Până în prezent au existat șase cadre financiare multianuale (CFM), printre care și cel din 2021-2027. Tratatul de la Lisabona a transformat CFM dintr-un acord interinstituțional într-un regulament. Adoptat pentru o perioadă de cel puțin cinci ani, un CFM trebuie să asigure faptul că cheltuielile Uniunii evoluează în mod ordonat și în limita resurselor proprii. El stabilește dispoziții pe care bugetul anual al Uniunii trebuie să le respecte, asigurând astfel disciplina financiară. Concret, Regulamentul privind CFM stabilește plafoane de cheltuieli pentru categorii mari de cheltuieli numite rubrici. La 2 mai 2018, Comisia a prezentat propuneri legislative privind un nou CFM pentru perioada 2021-2027. În urma izbucnirii pandemiei de COVID-19, Comisia a prezentat la 27 mai 2020 un plan de redresare („NextGenerationEU”) care conține propuneri revizuite privind CFM și resursele proprii și prevede crearea unui instrument de redresare în valoare de 750 miliarde EUR. Pachetul a fost adoptat la 16 decembrie 2020.

Temei juridic

  • Articolul 312 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene;
  • Regulamentul (UE, Euratom) nr. 2020/2093 al Consiliului din 17 decembrie 2020 de stabilire a cadrului financiar multianual pentru perioada 2021-2027[1];
  • Regulamentul (UE, Euratom) 2020/2092 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 decembrie 2020 privind un regim general de condiționalitate pentru protecția bugetului Uniunii[2];
  • Regulamentul (UE) 2020/2094 al Consiliului din 14 decembrie 2020 de instituire a unui instrument de redresare al Uniunii Europene pentru a sprijini redresarea în urma crizei provocate de COVID-19[3];
  • Acordul Interinstituțional din 16 decembrie 2020 dintre Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană privind disciplina bugetară, cooperarea în chestiuni bugetare și buna gestiune financiară, precum și privind noile resurse proprii, inclusiv o foaie de parcurs în vederea introducerii de noi resurse proprii[4].

Context

În anii ’80, în relațiile dintre instituții au apărut tensiuni ca urmare a disonanței tot mai pronunțate dintre resursele disponibile și necesitățile bugetare efective. Conceptul de perspectivă financiară multianuală a fost elaborat ca o încercare de a atenua aceste tensiuni, de a întări disciplina bugetară și de a îmbunătăți execuția bugetară printr-o mai bună planificare. Primul acord interinstituțional în acest sens (AII) a fost încheiat în 1988. Acesta includea perspectivele financiare pentru perioada 1988-1992 (cunoscute și sub numele de Pachetul Delors I), care urmărea să asigure resursele necesare pentru execuția bugetară a Actului Unic European. Un nou AII a fost convenit la 29 octombrie 1993, împreună cu perspectivele financiare pentru perioada 1993-1999 (Pachetul Delors II), fapt care a permis dublarea fondurilor structurale și majorarea plafonului de resurse proprii (1.4.1). Cel de al treilea AII, care viza perspectivele financiare pentru perioada 2000-2006, cunoscut și sub numele de Agenda 2000, a fost semnat la 6 mai 1999, iar unul din principalele sale obiective a fost asigurarea resurselor necesare pentru finanțarea extinderii. Al patrulea AII, aferent perioadei 2007-2013, a fost convenit la 17 mai 2006.

Tratatul de la Lisabona a transformat CFM dintr-un acord interinstituțional într-un regulament al Consiliului care este supus aprobării Parlamentului European. Articolul 312 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) stipulează că, pe lângă faptul că „stabilește valorile plafoanelor anuale ale alocărilor pentru angajamente pe categorii de cheltuieli și ale plafonului anual de credite pentru plăți”, CFM prevede, de asemenea, „orice alte dispoziții utile bunei desfășurări a procedurii bugetare anuale”. Regulamentul privind CFM este însoțit de un acord interinstituțional care tratează domeniile disciplinei bugetare, cooperării în chestiuni bugetare și bunei gestiuni financiare.

Cel de-al cincilea CFM, care acoperă perioada 2014-2020, a fost adoptat la 2 decembrie 2013. Actualul CFM a fost primul adoptat în temeiul noilor dispoziții ale Tratatului de la Lisabona, conform cărora Consiliul, aplicând o procedură legislativă specială, adoptă în unanimitate Regulamentul privind CFM după obținerea aprobării Parlamentului. El a fost și primul în care sumele totale au scăzut în termeni reali. Pentru a accepta CFM, Parlamentul a impus condiția ca la jumătatea perioadei CFM să fie neapărat revizuit, lucru ce îi permite să reanalizeze nevoile bugetare pe parcursul CFM și să le adapteze dacă este necesar. Acordul a oferit și mai multă flexibilitate, pentru ca sumele planificate să poată fi folosite în întregime, să se poată ajunge la un consens privind calea către un adevărat sistem de resurse proprii ale UE, să se poată obțină unitatea și transparența bugetului, precum și un control parlamentar și o supraveghere parlamentară corespunzătoare. CFM revizuit pentru perioada 2014-2020 a fost adoptat la 20 iunie 2017 și era însoțit de un acord privind acordarea unui sprijin suplimentar pentru măsuri legate de migrație, locuri de muncă și creștere economică. El a consolidat și Instrumentul de flexibilitate și Rezerva pentru ajutoare de urgență, ceea ce însemna că se poate transfera un volum mai mare de fonduri între rubrici bugetare și exerciții, pentru ca Uniunea să poată reacționa la evenimente neprevăzute și la noi priorități.

Cadrul financiar multianual 2021-2027

La 2 mai 2018 Comisia a prezentat propuneri legislative privind CFM pentru perioada 2021-2027. Propunerea Comisiei se ridica la 1 134,6 miliarde EUR (la prețurile din 2018) în credite de angajament, ceea ce reprezenta 1,11 % din VNB al UE-27. Ea prevedea majorări ale fondurilor alocate gestionării frontierelor, migrației, securității, apărării, cooperării pentru dezvoltare și cercetării, printre altele. S-au propus reduceri în special de la politica de coeziune și de la politica agricolă. Se intenționa să se raționalizeze arhitectura generală (de la 58 la 37 de programe de cheltuieli), iar Comisia a propus un set de instrumente speciale în afara plafoanelor CFM pentru a îmbunătăți flexibilitatea în ceea ce privește întocmirea bugetului UE. Fondul european de dezvoltare (FED) urma să fie integrat în CFM. Comisia a propus și modernizarea componentei de venituri, cu ajutorul introducerii mai multor noi categorii de resurse proprii.

Parlamentul a adoptat două rezoluții referitoare la următorul CFM pentru perioada 2021-2027, la 14 martie[5] și la 30 mai 2018[6]. La 14 noiembrie 2018, Parlamentul și-a prezentat mai amănunțit mandatul de negociere, în care se încadrau și amendamentele la propunerile referitoare la Regulamentul privind CFM și la AII, precum și un set complet de cifre defalcate pe rubrici și pe programe. Acesta preciza că plafonul CFM pentru angajamente ar trebui să crească de la 1,0 % din VNB (pentru UE-28) la 1,3 % din VNB (pentru UE-27), adică 1 324 de miliarde EUR (la prețurile din 2018), ceea ce reprezintă o majorare de 16,7 % față de propunerea Comisiei. Alocările pentru politica agricolă comună și pentru politica de coeziune ar trebui să rămână neschimbate în termeni reali, în timp ce ar trebui să se pună într-o mai mare măsură accentul pe mai multe priorități, printre care și Orizont Europa, Erasmus+ și LIFE; ar trebui să se creeze o nouă Garanție pentru copii (5,9 miliarde EUR) și un nou Fond pentru o tranziție energetică (4,8 miliarde EUR); finanțarea pentru agențiile descentralizate implicate în gestionarea migrației și a frontierelor ar trebui să crească de peste patru ori (la peste 12 miliarde EUR). Contribuția bugetului UE la realizarea obiectivelor climatice ar trebui să fie stabilită la minimum 25 % din cheltuielile din CFM pentru perioada 2021-2027, să fie integrată în toate domeniile de politică relevante și să ajungă la 30 % nu mai târziu de 2027. Ar trebui să se impună revizuirea CFM la jumătatea perioadei.

La 30 noiembrie 2018 și la 5 decembrie 2019 Consiliul a publicat un proiect de cadru de negociere care conținea și chestiuni orizontale și sectoriale ce țin de programele de cheltuieli supuse procedurii legislative ordinare. Consiliul s-a pronunțat pentru un cuantum total al MFF de 1 087 de miliarde EUR la prețurile din 2018 (1,07 % din VNB al UE-27) în credite de angajament, cu mult sub așteptările Parlamentului.

La 10 octombrie 2019 și la 13 mai 2020, Parlamentul și-a actualizat mandatul în urma alegerilor europene și a cerut ca Comisia să prezinte o propunere de plan de urgență pentru CFM pentru a oferi o plasă de siguranță care să protejeze beneficiarii programelor Uniunii în cazul în care era necesară prelungirea CFM în curs în acel moment, având în vedere că în Consiliul European nu s-a ajuns la o înțelegere.

Între timp, la 14 ianuarie 2020, Comisia a prezentat o propunere privind Fondul pentru o tranziție justă, ca element suplimentar în pachetul de propuneri privind CFM, în cadrul Pactului verde european.

În urma crizei provocate de pandemia de COVID-19 și a efectelor grave asupra economiei ale restricțiilor de deplasare a persoanelor care au trebuit impuse, Comisia a publicat, la 27 și 28 mai 2020[7], propuneri modificate privind un CFM în valoare de 1 100 miliarde EUR și un instrument de redresare suplimentar, NextGenerationEU (NGEU)[8], în valoare de 750 miliarde EUR (la prețurile din 2018), din care 500 miliarde EUR sub formă de granturi și 250 miliarde EUR sub formă de împrumuturi. Pachetul cuprindea propuneri legislative privind noi instrumente financiare, precum și modificări ale mai multor programe din următorul CFM deja propuse. Finanțarea pachetului suplimentar urma să fie asigurată prin împrumuturi de pe piețele financiare. În acest scop, Comisia a modificat și propunerea de decizie privind resursele proprii, pentru a permite împrumuturi de până la 750 de miliarde EUR. Se propunea o creștere a plafonului resurselor proprii pentru plăți la 1,4 % din VNB, împreună cu o creștere suplimentară, dar temporară, de 0,6 % din VNB, pentru a acoperi activitatea de împrumutare și creditare intensificată. În fine, pachetul Comisiei presupunea o creștere de 11,5 miliarde EUR a plafonului angajamentelor aferente anului 2020 din CFM 2014-2020, pentru a începe mobilizarea sprijinului înainte de noul CFM.

La 21 iulie 2020, Consiliul European a adoptat concluzii[9] privind efortul de redresare (NextGenerationEU), CFM 2021-2027 și resursele proprii. A fost aprobat un efort de redresare în valoare de 750 de miliarde EUR pentru anii 2021-2023. Totuși, componenta de granturi a fost redusă de la 500 la 390 de miliarde EUR, iar componenta de împrumuturi a fost majorată de la 250 la 360 de miliarde EUR. Consiliul European a respins revizuirea în sens crescător a plafonului CFM pentru anul 2020. Plafonul general al creditelor de angajament din CFM 2021-2027 a fost stabilit la 1 074,3 miliarde EUR. În plus, concluziile au arătat că urmează să se introducă un regim de condiționalitate, pentru a proteja bugetul și instrumentul NGEU. S-a convenit să se introducă o nouă resursă proprie bazată pe deșeurile din plastic nereciclate începând cu 1 ianuarie 2021 și s-a planificat ca în decursul CFM 2021-2027 să se lucreze la introducerea altor resurse proprii care vor fi folosite pentru rambursarea anticipată a împrumuturilor din cadrul NGEU. Temeiul juridic propus al NGEU a fost articolul 122 din TFUE, care permite UE să stabilească măsuri adecvate situației economice cu majoritate calificată în Consiliu, fără implicarea Parlamentului în procedura legislativă.

La 23 iulie 2020, Parlamentul a numit crearea instrumentului de redresare „o mișcare istorică”, dar a regretat reducerile aplicate programelor orientate spre viitor. El a insistat asupra ideii că creșterile vizate ale sumelor propuse de Consiliul European trebuie să identifice programele ce se ocupă de climă, tranziția digitală, sănătate, tineret, cultură, infrastructură, cercetare, gestionarea frontierelor și solidaritate. În plus, a afirmat din nou că nu va aproba CFM fără un acord privind reforma sistemului de resurse proprii al UE, pentru a acoperi cel puțin costurile aferente NGEU (principal și dobânzi), astfel încât să se asigure credibilitatea și durabilitatea instrumentului. Parlamentul a mai cerut ca, în calitate de parte a autorității bugetare, să fie implicat pe deplin în instrumentul de redresare, în concordanță cu metoda comunitară.

Discuțiile trilaterale la care au participat Parlamentul, Consiliul și Comisia au început în august 2020 și s-au încheiat la 10 noiembrie 2020. Consiliul European a aprobat acordul privind CFM și NGEU la 11 decembrie, după care Parlamentul și-a dat aprobarea la 17 decembrie 2020.

Parlamentul a pregătit terenul pentru adoptarea și ratificarea Deciziei privind resursele proprii (și, prin urmare, pentru lansarea Instrumentului de redresare al UE), adoptându-și, la 16 septembrie 2020, avizul legislativ obligatoriu. Toate cele 27 de state membre au ratificat Decizia privind resursele proprii până la 31 mai 2021, ceea ce a dat UE posibilitatea de a începe să emită obligațiuni pe piețele de capital în cadrul NGEU. Astfel în 2021 au fost obținuți pe piețele de capital 71 de miliarde EUR.

Un nou mecanism care protejează bugetul UE de încălcările principiilor statului de drept – o altă condiție stabilită de Parlament pentru a-și da aprobarea – a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2021.

Cadrul financiar multianual (UE-27) (în milioane de EUR, la prețurile din 2018)

Credite de angajament 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Total2021-2027
1. Piața unică, inovarea și sectorul digital 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Coeziune, reziliență și valori 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2a. Coeziune economică, socială și teritorială 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2b. Reziliență și valori 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Resursele naturale și mediul 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
din care: cheltuieli de piață și plăți directe 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migrație și gestionarea frontierelor 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Securitate și apărare 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Vecinătate și întreaga lume 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Administrația publică europeană 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
din care: cheltuieli administrative ale instituțiilor 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
TOTAL CREDITE DE ANGAJAMENT 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
TOTAL CREDITE DE PLATĂ 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Parlamentul a putut obține mai ales următoarele:

  • 15 miliarde în plus față de propunerea din iulie 2020 pentru programele emblematice: Orizont Europa, Erasmus+, „UE pentru sănătate”, InvestEU, Fondul de gestionare a frontierelor, Instrumentul de vecinătate, cooperare pentru dezvoltare și cooperare internațională (IVCDCI), Ajutor umanitar, drepturi și valori, Europa creativă;
  • creșterea treptată a plafonului global pentru CFM 2021-2027 de la 1 074,3 la 1 085,3 miliarde EUR la prețurile din 2018;
  • 1 miliard de euro în plus pentru Instrumentul de flexibilitate;
  • o nouă etapă procedurală („procedura de control bugetar”) pentru introducerea viitoarelor mecanisme de criză în temeiul articolului 122 din TFUE, care are potențiale implicații bugetare majore;
  • implicarea Parlamentului în utilizarea veniturilor alocate externe ale NGEU, o reevaluare generală veniturilor alocate externe și a activității de împrumutare și creditare la următoarea revizuire a Regulamentului financiar, precum și a modalităților de cooperare în cadrul viitoarelor negocieri privind CFM;
  • o metodologie îmbunătățită de urmărire a cheltuielilor legate de climă pentru a atinge obiectivul ca cel puțin 30 % din cheltuielile CFM/NGEU să sprijine obiectivele climatice;
  • un nou obiectiv anual privind biodiversitatea și elaborarea unei metodologii de măsurare a cheltuielilor de gen;
  • reforma colectării, calității și comparabilității datelor privind beneficiarii, pentru a proteja mai bine bugetul UE, inclusiv cheltuielile din NGEU;
  • integrarea FED în bugetul UE;
  • niveluri globale de finanțare pentru agricultură și coeziune comparabile cu cele din perioada 2014-2020;
  • crearea Fondului pentru o tranziție justă;
  • o foaie de parcurs obligatorie din punct de vedere juridic pentru introducerea unor noi resurse proprii ale UE.

Principala sursă a majorării (11 miliarde EUR) o va reprezenta un nou mecanism pentru amenzile colectate de Uniune și care va determina alocarea automată a unor sume suplimentare programelor vizate în perioada 2022-2027. Prin urmare, plafonul general al CFM pe șapte ani va ajunge treptat la 1 085,3 miliarde EUR la prețurile din 2018, adică cu 2miliarde EUR mai mult în termeni reali decât plafonul echivalent al CFM 2014-2020 (1 083,3 miliarde EUR în prețurile din 2018, fără Regatul Unit, cu FED).

Alte suplimentări (2,5 miliarde EUR) provin din marjele rămase nealocate în limitele plafoanelor stabilite de Consiliul European. 1 miliard EUR provin din restituiri de la Facilitatea de investiții pentru țările ACP (FED) în beneficiul IVCDCI. 0,5 miliarde EUR provin din creditele dezangajate în domeniul cercetării în beneficiul programului Orizont Europa [articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul financiar].

În temeiul AII, rambursările și dobânzile aferente recuperării datoriilor urmează să fie finanțate de la bugetul UE în cadrul plafoanelor CFM pentru perioada 2021-2027, „inclusiv prin încasări suficiente din noile resurse proprii introduse după 2021”. Aceste dispoziții nu aduc însă atingere modului în care chestiunea va fi abordată în viitoarele CFM din 2028 încolo și se urmărește expres să se păstreze programele și fondurile UE.

La 22 decembrie 2021 Comisia a propus noi resurse proprii și modificarea punctuală a Regulamentului privind CFM. Aceste măsuri sunt menite în principal să crească plafoanele pentru a ține seama de cheltuielile cu viitorul Fond pentru atenuarea impactului social al acțiunilor climatice și să introducă un nou mecanism care să permită creșterea automată a plafoanelor începând cu 2025, astfel încât să înregistreze orice venit suplimentar generat de noile resurse proprii pentru rambursarea anticipată a datoriei din cadrul NGEU.

 

[1]JO L 433 I, 22.12.2020, p. 11.
[2]JO L 433 I, 22.12.2020, p. 1.
[3]JO L 433 I, 22.12.2020, p. 23.
[4]JO L 433 I, 22.12.2020, p. 28.
[5]JO C 162, 10.5.2019, p. 51.
[6]JO C 76, 9.3.2020, p. 103.

Alix Delasnerie