiteks algatuse „Eden“ eesmärk on edendada Euroopa turismi tippsihtkohti ehk uusi ja veel vähetuntud, kuid säästvuse põhimõtteid järgivaid sihtkohti. Ettevalmistava meetme rahastamine lõppes 2011. aastal, kuid komisjon jätkas algatuse rakendamist ettevõtete konkurentsivõime ja VKEde programmi (COSME) raames.

Sotsiaalturismi edendavas projektis „Calypso“ keskendutakse aga eakatele, ebasoodsas olukorras olevatele noortele täiskasvanutele, vaestele peredele ja piiratud liikumisvõimega isikutele. Eesmärk on võimaldada võimalikult paljudel inimestel reisida, aidates samal ajal leevendada turismisektori hooajalist tasakaalustamatust. Programmist kaasrahastati mitut riikidevahelist partnerlust, mille eesmärk on täiustada koostööd ja vahetusmehhanisme sotsiaalturismi valdkonnas. Muude meetmete hulgas toetas EL e-Calypso platvormi loomist, et vahendada sotsiaalselt kaasavate puhkusevõimaluste osas eksisteerivat nõudlust ja pakkumist.

Säästva turismi algatused hõlmavad näiteks piki kunagist raudset eesriiet kulgevat rohevööndit (6800 km teid Barentsi merest Musta mereni), mille eesmärk on edendada kunagise raudse eesriide trassi ümberkujundamist piiriüleseks jalgratturitele ja jalakäijatele mõeldud kergliiklusteede võrgustikuks. Hinnangu EuroVelo jalgrattateede võrgustiku kohta, mis koosneb 14 kaugtrassist ja mida haldab Euroopa Jalgratturite Liit (ECF), leiab Euroopa jalgrattatrasside võrgustikku käsitleva Euroopa Parlamendi uuringu 2012. aasta uuendatud versioonist.

Euroopa Liit kaasrahastab ka piiriüleseid säästva turismi projekte, mille eesmärk on Euroopa turismivõimalusi mitmekesistada. Näiteks korraldati hiljuti (19. juulil 2018) programmi COSME raames hange piiriüleste temaatiliste turismitoodete väljatöötamiseks ja reklaamimiseks, kasutades seejuures ära turismi ning kultuuri- ja loomesektori sünergiat. COSME raames on käivitatud ka muid algatusi. Näiteks:

  • turismisektori konkurentsivõimelise ja jätkusuutliku majanduskasvu toetamine (2017);
  • spordi ja tervise valdkonna toodete ja teenuste edendamine ja arendamine ning Euroopa kultuuri- ja tööstuspärandi toetamine (2015);
  • rahvusvahelise turismi hõlbustamine ELis eakate ja noorte jaoks madal- ja tavahooajal (2014) ning
  • turismi ning luksustööstuse ja loomemajanduse koostoime maksimeerimine (2014).

2. Turismisektori ja piirkondade jaoks ning vastutustundliku turismi nimel

Piirkonnad on strateegiliselt kõige tähtsam riigisisene tasand turismi kestlikuks arendamiseks ja Euroopa sihtkohtade konkurentsivõime suurendamiseks. Komisjon toetab ka Euroopa peamiste turismipiirkondade võrgustike loomist. Juulis 2009 loodi Euroopa turismipiirkondade avatud võrgustik (NECSTouR), et vahetada säästva ja konkurentsivõimelise turismi vallas teadmisi ja tutvustada uuenduslikke lahendusi. EL pakub mitut rahastamisallikat, et turism saaks aidata kaasa piirkondlikule arengule ja tööhõivele: Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF) turismiga seotud kestlikkusprogrammide rahastamiseks, programm Interreg, Ühtekuuluvusfond keskkonna ja transpordi valdkonna taristute rahastamiseks, Euroopa Sotsiaalfond (ESF) tööhõive jaoks, programm Leonardo da Vinci kutsehariduse jaoks, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) maapiirkondade majanduse mitmekesistamiseks, Euroopa Kalandusfond (EKF) ökoturismi ümberkorraldamiseks, konkurentsivõime ja uuendustegevuse raamprogramm ning Euroopa teadusuuringute seitsmes raamprogramm. Mitmeaastase finantsraamistiku 2014–2020 raames hõlmab programm COSME ka konkurentsivõime ja uuendustegevuse raamprogrammi ning Euroopa teadusuuringute seitsmenda raamprogrammi võttis üle programm „Horisont 2020“.

Mitmeaastase finantsraamistiku 2014–2020 raames eraldati COSME programmile 2,3 miljardit eurot. Tänu eelarve võimendavale mõjule peaks seitsmeaastase perioodi jooksul olema võimalik kaasata kuni 25 miljardi euro ulatuses finantsvahendajate vahendeid. 2018. aastal on programmi kogueelarve 319 miljonit eurot, millest ligikaudu 60% eraldatakse rahastamisvahenditele ja 20% meetmetele, millega edendatakse ettevõtete turulepääsu. Need on programmi kaks peamist prioriteeti. Turismi kohta kogutakse liidus ühtlustatud statistilisi andmeid alates 1996. aastast. 6. juuli 2011. aasta määrusega (EL) nr 692/2011 kehtestati liikmesriikides turismi kohta kogutud statistilise teabe süstemaatilise arendamise, koostamise ja levitamise ühine raamistik. 2013. aastal käivitas komisjon virtuaalse turismivaatluskeskuse, et kooskõlastada teabe kogumist ja säilitamist ning tagada eri poliitikatasandite suurem koostoime turismi valdkonnas. Komisjon esitas oma 27. novembri 1996. aasta teatises (COM(1996)0547) ja 26. mai 1999. aasta teatises (COM(1999)0262) ühenduse meetme lasteseksiturismi vastu võitlemiseks ja täiendas seda (ennetuse ja rikkumiste kohta vt allpool).

3. Muud sihipärased meetmed

Hiljuti otsustas EL kuulutada 2018. aasta ELi ja Hiina turismiaastaks. Hiina on üks ELi suurimaid ja kõige kiiremini kasvavaid lähteturge. Turismiaasta eesmärk on tutvustada vähem tuntud sihtkohti, parandada reisikogemusi, suurendada majanduskoostööd ning hoogustada viisakorra lihtsustamist ja lennuühenduste loomist.

Euroopa Komisjon korraldas Brüsselis 19. märtsil 2019 turismiteemalise konverentsi.

Euroopa Parlamendi roll

Juba 1996. aasta detsembris toetas Euroopa Parlament ühenduse turismialast meedet, kiites heaks esimese mitmeaastase programmi „Philoxenia“ (1997–2000), millest aga hiljem loobuti, sest nõukogus ei saavutatud ühehäälsust.

Euroopa Parlamendi 30. märtsi 2000. aasta resolutsioonis (EÜT C 378, 29.12.2000, lk 80) lasteseksiturismi vastu võitlemise meetmete rakendamise kohta nõuti, et liikmesriigid kehtestaksid ühtsed ja siduvad eksterritoriaalsed sätted, mis võimaldaksid uurida, vastutusele võtta ja karistada isikuid, kes on välismaal viibides lapsi seksuaalselt ära kasutanud. 27. oktoobril 2011 võttis parlament vastu seadusandliku resolutsiooni (P7_TA(2011)0468) ettepaneku kohta võtta vastu direktiiv, milles käsitletakse laste seksuaalset kuritarvitamist ja ärakasutamist. 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/93/EL (ELT L 335, 17.12.2011, lk 1) alusel käsitatakse lastega seotud seksiturismi kõikjal liidus kuriteona. Selle artikliga 21 on ette nähtud riiklikud meetmed sellise kuriteo eesmärgil toimuvate reiside korraldamise tõkestamiseks või ärakeelamiseks.

Ammu enne Lissaboni lepingu jõustumist võttis Euroopa Parlament vastu mitu resolutsiooni komisjoni turismi käsitlevate suuniste või algatuste kohta, millest märkimisväärsemad on 8. septembri 2005. aasta resolutsioon Euroopa säästva turismi uute perspektiivide ja uute väljakutsete kohta, 29. novembri 2007. aasta resolutsioon ELi uuendatud turismipoliitika kohta: partnerluse edendamiseks Euroopa turismis ning 16. detsembri 2008. aasta resolutsioon regionaalarengu aspektide ja turismi mõju kohta rannikualadele. Nendes resolutsioonides käsitles parlament ka viisapoliitika mõju turismile ja toetas Euroopa turismisihtkohtade edendamist.

Samuti soovitas parlament luua Euroopa kultuuripärandi märgise ja rajada jalgrattatee piki kunagist raudset eesriiet ning julgustas sektorit pakutavaid teenuseid mitmekesistama, et turismi hooajalisuse probleemiga toime tulla.

Pärast Lissaboni lepingu jõustumist võttis parlament algatusraporti „Euroopa kui maailma soosituim turismisihtkoht“ alusel 27. septembril 2011 vastu resolutsiooni (ELT C 56 E, 26.2.2013, lk 41). Parlament toetas komisjoni poliitilist strateegiat, mis on jaotatud 21 meetmeks, ning soovis edendada konkurentsivõimelist, nüüdisaegset, kvaliteetset ja säästvat turismi, mis toetub Euroopa mitmekultuurilisusele ja on kõigi jaoks kättesaadav. Parlamendiliikmed rõhutasid ka seda, kui olulised on meetmed muudes valdkondades, mis võivad turismi oluliselt mõjutada, nagu tööhõive, maksustamine ja tarbijaõigused.

Nõukogu ei olnud aga nõus parlamendi nõudmisega lisada aastate 2014–2020 mitmeaastasesse finantsraamistikku eraldi turismiprogramm. Samuti oli komisjon 2014. aasta detsembris sunnitud tagasi võtma soovituse Euroopa turismiteenuste mittesiduvate kvaliteedipõhimõtete kohta, mille ta oli esitanud nõukogule 2014. aasta veebruaris. Olukorda ei muutnud ka asjaolu, et Euroopa turismi kvaliteedimärgise asjus oli komisjonil parlamendi toetus (27. septembri 2011. aasta resolutsiooni punkt 25 ja 29. oktoobri 2015. aasta resolutsiooni (uute ülesannete ja strateegiate kohta turismi edendamiseks Euroopas) punkt 53, ELT C 355, 20.10.2017, lk 71).

27. oktoobril 2015 võttis parlament teisel lugemisel vastu seadusandliku resolutsiooni uue direktiivi kohta, millega suurendatakse reisijate kaitset seoses pakettreisidega ning tunnistatakse kehtetuks direktiiv 90/314/EMÜ (P8_TA(2015)0366). 29. oktoobril 2015 võttis parlament vastu resolutsiooni uute ülesannete ja strateegiate kohta turismi edendamiseks Euroopas. Resolutsioonis käsitletakse muu hulgas turustuskanalite digiteerimist, uue jagamismajanduse sektori arengut, muutuvat tarbijakäitumist, kvalifitseeritud töötajaskonna leidmise ja hoidmise vajadust, rahvastiku muutusi ja hooajalisust. Peale selle palus parlament resolutsioonis, et komisjon esitaks uue turismistrateegia, et 30. juuni 2010. aasta teatis Euroopa kui maailma juhtiva turismisihtkoha kohta asendada või seda ajakohastada, ning nõudis, et järgmises mitmeaastases finantsraamistikus loodaks turismi jaoks eraldi eelarverida. Samuti julgustas ta Euroopa täitevvõimu tegema koostööd Euroopa Reisikomisjoniga (ETC), et säilitada Euroopa esmatähtsus turismitööstuses, luues võimaluse korral märgise „Sihtkoht Euroopa 2020“. See hõlmaks mitmesuguseid turundus-, kaubamärgi- ja müügiedendusalgatusi Euroopas, millega rakendataks komisjoni poolt 2014. aasta veebruaris käivitatud pikaajalist strateegiat, mille nõukogu seejärel tagasi lükkas (vt eespool).

Euroopa Parlamendi turismi töörühm ning parlamendi transpordi- ja turismikomisjon korraldavad rahvusvaheliste turismiorganisatsioonide esindajatega aeg-ajalt arutelusid. 2018. aasta veebruaris toimunud viimasel kohtumisel Maailma Turismiorganisatsiooni peasekretäriga kirjutasid parlament ja Maailma Turismiorganisatsioon alla koostöömemorandumile, milles keskendutakse säästva turismi edendamisele kogu Euroopas. Ka töörühm on nõudnud turismipoliitika järjepidevamaks muutmist ning tõstatanud turismi jaoks ELi tasandil eraldi eelarverea loomise küsimuse. Parlament ergutas oma 29. oktoobri 2015. aasta turismi käsitlevas resolutsioonis komisjoni jätkama Euroopa tutvustamist parima turismisihtkohana. Lisaks toonitati Euroopa turismi kaubamärgi tähtsust ning kutsuti üles tegema rahvusvaheliste organisatsioonidega tihedamat koostööd, et arendada välja uusi rahvusvahelisi ja üleeuroopalisi turismitooteid. Euroopa Parlament avaldas hiljuti uuringu „European tourism: recent developments and future challenges“ (Euroopa turism: hiljutised arengud ja tulevased väljakutsed).

 

Esteban Coito / Benjamin Klaus Wilhelm Blaser