Cadrul financiar multianual

Până în prezent au existat șase cadre financiare multianuale (CFM), printre care și cel pentru perioada 2021-2027. Tratatul de la Lisabona a transformat CFM dintr-un acord interinstituțional într-un regulament. Adoptat pentru o perioadă de cel puțin cinci ani, un CFM trebuie să asigure faptul că cheltuielile Uniunii evoluează în mod ordonat și în limita resurselor proprii. Acesta stabilește dispoziții pe care bugetul anual al Uniunii trebuie să le respecte. Regulamentul privind CFM stabilește plafoane de cheltuieli pentru categorii mari de cheltuieli numite rubrici. După propunerile sale inițiale din 2 mai 2018 și în urma izbucnirii pandemiei de COVID-19, Comisia a prezentat la 27 mai 2020 un plan de redresare („NextGenerationEU”) care conținea propuneri revizuite privind CFM 2021-2027 și resursele proprii și prevedea crearea unui instrument de redresare în valoare de 750 de miliarde EUR (la prețurile din 2018). Pachetul a fost adoptat la 16 decembrie 2020, în urma negocierilor interinstituționale. Având în vedere noile evoluții, CFM a fost revizuit în decembrie 2022 și apoi revizuit iarăși mai temeinic în februarie 2024.

Temei juridic

• Articolul 312 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE);
• Regulamentul (UE, Euratom) nr. 2020/2093 al Consiliului din 17 decembrie 2020 de stabilire a cadrului financiar multianual pentru perioada 2021-2027;
• Regulamentul (UE) 2020/2094 al Consiliului din 14 decembrie 2020 de instituire a unui instrument de redresare al Uniunii Europene pentru a sprijini redresarea în urma crizei provocate de COVID-19;
• Acordul Interinstituțional din 16 decembrie 2020 dintre Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană privind disciplina bugetară, cooperarea în chestiuni bugetare și buna gestiune financiară, precum și privind noile resurse proprii, inclusiv o foaie de parcurs în vederea introducerii de noi resurse proprii.

Context

În anii ’80, în relațiile dintre instituții au apărut tensiuni ca urmare a disonanței tot mai pronunțate dintre resursele disponibile și necesitățile bugetare efective. Conceptul de perspectivă financiară multianuală a fost elaborat ca o încercare de a atenua aceste tensiuni, de a întări disciplina bugetară și de a îmbunătăți execuția bugetară printr-o mai bună planificare. Primul acord interinstituțional în acest sens (AII) a fost încheiat în 1988. Acesta includea perspectivele financiare pentru perioada 1988-1992 (cunoscute și sub numele de Pachetul Delors I), care urmărea să asigure resursele necesare pentru execuția bugetară a Actului Unic European. Un nou AII a fost convenit la 29 octombrie 1993, împreună cu perspectivele financiare pentru perioada 1993-1999 (Pachetul Delors II), fapt care a permis dublarea fondurilor structurale și creșterea plafonului de resurse proprii (1.4.1). Cel de al treilea AII, care viza perspectivele financiare pentru perioada 2000-2006, cunoscut și sub numele de Agenda 2000, a fost semnat la 6 mai 1999, iar unul din principalele sale obiective a fost asigurarea resurselor necesare pentru finanțarea extinderii. Al patrulea AII, aferent perioadei 2007-2013, a fost convenit la 17 mai 2006.

Tratatul de la Lisabona a transformat CFM dintr-un acord interinstituțional într-un regulament al Consiliului, care trebuie adoptat în unanimitate și este supus aprobării Parlamentului European în cadrul unei proceduri legislative speciale. Articolul 312 din TFUE stipulează că CFM stabilește „valorile plafoanelor anuale ale alocărilor pentru angajamente pe categorii de cheltuieli și ale plafonului anual de credite pentru plăți” și, de asemenea, că trebuie să prevadă „orice alte dispoziții utile bunei desfășurări a procedurii bugetare anuale”.

Al cincilea CFM, care acoperă perioada 2014-2020, a fost primul care a înregistrat o scădere a sumelor globale în termeni reali. Așadar, una dintre condițiile prealabile impuse de Parlament pentru a-l accepta a fost ca la jumătatea perioadei CFM să fie neapărat revizuit, ceea ce face posibilă reanalizarea nevoilor bugetare pe parcursul CFM și adaptarea acestora, dacă este necesar. Acordul a oferit și mai multă flexibilitate, printre altele, pentru ca sumele planificate să poată fi folosite în întregime și să se poată ajunge la un consens privind calea către un adevărat sistem de resurse proprii ale UE. CFM revizuit pentru perioada 2014-2020 a fost adoptat la 20 iunie 2017, prevăzându-se mai mult sprijin pentru măsurile legate de migrație, locurile de muncă și creșterea economică. Instrumentul de flexibilitate și a Rezerva pentru ajutoare de urgență au fost, și ele, întărite, permițând transferul între rubrici bugetare și exerciții al unui volum mai mare de fonduri, pentru ca Uniunea să poată reacționa la evenimente neprevăzute și la noi priorități.

Cadrul financiar multianual 2021-2027

La 2 mai 2018 Comisia a prezentat propuneri legislative privind CFM pentru perioada 2021-2027. Propunerea Comisiei se ridica la 1 134,6 miliarde EUR (la prețurile din 2018) în credite de angajament, ceea ce reprezenta 1,11 % din venitul național brut (VNB) al UE-27. Ea prevedea majorări ale fondurilor alocate gestionării frontierelor, migrației, securității, apărării, cooperării pentru dezvoltare și cercetării. S-au propus reduceri în special de la politica de coeziune și de la politica agricolă. Se intenționa să se raționalizeze arhitectura generală (de la 58 la 37 de programe de cheltuieli), iar Comisia a propus un set de instrumente speciale în afara plafoanelor CFM pentru a îmbunătăți flexibilitatea în ceea ce privește întocmirea bugetului UE. Fondul european de dezvoltare (FED) urma să fie integrat în CFM. Comisia a propus și modernizarea componentei de venituri, cu ajutorul introducerii mai multor noi categorii de resurse proprii.

Parlamentul a adoptat rezoluții referitoare la următorul CFM pentru perioada 2021-2027 la 14 martie 2018 și la 30 mai 2018. La 14 noiembrie 2018, Parlamentul și-a prezentat mai amănunțit mandatul de negociere, în care se încadrau și amendamentele la propunerile referitoare la Regulamentul privind CFM și la AII, precum și un set complet de cifre defalcate pe rubrici și pe programe. Acesta preciza că plafonul CFM pentru angajamente ar trebui să crească de la 1,0 % din VNB (pentru UE-28) la 1,3 % din VNB (pentru UE-27), adică 1 324 de miliarde EUR (la prețurile din 2018), ceea ce reprezintă o majorare de 16,7 % față de propunerea Comisiei. Alocările pentru politica agricolă comună și pentru politica de coeziune ar trebui să rămână neschimbate în termeni reali, în timp ce ar trebui să se pună într-o mai mare măsură accentul pe mai multe priorități, printre care și Orizont Europa, Erasmus+ și LIFE; ar trebui să se creeze o nouă Garanție pentru copii (5,9 miliarde EUR) și un nou Fond pentru o tranziție energetică (4,8 miliarde EUR); finanțarea pentru agențiile descentralizate implicate în gestionarea migrației și a frontierelor ar trebui să crească de peste patru ori (la peste 12 miliarde EUR). Contribuția bugetului UE la realizarea obiectivelor climatice ar trebui să fie stabilită la minimum 25 % din cheltuielile din CFM pentru perioada 2021-2027, să fie integrată în toate domeniile de politică relevante și să ajungă la 30 % nu mai târziu de 2027. Ar trebui să se impună revizuirea CFM la jumătatea perioadei.

La 30 noiembrie 2018 și la 5 decembrie 2019 Consiliul a publicat un proiect de „cadru de negociere” care conținea și chestiuni orizontale și sectoriale ce țin de obicei de programele de cheltuieli supuse procedurii legislative ordinare (care a fost criticat de Parlament, de exemplu, la punctele 14-16 din rezoluția sa din 10 octombrie 2019). Consiliul s-a pronunțat pentru un cuantum total al MFF de 1 087 de miliarde EUR la prețurile din 2018 (1,07 % din VNB al UE-27) în credite de angajament, cu mult sub așteptările Parlamentului.

La 10 octombrie 2019 și la 13 mai 2020, Parlamentul și-a actualizat mandatul în urma alegerilor europene și a cerut ca Comisia să prezinte o propunere de plan de urgență pentru CFM pentru a oferi o plasă de siguranță care să protejeze beneficiarii programelor Uniunii în cazul în care era necesară prelungirea CFM în curs în acel moment, având în vedere că în Consiliul European nu s-a ajuns la o înțelegere.

Între timp, la 14 ianuarie 2020, Comisia a prezentat o propunere privind Fondul pentru o tranziție justă, ca element suplimentar al pachetului de propuneri privind CFM, în cadrul Pactului verde european.

În urma crizei COVID-19 și a efectelor grave asupra economiei ale restricțiilor de deplasare a persoanelor care au trebuit impuse, Comisia a publicat la 27 mai 2020 o propunere modificată privind un CFM în valoare de 1 100 de miliarde EUR și la 28 mai 2020 o propunere modificată privind un instrument de redresare suplimentar, NextGenerationEU (NGEU), în valoare de 750 de miliarde EUR (la prețurile din 2018), cu 500 de miliarde EUR sub formă de granturi și 250 de miliarde EUR sub formă de împrumuturi. Pachetul cuprindea propuneri legislative privind noi instrumente financiare, precum și modificări ale mai multor programe din următorul CFM deja propuse. Finanțarea pachetului suplimentar urma să fie asigurată prin împrumuturi de pe piețele financiare. În acest scop, Comisia a modificat și propunerea de decizie privind resursele proprii, pentru a permite împrumuturi de până la 750 de miliarde EUR. În fine, pachetul Comisiei presupunea o creștere de 11,5 miliarde EUR a plafonului angajamentelor aferente anului 2020 din CFM 2014-2020, pentru a începe mobilizarea sprijinului înainte de noul CFM.

La 21 iulie 2020, Consiliul European a adoptat concluzii privind efortul de redresare (NextGenerationEU), CFM 2021-2027 și resursele proprii. A fost aprobat un efort de redresare în valoare de 750 de miliarde EUR pentru anii 2021-2023. Totuși, componenta de granturi a fost redusă de la 500 la 390 de miliarde EUR, iar componenta de împrumuturi a fost majorată de la 250 la 360 de miliarde EUR. Consiliul European a respins revizuirea în sens crescător a plafonului CFM pentru anul 2020. Plafonul general al creditelor de angajament din CFM 2021-2027 a fost stabilit la 1 074,3 miliarde EUR. În plus, concluziile au arătat că urmează să se introducă un regim de condiționalitate, pentru a proteja bugetul și NGEU de nerespectarea statului de drept. S-a convenit să se introducă o nouă resursă proprie bazată pe deșeurile de ambalaje din plastic nereciclate începând cu 1 ianuarie 2021. S-a planificat ca în decursul CFM 2021-2027 să se lucreze la introducerea altor resurse proprii care vor fi folosite pentru rambursarea anticipată a împrumuturilor din cadrul NGEU. Temeiul juridic propus al NGEU a fost articolul 122 din TFUE, care permite UE să stabilească măsuri adecvate situației economice cu majoritate calificată în Consiliu, fără implicarea Parlamentului în procedura legislativă.

Parlamentul a reacționat imediat la aceste concluzii într-o rezoluție adoptată la 23 iulie 2020, în care a numit crearea instrumentului de redresare „o mișcare istorică”, dar a regretat reducerile aplicate programelor orientate spre viitor. În plus, a insistat asupra creșterilor vizate ale sumelor propuse de Consiliul European și a afirmat din nou că nu va aproba CFM fără un acord privind reforma sistemului de resurse proprii al UE, pentru a acoperi cel puțin costurile aferente NGEU (principal și dobânzi), astfel încât să se asigure credibilitatea și durabilitatea instrumentului. Parlamentul a mai cerut ca, în calitate de autoritate bugetară, să fie implicat pe deplin în instrumentul de redresare, în concordanță cu metoda comunitară.

Discuțiile trilaterale la care au participat Parlamentul, Consiliul și Comisia au început în august 2020 și s-au încheiat la 10 noiembrie 2020. Regulamentul Consiliului privind CFM 2021-2027 a fost adoptat la 17 decembrie 2020, după aprobarea Parlamentului. Un nou mecanism de condiționalitate care protejează bugetul UE și NGEU de încălcările principiilor statului de drept, care a fost o altă condiție prealabilă stabilită de Parlament pentru a-și da aprobarea, a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2021. Toate cele 27 de state membre au ratificat Decizia privind resursele proprii până la 31 mai 2021, permițând UE să înceapă să emită titluri de creanță pe piețele de capital în cadrul NGEU.

Cadrul financiar multianual (UE-27) (în milioane de euro, la prețurile din 2018)

Parlamentul a putut obține mai ales următoarele:

• 15 miliarde în plus față de propunerea din iulie 2020 pentru programele emblematice: Orizont Europa, Erasmus+, „UE pentru sănătate”, InvestEU, Instrumentul pentru managementul frontierelor și vize, Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex), Instrumentul de vecinătate, cooperare pentru dezvoltare și cooperare internațională – „Europa globală” (IVCDCI – Europa globală), instrumentul de umanitar, programul „Drepturi și valori” și „Europa creativă”;
• o foaie de parcurs obligatorie din punct de vedere juridic pentru introducerea unor noi resurse proprii ale UE;
• creșterea treptată a plafonului global pentru CFM 2021-2027 de la 1 074,3 la 1 085,3 miliarde EUR la prețurile din 2018 (explicații mai jos);
• 1 miliard de euro în plus pentru Instrumentul de flexibilitate;
• o nouă etapă procedurală („procedura de control bugetar”) pentru introducerea viitoarelor mecanisme de criză în temeiul articolului 122 din TFUE, care are potențiale implicații bugetare considerabile;
• implicarea Parlamentului în utilizarea veniturilor alocate externe ale NGEU, o reevaluare generală veniturilor alocate externe și a activității de împrumutare și creditare la următoarea revizuire a Regulamentului financiar, precum și a modalităților de cooperare în cadrul viitoarelor negocieri privind CFM;
• o metodologie îmbunătățită de urmărire a cheltuielilor legate de climă pentru a atinge obiectivul ca cel puțin 30 % din cheltuielile CFM/NGEU să sprijine obiectivele climatice[1];
• un nou obiectiv anual privind biodiversitatea (7,5 % în 2024 și 10 % în 2026 și 2027) și elaborarea unei metodologii de măsurare a cheltuielilor de gen;
• reforma colectării, calității și comparabilității datelor privind beneficiarii, pentru a proteja mai bine bugetul UE, inclusiv cheltuielile din NGEU.

Alte componente ale CFM 2021-2027 care corespund priorităților Parlamentului includ:

• integrarea FED în bugetul UE;
• niveluri globale de finanțare pentru agricultură și coeziune comparabile cu cele din perioada 2014-2020;
• crearea Fondului pentru o tranziție justă.

Suma suplimentară de 15 miliarde EUR include o majorare treptată de 11 miliarde EUR, a cărei sursă principală o reprezintă un nou mecanism pentru amenzile colectate de UE, care va determina alocarea automată a unor sume suplimentare programelor vizate în perioada 2022-2027. Prin urmare, plafonul general al CFM pe șapte ani va ajunge treptat la 1 085,3 miliarde EUR la prețurile din 2018, adică cu 2 miliarde EUR mai mult în termeni reali decât plafonul echivalent al CFM 2014-2020 (1 083,3 miliarde EUR în prețurile din 2018, fără Regatul Unit, cu FED). Printre sursele complementare se numără: marjele rămase nealocate în limitele plafoanelor stabilite de Consiliul European (2,5 miliarde EUR); sume restituite din Facilitatea de investiții ACP (FED), în beneficiul IVCDCI – „Europa globală” (1 miliard EUR); și credite dezangajate în domeniul cercetării în beneficiul programului Orizont Europa (0,5 miliarde EUR)[2].

În temeiul AII, s-a convenit în 2020 ca rambursările și dobânzile aferente recuperării datoriilor să fie finanțate de la bugetul UE în cadrul plafoanelor CFM pentru perioada 2021-2027, „inclusiv prin încasări suficiente din noile resurse proprii introduse după 2021”, fără a afecta modul în care această chestiune va fi tratată în următoarele CFM-uri începând din 2028. Se urmărea expres să se mențină programele și fondurile UE. La 22 decembrie 2021 Comisia a propus noi resurse proprii și modificarea punctuală a Regulamentului privind CFM (propuneri retrase ulterior), prin care urmărea, printre altele, să introducă un nou mecanism care va permite creșterea automată a plafoanelor începând cu 2025, astfel încât să înregistreze orice venit suplimentar generat de noile resurse proprii pentru rambursarea anticipată a datoriei din cadrul NGEU. Parlamentul a adoptat o rezoluție provizorie referitoare la această modificare la 13 septembrie 2022.

Comisia a afirmat că până la 1 ianuarie 2024 va prezenta o evaluare a funcționării CFM și, dacă va fi cazul, propuneri de revizuire. În comunicarea sa din 18 mai 2022 privind sprijinirea și reconstrucția Ucrainei, Comisia a afirmat că „nevoile neprevăzute create de războiul din Europa depășesc cu mult mijloacele disponibile în actualul cadru financiar multianual”. La 19 mai 2022 Parlamentul a solicitat o propunere legislativă pentru o revizuire cuprinzătoare a CFM cât mai curând posibil și nu mai târziu de primul trimestru al anului 2023.

Ca prim pas, Regulamentul (UE, Euratom) 2022/2496 al Consiliului a modificat CFM în decembrie 2022 în cadrul unui pachet adoptat de Parlament la 24 noiembrie 2022 printr-o procedură de urgență. Acoperirea bugetară, aplicabilă până atunci împrumuturilor acordate statelor membre, era astfel extinsă pentru împrumuturile aferente asistenței macrofinanciare acordate Ucrainei pentru exercițiile 2023 și 2024: în caz de neîndeplinire a obligațiilor de plată, sumele necesare urmau a fi mobilizate din marja de manevră, peste plafoanele CFM, până la limitele plafonului resurselor proprii (din așa-numitul spațiu de manevră).

Pentru a stabili agenda unei revizuiri mult mai cuprinzătoare, la 15 decembrie 2022 Parlamentul a adoptat o rezoluție pe tema „Extinderea cadrului financiar multianual 2021-2027:un buget al UE rezilient, adaptat noilor provocări”, în care își prezintă principalele cerințe.

La 20 iunie 2023, Comisia a propus o revizuire cu țintă precisă care răspundea celor mai multe din aceste solicitări (cu șase luni înainte de planificarea inițială a revizuirii sale):

• o rezervă de 50 de miliarde EUR pentru a face față războiului din Ucraina și consecințelor sale umanitare, economice și bugetare (granturi, împrumuturi și garanții);
• finanțare suplimentară pentru migrație, provocări globale și dezastre naturale, plafoanele de la rubricile 4 și 6 urmând să fie majorate cu 2 miliarde EUR și, respectiv, 10,5 miliarde EUR, iar Rezerva pentru solidaritate și ajutoare de urgență urmând să fie majorată cu 2,5 miliarde EUR;
• un nou Instrument de redresare al Uniunii Europene (NGEU) peste plafoanele CFM, pentru a se încerca să se rezolve problema reprezentată de rambursarea datoriei aferente NGEU în contextul creșterii accelerate a inflației și a ratelor dobânzilor;
• o platformă „Tehnologii strategice pentru Europa” (STEP) care să mărească autonomia strategică a Europei în urma perturbărilor lanțului de aprovizionare global – plafoanele de la rubricile 1, 3 și 5 urmând să fie majorate cu 3,5 miliarde EUR, 5 miliarde EUR și, respectiv, 1,5 miliarde EUR, iar sumele dezangajate în domeniul cercetării urmând să fie utilizate la rubrica 1;
• o majorare cu 3 miliarde EUR a finanțării Instrumentului de flexibilitate, cu scopul de a crea mai mult spațiu bugetar pentru a reacționa la circumstanțe neprevăzute;
• finanțare suplimentară pentru administrație (1,9 miliarde EUR), mărind în consecință plafonul rubricii 7.

La 3 octombrie 2023, Parlamentul și-a adoptat mandatul, în care a evidențiat că CFM revizuit trebuie să fie în vigoare până la 1 ianuarie 2024. Însă Consiliul European din 15 decembrie 2023 s-a încheiat într-un punct mort.

După ce s-a ajuns, în fine, la un acord politic, revizuirea CFM a fost publicată la 29 februarie 2024. Aceasta prevede retăieri la programele Orizont Europa (compensate doar parțial prin reutilizarea ultimelor sume dezangajate în domeniul cercetării în cadrul CFM), „UE pentru sănătate” (reduse de mecanismul prevăzut la articolul 5 din CFM) și gestionarea directă a politicii agricole comune și a politicii de coeziune, precum și fonduri noi limitate pentru STEP.

Totuși, aceasta este prima dată când o evaluare la jumătatea perioadei a CFM a determinat o creștere netă a plafoanelor de cheltuieli. Printre principalele rezultate pozitive se numără: 50 de miliarde EUR pentru Ucraina pentru perioada 2024-2027, majorarea finanțării alocate migrației și acțiunilor externe și Fondului european de apărare (în cadrul STEP), majorarea finanțării instrumentelor speciale (Instrumentul de flexibilitate și Rezerva de solidaritate a UE, destinată reconstrucției în urma fenomenelor meteorologice extreme și a dezastrelor naturale, în prezent separată de Rezerva pentru ajutoare de urgență, destinată acordării de asistență de urgență țărilor terțe) și instituirea unui instrument special NGEU neplafonat care să protejeze programele de tăierile mari. Unele dintre costurile împrumuturilor comune ale UE urmează să fie acoperite în cadrul procedurii bugetare anuale (Consiliul European a stabilit un criteriu de referință neobligatoriu de 50 %). Pentru a utiliza instrumentul special NGEU în aceste scopuri, aproximativ jumătate din costuri trebuie să fie acoperite prin instrumente speciale sau prin realocări din programe. Ultimul demers se desfășoară în două etape: prima etapă constă în mobilizarea de resurse echivalente cu valoarea fondurilor dezangajate, iar a doua este un mecanism „de ultimă instanță” de contribuții naționale suplimentare.

Mai multe informații se află în Comunicarea Comisiei privind ajustarea tehnică a CFM.

Pentru mai multe informații pe această temă, vă rugăm să consultați site-ul Comisiei pentru bugete.

 

Alix Delasnerie

04-2024