Le imposte indirette comprendono l'imposta sul valore aggiunto (IVA) e le accise su alcolici, tabacco e prodotti energetici. Il sistema comune in materia di IVA è applicabile in generale ai beni e ai servizi acquistati e venduti ai fini dell'uso o del consumo nell'UE. Le accise vengono applicate sulla vendita o sull'uso di prodotti specifici. Ai fini del corretto funzionamento del mercato interno, l'attività legislativa dell'UE mira a coordinare e allineare le disposizioni in materia di IVA, nonché ad armonizzare le accise su alcolici, tabacco e prodotti energetici.

1. Imposta sul valore aggiunto (IVA)

A. Base giuridica

Articolo 113 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

B. Sviluppo

L'armonizzazione dell'IVA è avvenuta in diverse fasi al fine di garantire la trasparenza negli scambi commerciali intraunionali. Nel 1970 è stato deciso di finanziare il bilancio della Comunità economica europea mediante risorse proprie. Queste avrebbero dovuto includere il versamento di somme basate su una quota dell'IVA e si sarebbero dovute realizzare mediante l'applicazione di un'aliquota d'imposta comune su un'unica base imponibile. La direttiva IVA 2006/112/CE, adottata nel 2007, codifica in un solo testo legislativo tutte le modifiche apportate.

Nel 1985 la Commissione ha pubblicato il «Libro bianco sul mercato interno» (COM(1985)0310) in cui la parte III ha per oggetto l'eliminazione delle barriere fiscali. La necessità di un'azione nell'ambito dell'IVA è emersa nel contesto del «principio di destinazione».

C. Risultati

1. Il sistema dell'imposta sul valore aggiunto

a. Il sistema transitorio

Nel 1987 la Commissione ha proposto il passaggio al «principio di origine», in virtù del quale gli operatori economici possono detrarre come imposta a monte, l'imposta già applicata nel paese di origine alle transazioni che intercorrono tra Stati membri. La Commissione ha proposto inoltre l'istituzione di un sistema di compensazione al fine di versare ai paesi del consumo l'IVA prelevata nei paesi di origine. Tali proposte erano tuttavia inaccettabili per gli Stati membri. Essi hanno optato, come alternativa, per il principio di destinazione per quanto concerne le transazioni degli operatori commerciali titolari di partita IVA, creando in questo modo la base del sistema transitorio divenuto operativo nel 1993 (direttive 91/680/CEE e 92/111/CEE).

b. Strategia realizzabile per il miglioramento del sistema attuale

Dal 2000 la Commissione mira a migliorare le attuali regole transitorie. La direttiva IVA 2006/112/CE è diventata nel frattempo la principale normativa dell'UE in materia di IVA. Ad essa hanno fatto seguito le direttive 2008/8/CE e 2008/9/CE. Ormai l'IVA sulle prestazioni di servizi tra operatori economici viene applicata nel paese in cui il servizio è fornito.

Nel 2005 sono state poste le basi per un'attuazione più uniforme delle norme UE (regolamento di esecuzione (UE) n. 282/2011). Tutti gli Stati membri avevano pertanto la possibilità di applicare norme speciali per semplificare l'applicazione dell'IVA. Il sistema è migliorato con l'adozione del regolamento (CE) n. 37/2009 relativo alla cooperazione amministrativa in materia d'imposta sul valore aggiunto per combattere la frode fiscale connessa alle operazioni intracomunitarie.

2. Aliquote IVA

La direttiva 92/77/CEE ha previsto un'aliquota ordinaria minima del 15%, soggetta a revisione ogni due anni. Successivamente il Consiglio ha prorogato il periodo di validità dell'aliquota minima fino alla fine del 2017. Inoltre gli Stati membri potevano applicare una o due aliquote ridotte non inferiori al 5% a taluni beni e servizi. Gli Stati membri potevano anche continuare ad applicare aliquote inferiori al minimo (compreso lo zero) su beni e servizi, se tali aliquote erano già in vigore prima del 1o gennaio 1991. Nel 2009 è stata adottata la direttiva 2009/47/CE riguardante le aliquote ridotte dell'imposta sul valore aggiunto per i servizi ad alta intensità di lavoro prestati localmente.

3. Sviluppi recenti

Nel 2010 la Commissione ha pubblicato il Libro verde sul futuro dell'IVA (COM(2010)0695). L'obiettivo era quello di avviare una discussione sull'attuale sistema dell'IVA. Nel 2012 la Commissione ha istituito un gruppo di esperti in materia di IVA (in prosieguo: il comitato IVA), che pubblica orientamenti periodici.

Il 7 aprile 2016 la Commissione ha presentato un Piano d'azione per la modernizzazione del sistema IVA nell'UE. Esso contiene i principi per un futuro sistema IVA comune europeo, misure a breve termine per la lotta alle frodi in materia di IVA, piani per la revisione delle aliquote IVA ridotte, proposte per la semplificazione delle norme IVA, nonché l'annuncio di un pacchetto IVA finalizzato all'introduzione di agevolazioni per le PMI. L'aspetto centrale della proposta è l'applicazione del principio del paese di destinazione per quanto concerne le cessioni transfrontaliere. In questo modo l'esportatore dovrebbe versare l'IVA nello Stato membro di destinazione dei beni. In un primo momento ciò vale soltanto per i trasporti da impresa a impresa. Il piano d'azione prevede anche due varianti per la concessione di una maggiore flessibilità in ordine all'introduzione di aliquote ridotte attraverso gli Stati membri.

A partire dal 2017 la Commissione ha presentato una serie di proposte legislative derivanti dal piano d'azione. Nel giugno 2018 il Consiglio ha adottato una direttiva che fissa un'aliquota ordinaria minima del 15% in materia di IVA. Nel dicembre 2018 il Consiglio ha adottato atti legislativi in materia di: (i) «soluzioni rapide» per migliorare il funzionamento dell'attuale sistema dell'IVA in attesa dell'entrata in vigore del nuovo sistema; (ii) IVA concernente le pubblicazioni elettroniche; e (iii) cooperazione amministrativa transfrontaliera riguardante l'IVA. Varie altre proposte della Commissione sono attualmente all'esame del Consiglio. Nel novembre 2019 il Consiglio ha adottato nuove misure volte a modernizzare le norme in materia di IVA per il commercio elettronico.

D. Ruolo del Parlamento europeo

Secondo la legislazione dell'UE in materia di IVA, il ruolo del Parlamento è limitato alla procedura di consultazione. Nel 2014 il Parlamento ha adottato una risoluzione sulla proposta di direttiva del Consiglio, presentata dalla Commissione, recante modifica della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto per quanto riguarda una dichiarazione IVA standard (successivamente ritirata). Il 24 novembre 2016 il Parlamento ha adottato una risoluzione sul piano d'azione della Commissione, accogliendo con favore l'intenzione di proporre un sistema IVA definitivo e misure supplementari per contrastare le frodi. Nel marzo 2019 il Parlamento ha approvato una relazione scaturita dai lavori della commissione speciale sui reati finanziari, l'evasione fiscale e l'elusione fiscale (TAX3), che contempla una serie di questioni riguardanti l'IVA.

2. Accise su alcolici, tabacco e prodotti energetici

A. Base giuridica

Articolo 113 del TFUE e, per quanto concerne le imposte sui prodotti energetici, articolo 192 del TFUE, ai fini del perseguimento degli obiettivi di cui all'articolo 191 del TFUE.

B. Obiettivi

Le aliquote e le strutture delle accise variano da uno Stato membro all'altro e incidono sulla concorrenza. L'esistenza di forti differenze tra le imposte applicate a un particolare prodotto può tradursi in flussi di merci in funzione della tassazione, nonché in perdita di entrate e in frodi. Sin dai primi anni '70 si è tentato di armonizzare le strutture e le aliquote, ma i progressi sono stati scarsi.

C. Risultati

1. Disposizioni generali

Con la direttiva 2008/118/CE relativa al regime generale delle accise viene stabilito un regime generale per le merci soggette ad accisa, al fine di garantire la libera circolazione delle merci e quindi il corretto funzionamento del mercato interno dell'UE. Nel maggio 2018 la Commissione ha proposto una rifusione della direttiva 2008/118/CE. Nel novembre 2019 il Consiglio ha adottato una modifica del regolamento (UE) n. 389/2012 per quanto concerne il controllo del movimento di prodotti soggetti ad accisa dopo l'immissione in consumo in uno Stato membro.

2. Alcol

La misura in cui le diverse bevande alcoliche sono in concorrenza ha rappresentato una questione fondamentale in materia di tassazione dei prodotti alcolici. La Commissione (COM(79)0261) e la Corte di giustizia dell'Unione europea (causa 170/78, racc. 1985) sostengono che tutte le bevande alcoliche sono più o meno intercambiabili e quindi in concorrenza tra di loro. Solo nel 1992 si è giunti all'adozione della direttiva 92/83/CEE, la quale stabilisce quali prodotti sono soggetti ad accisa e le modalità di applicazione. In seguito è stata adottata un'altra importante direttiva, ovvero la 92/84/CEE. Nel marzo 2015 è stata ritirata la proposta recante modifica della direttiva 92/84/CEE (ravvicinamento delle aliquote di accisa sull'alcole e sulle bevande alcoliche), in quanto non è stato possibile conseguire un accordo in seno al Consiglio.

Nel quadro della piattaforma sull'adeguatezza e l'efficacia della regolamentazione (REFIT), la Commissione ha proceduto ad una valutazione della direttiva 92/83/CEE e nel maggio 2018 ha presentato una proposta per modificare la direttiva. Nel novembre 2019 il Consiglio ha approvato la proposta.

3. Prodotti del tabacco

La struttura di base delle accise sul tabacco è sintetizzata in un'unica direttiva consolidata (2011/64/UE). Avverso le proposte originarie della Commissione sono state fissate soltanto aliquote minime. Vi sono diverse categorie di prodotti di tabacco soggetti a imposizione fiscale. Le imposte applicate alle sigarette sono costituite da un'accisa proporzionale («ad valorem») abbinata a un'accisa specifica. Altri prodotti del tabacco sono soggetti a un'accisa «ad valorem», a un'accisa specifica o a una cosiddetta accisa mista.

Analogamente a quanto verificatosi per le accise sull'alcol, la valutazione REFIT ha evidenziato le opportunità per rivedere la pertinente direttiva sul tabacco. Il Consiglio ha invitato la Commissione a svolgere i lavori preparatori ai fini di un'eventuale proposta legislativa. Nel gennaio 2018, dopo aver effettuato una valutazione, la Commissione ha deciso di non proporre una revisione o una modifica della direttiva 2011/64/UE, a causa della mancanza di dati.

4. Prodotti energetici (oli minerali, gas, energia elettrica, energia alternativa, carburanti per l'aviazione)

La struttura di base delle accise sugli oli minerali all'interno dell'Unione è stata stabilita nel 1992. Anche in questo caso, come è già accaduto nell'ambito dei prodotti alcolici e di tabacco, sono state definite soltanto aliquote minime, contrariamente ai piani originari (armonizzazione completa). Le proposte della Commissione risalenti al 1997 sono state adottate con ampie modifiche (direttiva 2003/96/CE e deroghe nelle direttive 2004/74/CE e 2004/75/CE).

La comunicazione pubblicata dalla Commissione nel 2000, relativa alla tassazione dei carburanti per aeromobili (COM(2000)0110), ha portato solo all'introduzione, con la direttiva 2003/96/CE, di un'esenzione obbligatoria dell'accisa per i prodotti energetici forniti per essere utilizzati come carburante per la navigazione aerea, ad esclusione dell'aviazione privata da diporto. In questo modo sono state introdotte per la prima volta disposizioni che consentono agli Stati membri di tassare il carburante per la navigazione aerea nell'ambito dei voli nazionali e, ricorrendo ad accordi bilaterali, nell'ambito dei voli all'interno dell'Unione.

Nel 2001 sono state proposte misure per promuovere l'utilizzo dei biocarburanti, tra cui la possibilità di applicare un'aliquota d'accisa ridotta, approvata nel 2003 con la direttiva 2003/30/CE.

5. IVA applicata ad altri combustibili

Nel 2002 è stata presentata una proposta che prevede l'applicazione dell'IVA sul gas naturale e sull'elettricità e che stabilisce, per quanto riguarda le aziende, che la tassazione venga effettuata nel luogo di residenza dell'acquirente; per i consumatori finali, invece, nel luogo del consumo. Questa proposta è stata nel frattempo approvata (direttiva 2003/92/CE).

6. Iniziative recenti

L'iniziativa più recente presentata dalla Commissione è stata la proposta di direttiva finalizzata alla modernizzazione delle disposizioni in materia di tassazione dei prodotti energetici (COM(2011)0169). Essa avrebbe consentito agli Stati membri di modificare in generale le loro strutture fiscali spostando il carico fiscale dal lavoro al consumo e contribuendo in questo modo alla crescita e all'occupazione. La proposta è stata ritirata nel marzo 2015.

D. Ruolo del Parlamento europeo

1. Tassazione delle bevande alcoliche e dei prodotti del tabacco

Nella risoluzione sulla politica fiscale dell'UE del 2002, il Parlamento ha disapprovato la politica seguita dalla Commissione in materia di accise sul tabacco e sui prodotti alcolici e si è discostato in particolare da un'armonizzazione verso l'alto. Nel 2009 il Parlamento si è espresso a favore di un aumento progressivo delle accise applicate a sigarette e altri prodotti del tabacco, tuttavia non nella misura proposta dalla Commissione.

2. Tassazione degli oli minerali e dei prodotti energetici

Nella sua risoluzione del 2002 sulla politica fiscale, il Parlamento ha sostenuto che occorre «una più estesa applicazione, in particolare nel campo dei prodotti energetici, del principio chi inquina paga». Nell'ottobre 2002 il Parlamento ha espresso parere favorevole nei confronti delle proposte relative ai biocarburanti ed ha approvato gli emendamenti volti a rafforzarle. Nel 2012 il Parlamento ha adottato una risoluzione sulla proposta di direttiva in materia di tassazione dei prodotti energetici, che è stata successivamente ritirata.

 

Dražen Rakić