Mededingingsbeleid
De voornaamste doelstelling van de mededingingsregels van de EU is een goede werking van de interne markt mogelijk te maken. Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) heeft tot doel beperkingen en verstoringen van de mededinging te voorkomen, zoals misbruik van machtsposities, mededingingverstorende overeenkomsten en fusies en overnames die de mededinging beperken. Ook staatssteun die tot verstoring van de mededinging leidt, is verboden, maar kan in bepaalde gevallen toch worden toegestaan.
Rechtsgrondslag
- De artikelen 101 tot en met 109 VWEU, alsmede Protocol nr. 27 betreffende de interne markt en de mededinging, waarin wordt aangegeven dat een eerlijk mededingingsstelsel integraal deel uitmaakt van de interne markt, zoals bepaald in artikel 3, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
- De concentratieverordening (Verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad en de uitvoeringsbepalingen daarbij (Verordening (EG) nr. 802/2004 van de Commissie).
- De artikelen 37, 106 en 345 VWEU voor overheidsbedrijven en de artikelen 14, 59, 93, 106, 107, 108 en 114 VWEU voor openbare diensten, diensten van algemeen belang en diensten van algemeen economisch belang; Protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang; artikel 36 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Doelstellingen
Het mededingingsbeleid is een belangrijk instrument voor de totstandbrenging van een vrij en dynamisch functionerende interne markt en voor de bevordering van de algehele economische welvaart. Mededinging stelt bedrijven in staat om op gelijke voet te concurreren tussen de lidstaten, waarbij zij tegelijkertijd gestimuleerd worden om de consument de beste producten tegen de laagste prijs aan te bieden. Dit vormt op zijn beurt een drijvende kracht achter innovatie en stimuleert economische groei op de lange termijn. Ook bedrijven van buiten de EU die actief zijn op de interne markt, vallen onder het mededingingsbeleid van de EU. Maatschappelijke, economische, geopolitieke en technologische veranderingen stellen het EU-mededingingsbeleid voor uitdagingen.
In 2020 is de Commissie begonnen met een uitgebreide herziening van de EU-regels inzake antitrust, concentraties en staatssteun. In de mededeling van de Commissie van november 2021 over een mededingingsbeleid dat geschikt is voor nieuwe uitdagingen worden de belangrijkste elementen van die herziening samengevat. Tevens wordt benadrukt hoe de beleidsherziening het herstel van de EU na de pandemie helpt bevorderen en een veerkrachtigere interne markt helpt te creëren om de uitvoering van de Europese Green Deal te bevorderen en de digitale transitie te versnellen.
In een steeds meer gedigitaliseerde economie zijn inmiddels nieuwe instrumenten nodig om nieuwe uitdagingen aan te pakken. De digitalemarktenverordening, die in september 2022 door de medewetgevers is afgerond, heeft tot doel de digitale markten eerlijk en betwistbaar te houden en voert ex-anteregulering in voor zogenaamde poortwachteronlineplatforms. Er zijn ook een aantal andere initiatieven van start gegaan om de open strategische autonomie van de EU in een mondiale context te versterken. De nieuwe verordening inzake buitenlandse subsidies heeft bijvoorbeeld tot doel mogelijke verstorende effecten van buitenlandse subsidies op de interne markt tegen te gaan, met name in de context van overheidsopdrachten en fusies.
Instrumenten van het mededingingsbeleid
In grote lijnen bevat het EU-beleidsinstrumentarium voor mededinging regels voor antitrust, controle op concentraties, staatssteun, en overheidsondernemingen en -diensten. Antitrust beoogt de concurrentievoorwaarde te herstellen, bijvoorbeeld bij kartelvorming of misbruik van machtspositie. Het preventieve mededingingsbeleid omvat controle op concentraties en staatssteunregels. Controle op concentraties moet mogelijke concurrentieverstoringen voorkomen door van tevoren te beoordelen of een mogelijke concentratie of overname negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor de mededinging. Staatssteunregels moeten onterechte overheidsinterventie voorkomen wanneer die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bedrijfstakken vervalst of dreigt te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Diensten van algemeen economisch belang zijn voor consumenten van bijzondere betekenis en vallen onder specifieke staatssteunregels met het oog op de bevordering van sociale en territoriale cohesie, een hoge mate van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, en gelijke behandeling.
A. Algemeen verbod op concurrentieverstorende overeenkomsten (artikel 101 VWEU)
Collusie tussen bedrijven verstoort het gelijke speelveld en schaadt de consumenten en andere bedrijven. Overeenkomsten tussen bedrijven, zoals kartels, zijn verboden en automatisch nietig. Overeenkomsten kunnen echter worden vrijgesteld als ze de productie of distributie van goederen helpen verbeteren of als ze technische of economische vooruitgang in de hand werken. Een vrijstelling wordt verleend op voorwaarde dat een billijk deel van de daaruit voortvloeiende voordelen de consumenten ten goede komt, dat de overeenkomst niet onnodig beperkend is en dat de mededinging hierdoor niet voor een wezenlijk deel van de betrokken producten wordt uitgeschakeld. Deze vrijstellingen worden meestal niet per geval verleend, maar worden doorgaans geregeld door groepsvrijstellingsverordeningen.
Deze verordeningen gelden voor een groep inhoudelijk vergelijkbare individuele overeenkomsten die gewoonlijk vergelijkbare gevolgen voor de mededinging hebben. In mei 2022 heeft de Commissie de herziene verticale groepsvrijstellingsverordeningvastgesteld. Zij herzag ook de twee horizontale groepsvrijstellingsverordeningen samen met de desbetreffende richtsnoeren.
Ten slotte worden bepaalde overeenkomsten niet als inbreuken beschouwd als ze van gering belang zijn en weinig gevolgen voor de markt hebben (de-minimisbeginsel) Dergelijke overeenkomsten worden vaak beschouwd als nuttig voor de samenwerking tussen kleine en middelgrote ondernemingen.
In februari 2024 heeft de Commissie een herziene bekendmaking betreffende de afbakening van de relevante markt vastgesteld, de eerste herziening van de bekendmaking sinds 1997. Het gaat om de afbakening van markten in antitrust- en concentratiezaken. De richtsnoeren worden aangepast aan de nieuwe marktsituatie, bijvoorbeeld digitale markten, en aan de ontwikkelingen in de beschikkingspraktijk van de Commissie en de EU-jurisprudentie, en het begrip “relevante markt” wordt aanzienlijk uitgebreid.
B. Verbod op misbruik van een machtspositie (artikel 102 VWEU)
Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) is een machtspositie “een economische machtspositie van een onderneming, die deze in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging in de betrokken markt te verhinderen doordat zij sterk genoeg is om zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, afnemers en uiteindelijk haar consumenten te gedragen”. Daarbij wordt de gehele interne markt of een wezenlijk deel daarvan als uitgangspunt genomen.
Een machtspositie vormt op zich geen inbreuk op het EU-mededingingsrecht en de houders van deze positie mogen met elkaar concurreren op basis van verdiensten. Een onderneming met een machtspositie heeft echter de speciale verantwoordelijkheid om erop toe te zien dat haar gedragingen de concurrentie niet verstoren. Voorbeelden van gedragingen die neerkomen op misbruik van een machtspositie zijn prijsstelling onder kostprijsniveau (predatie), het in rekening brengen van buitensporig hoge prijzen, koppelverkoop en bundeling, en het weigeren om zaken te doen met bepaalde tegenhangers.
Daarnaast bevat de digitalemarktenverordening specifieke verplichtingen voor de zogenaamde poortwachteronlineplatforms. Zodra een entiteit door de Commissie als poortwachter is aangewezen, moet zij voldoen aan bepaalde verplichtingen of verboden op bepaalde in de verordening genoemde gedragingen (zoals zelfbevoordeling, voorinstallatie en koppelverkoop van bepaalde softwareproducten, enz.). Deze verplichtingen vormen een aanvulling op de algemene mededingingsregels, die van toepassing blijven. Vrijwel onmiddellijk nadat de verplichtingen van toepassing werden, heeft de Commissie verschillende onderzoeken naar niet-naleving geopend.
C. Concentratiecontrole
Overeenkomstig de concentratieverordening (Verordening (EG) nr. 139/2004) is een concentratie die de daadwerkelijke mededinging op de interne markt of een substantieel deel daarvan aanzienlijk zou belemmeren, in het bijzonder doordat een machtspositie zou ontstaan of zou worden versterkt, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt (artikel 2, lid 3). De Commissie moet in kennis worden gesteld van geplande concentraties wanneer het uit de concentratie voortkomende bedrijf bepaalde drempels gaat overschrijden (zogeheten “concentraties met een communautaire dimensie”). Concentraties die onder deze drempels blijven, kunnen beoordeeld worden door de nationale mededingingsautoriteiten. De regels inzake concentratiecontrole gelden eveneens voor ondernemingen die buiten de EU zetelen, maar wel zakendoen op de interne markt. Het beoordelingsproces wordt in gang gezet wanneer zeggenschap over een andere onderneming wordt verworven (artikel 3, lid 1). Na een beoordeling van de waarschijnlijke gevolgen van de concentratie voor de mededinging kan de Commissie deze goedkeuren of verwerpen, of kan zij haar goedkeuring verlenen onder bepaalde voorwaarden en verplichtingen (artikel 8). Er vindt geen systematische controle achteraf plaats en eenmaal samengevoegde ondernemingen worden niet meer ontbonden.
Na lang onderzoek waarmee in 2014 is begonnen, heeft de Commissie haar uitvoeringsverordening van de concentratieverordening en een mededeling betreffende een vereenvoudigde procedure gewijzigd. De nieuwe regels zijn sinds september 2023 van toepassing. Specifieke gevallen waarin de lidstaten de Commissie kunnen vragen om een concentratie zonder communautaire dimensie te onderzoeken, zijn nader omschreven in een mededeling van de Commissie van 26 maart 2021.
D. Verbod op staatssteun (artikel 107 VWEU)
Artikel 107 VWEU bevat een algeheel verbod op staatssteun ter voorkoming van verstoringen van de mededinging op de interne markt die het gevolg kunnen zijn van het verlenen van selectieve voordelen aan bepaalde bedrijven. Alle rechtstreekse, door de lidstaten verstrekte steun (bijvoorbeeld niet-terugbetaalbare subsidies, gunstige leningen, vrijstellingen van belastingen en heffingen en schuldgaranties) en soortgelijke voordelen zijn verboden.
Het VWEU biedt ruimte voor de toekenning van bepaalde vrijstellingen van dit algehele verbod, wanneer deze gerechtvaardigd kunnen worden door specifieke beleidsdoelstellingen, bijvoorbeeld de opheffing van ernstige verstoringen van de economie of om redenen van gemeenschappelijk Europees belang. Tijdens de COVID-19-uitbraak heeft de Commissie de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun vastgesteld om ernstige economische verstoringen als gevolg van de pandemie te verhelpen. Die regeling is reeds uitgefaseerd. In maart 2022 heeft de Commissie een tijdelijk crisiskader vastgesteld, dat sindsdien verder is uitgebreid, om de lidstaten in staat te stellen gebruik te maken van de flexibiliteit die de staatssteunregels bieden om de economie te ondersteunen in de context van de Russische invasie van Oekraïne. In maart 2023 heeft de Commissie het tijdelijke kader verder omgevormd tot het tijdelijke crisis- en transitiekader, door maatregelen toe te voegen ter bevordering van steunmaatregelen in sectoren die van cruciaal belang zijn voor de transitie naar een klimaatneutrale economie, in overeenstemming met het industrieel plan voor de Green Deal. Doordat nieuwe doelstellingen zijn toegevoegd, ondergaat de essentie van het mededingingsbeleid van de EU momenteel ingrijpende veranderingen, die kunnen worden beschouwd als een breuk met tientallen jaren praktijk.
In het verleden zijn ook dergelijke maatregelen genomen in het kader van de wereldwijde financiële crisis ter voorkoming van negatieve overloopeffecten voor het hele financiële stelsel als gevolg van het falen van een afzonderlijke financiële instelling.
De lidstaten zijn verplicht de Commissie in kennis te stellen van eventueel geplande staatssteun, tenzij die onder een groepsvrijstelling (zie de groepsvrijstellingsverordening voor staatssteun) of onder het de-minimisbeginsel valt. Staatssteun mag slechts worden toegekend als de Commissie haar goedkeuring heeft gegeven. In sommige gevallen heeft de Commissie geoordeeld dat een preferentiële fiscale behandeling van geselecteerde bedrijven onrechtmatige staatssteun is. Een aantal van die zaken wordt momenteel onderzocht door het HvJ-EU. De Commissie is bevoegd om onverenigbare staatssteun terug te vorderen.
Sinds 2021 heeft de Commissie een reeks evaluaties van verschillende aspecten van het staatssteunbeleid van de EU afgerond. Die hebben geresulteerd in nieuwe richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van klimaat, milieubescherming en energie, een herziene mededeling inzake staatssteunregels voor belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang (IPCEI’s) en herziene richtsnoeren inzake staatssteun ter bevordering van risicofinancieringsinvesteringen. Sinds 2018 is jaarlijks ongeveer één IPCEI goedgekeurd.
E. Overheidsdiensten van algemeen economisch belang
In sommige lidstaten worden bepaalde essentiële diensten (bijvoorbeeld elektriciteit, de post en de spoorwegen) nog altijd verleend door staatsbedrijven of bedrijven die onder zeggenschap van de overheid staan. Deze diensten worden beschouwd als overheidsdiensten van algemeen economisch belang en vallen onder de specifieke regels van het EU-kader voor staatssteun. Ook in artikel 36 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt erkend dat de burgers van de Unie toegang moeten hebben tot diensten van algemeen economisch belang.
Handhaving
Rigoureuze en effectieve handhaving van de EU-mededingingsregels is cruciaal om de doelen van het mededingingsbeleid te kunnen verwezenlijken. De Commissie is het belangrijkste orgaan dat belast is met de juiste toepassing van deze regels, en beschikt dan ook over brede inspectie- en handhavingsbevoegdheden. Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad maakte het echter mogelijk dat nationale antitrustautoriteiten en rechters een sterkere handhavingsrol kregen, die later nog is uitgebreid bij Richtlijn (EU) 2019/1. De coördinatie van de handhaving door de lidstaten en door de EU wordt ondersteund door het Europees Mededingingsnetwerk (ECN), waarin de Commissie, nationale mededingingsautoriteiten en rechtbanken samenwerken om ervoor te zorgen dat de mededingingsregels van de EU doeltreffend worden gehandhaafd en consequent worden toegepast. De samenwerkingsprocedure is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad en is nog versterkt bij Richtlijn (EU) 2019/1 (ECN+).
Op het gebied van antitrust is in 2014 de richtlijn schadevergoedingen wegens inbreuken aangenomen om marktdeelnemers die schade ondervinden van verboden overeenkomsten (kartels en misbruik van een machtspositie) beter te beschermen en die praktijken nog meer te ontmoedigen. De richtlijn maakt het gemakkelijker om schade vergoed te krijgen.
Rol van het Europees Parlement
De voornaamste taak van het Parlement in het kader van het mededingingsbeleid is de controle van de uitvoerende macht. De commissaris voor mededinging verschijnt meerdere keren per jaar voor de Commissie economische en monetaire zaken (ECON) van het Parlement om zijn/haar beleid toe te lichten en besluiten te bespreken. Het Parlement is meestal slechts via de raadplegingsprocedure betrokken bij de vaststelling van wetgeving inzake mededinging. De gewone wetgevingsprocedure kan echter worden toegepast, zoals voor de vaststelling van bovengenoemde richtlijn inzake schadevorderingen en de richtlijn ter versterking van de nationale mededingingsautoriteiten (ECN+).
In de loop van de achtste zittingsperiode (2014-2019) hebben drie bijzondere commissies inzake fiscale rulings en andere maatregelen van vergelijkbare aard of met vergelijkbaar effect (TAXE 1, TAXE 2 en TAXE 3) onderzocht welke maatregelen zijn genomen ter beoordeling van de verenigbaarheid van fiscale rulings in de lidstaten met steunregels en hoe de bepalingen inzake wederzijdse uitwisseling van informatie verduidelijkt kunnen worden. In september 2020 werd de Subcommissie belastingaangelegenheden (FISC) opgericht om deze werkzaamheden voort te zetten en erop toe te zien dat het Parlement eerlijke belastingheffing op nationaal, EU- en mondiaal niveau bevordert.
Het Parlement blijft de ontwikkelingen binnen het mededingingsbeleid en de activiteiten van de Commissie op dit gebied nauwlettend volgen. De werkgroep mededingingsbeleid binnen de ECON-commissie en de jaarlijkse resoluties van het Parlement naar aanleiding van het jaarverslag van de Commissie over het mededingingsbeleid leveren beleidsinput en zijn leidend voor de visie van het Parlement op de aanpak van uitdagingen voor het EU-mededingingsbeleid.
Christian Scheinert