Libre circulation des travailleurs

L’une des quatre libertés dont bénéficient les citoyens de l’Union européenne est la liberté de circulation des travailleurs. Elle comprend les droits de déplacement et de séjour des travailleurs, les droits d’entrée et de séjour des membres de leur famille, et le droit d’exercer une activité professionnelle dans un autre État membre de l’Union et d’être traité sur un pied d’égalité avec les ressortissants de cet État membre. Des restrictions s’appliquent pour le service public. L’Autorité européenne du travail est une agence spécialisée œuvrant pour la libre circulation des travailleurs, y compris les travailleurs détachés.

Base juridique

Article 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne (traité UE); article 4, paragraphe 2, point a), et articles 20, 26 et 45 à 48 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE).

Directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres; règlement (UE) n° 492/2011 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union.

Objectifs

La libre circulation des travailleurs a été l’un des principes fondateurs de l’Union européenne depuis sa création. Elle est inscrite à l’article 45 du traité FUE et constitue un droit fondamental des travailleurs, complétant ainsi la libre circulation des biens, des services et des capitaux au sein du marché unique européen. La libre circulation implique l’élimination de toute discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions d’emploi et de travail. De plus, cet article prévoit qu’un travailleur d’un État membre de l’Union a le droit de répondre à des emplois effectivement offerts, de se déplacer librement à l’intérieur du pays, d’y séjourner pour y exercer un emploi et de continuer à y séjourner par la suite sous certaines conditions.

Réalisations

À la fin de l’année 2017, d’après les données Eurostat, 3,8 % des citoyens de l’Union résidaient ou travaillaient dans un État membre autre que celui dont ils étaient ressortissants (soit 17 millions de personnes auxquels s’ajoute 1,4 million de travailleurs transfrontaliers), contre 2,5 % en 2007. Le taux de mobilité est plus élevé parmi les diplômés de l’enseignement supérieur. L’Europe orientale et l’Europe méridionale sont confrontées à l’émigration de leurs travailleurs les plus qualifiés (fuite des cerveaux) du fait d’une chasse aux talents de plus en plus compétitive et des écarts de salaires.

A. Régime général actuel de la liberté de circulation

Le droit fondamental à la libre circulation des travailleurs est inscrit depuis les années 60 dans différents règlements et directives. Le règlement fondateur sur la libre circulation des travailleurs (règlement n° 1612/68) et la directive complémentaire relative à la suppression des restrictions de déplacement et au séjour (directive 68/360 du Conseil) ont été remaniés à plusieurs reprises. Aujourd’hui, les dispositions clés sont la directive 2004/38/CE sur le droit au déplacement et au séjour, le règlement n° 492/2011 relatif à la libre circulation des travailleurs et le règlement établissant une Autorité européenne du travail.

1. Droit de déplacement et de séjour des travailleurs

La directive 2004/38/CE introduit la citoyenneté de l’Union comme statut de base pour les ressortissants des États membres lorsqu’ils exercent leur droit à circuler et à séjourner librement sur le territoire de l’Union. Tout citoyen de l’Union a le droit de résider sur le territoire d’un autre État membre sans aucune condition ou formalité autre que la détention d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité pendant trois mois. Au-delà, l’État membre d’accueil peut demander au citoyen de s’enregistrer auprès des autorités nationales dans un délai raisonnable et non discriminatoire.

Le droit de séjour des citoyens de l’Union pour une durée de plus de trois mois reste soumis à certaines conditions: ceux qui ne sont ni des salariés ni indépendants doivent disposer de ressources suffisantes pour ne pas peser sur le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil, ainsi que d’une assurance maladie. Les étudiants et les personnes en formation professionnelle possèdent également le droit au séjour, tout comme les personnes en situation de chômage involontaire inscrites en tant que demandeurs d’emploi.

Tout citoyen de l’Union acquiert le droit de séjour permanent dans l’État membre d’accueil après y avoir légalement résidé durant une période ininterrompue de cinq ans.

La directive a modernisé la notion de regroupement familial en élargissant la définition de «membre de la famille» (auparavant limitée aux conjoints, descendants de moins de 21 ans, enfants à charge et ascendants à charge) aux partenaires enregistrés lorsque la législation de l’État membre d’accueil considère le partenariat enregistré comme l’équivalent du mariage. Les membres de la famille d’un travailleur ont le droit de séjourner dans le même pays que lui, indépendamment de leur nationalité.

2. Emploi

Le règlement n° 492/2011 établit les règles pour l’emploi, l’égalité de traitement et les familles des travailleurs. Tout ressortissant d’un État membre a le droit de rechercher un emploi dans un autre État membre, conformément à la réglementation pertinente applicable aux travailleurs nationaux. Toute pratique discriminatoire est interdite, les États membres ne peuvent donc pas réserver les offres d’emploi à leurs ressortissants ou exiger des compétences linguistiques qui ne sont ni raisonnables ni nécessaires pour l’offre d’emploi en question. Les travailleurs mobiles bénéficient en outre des mêmes services que les ressortissants de la part des agences nationales pour l’emploi et peuvent séjourner dans le pays d’accueil assez longtemps pour y chercher du travail, présenter leur candidature et être recrutés. Ce droit s’applique de la même manière à tous les travailleurs d’autres États membres, qu’ils soient travailleurs permanents, saisonniers, frontaliers ou indépendants.

Ces règles ne s’appliquent toutefois pas aux travailleurs détachés, car ils ne se prévalent pas à titre personnel de leurs droits à la libre circulation: ce sont en effet les employeurs qui utilisent leur droit à la libre prestation de services lorsqu’ils envoient des travailleurs à l’étranger à titre temporaire. Les travailleurs détachés sont couverts par la directive concernant le détachement de travailleurs [directive (UE) 2018/957 modifiant la directive 96/71/CE], qui prévoit qu’en matière de rémunération, les mêmes règles s’appliquent aux travailleurs nationaux et aux travailleurs détachés dans le pays d’accueil et qui régit la période après laquelle les dispositions du droit du travail de l’État membre d’accueil commencent à s’appliquer (voir fiche 2.1.13).

En ce qui concerne les conditions d’emploi et de travail sur le territoire de l’État membre d’accueil, les ressortissants d’un État membre travaillant sur le territoire d’un autre État membre bénéficient des mêmes avantages sociaux et fiscaux et du même accès au logement que les travailleurs nationaux. Ils bénéficient par ailleurs des mêmes droits syndicaux.

Les règles de lutte contre la discrimination s’appliquent également aux enfants des travailleurs mobiles. Les États membres doivent encourager la scolarisation et la formation professionnelle de ces enfants afin de faciliter leur intégration.

Enfin, l’article 35 de la directive 2004/38/CE reconnaît expressément aux États membres le pouvoir de retirer tout droit conféré par la directive en cas d’abus de droit ou de fraude.

3. Jurisprudence sur la libre circulation des travailleurs

Depuis l’instauration de la citoyenneté de l’Union, la Cour de justice de l’Union européenne a affiné l’interprétation de la directive dans diverses affaires faisant aujourd’hui jurisprudence sur la libre circulation des travailleurs. Une base de données en ligne spécifique de la Commission recense cette jurisprudence.

Pour ce qui est du séjour, les demandeurs d’emploi peuvent séjourner dans l’État membre d’accueil pendant plus de six mois (Cour de justice, affaire C-292/89, Antonissen) sans conditions supplémentaires s’ils continuent à y chercher un emploi et qu’ils ont des chances réelles d’être engagés.

D’autres affaires portent sur l’accès aux prestations sociales. La Cour de justice a étendu leur accès aux citoyens de l’Union résidant dans un autre État membre (affaires C-184/99, Grzelczyk, et C-224/98, D’Hoop). Le statut de primo demandeur d’emploi a fait l’objet d’intenses discussions, étant donné qu’une personne dans cette situation n’a pas de statut de travailleur à conserver. Dans les affaires C-138/02, Collins, et C-22/08, Vatsouras, la Cour de justice a estimé que ces citoyens disposaient du même droit que les autres demandeurs d’emploi aux prestations financières visant à faciliter l’accès au marché du travail; ces prestations ne sauraient être considérées comme relevant de l’assistance sociale, cela étant exclu par la directive 2004/38/CE. Les États membres peuvent toutefois exiger la preuve qu’il existe un lien réel entre le demandeur d’emploi et leur marché du travail.

B. Restrictions à la liberté de circulation

Le traité permet aux États membres de refuser à un ressortissant de l’Union l’entrée ou le séjour sur leur territoire pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ce refus se verra opposer à une personne dont le comportement personnel fait peser une menace suffisamment grave et imminente sur les intérêts fondamentaux de l’État membre concerné. À cet égard, la directive 2004/38/CE prévoit toute une série de garanties procédurales.

Conformément à l’article 45, paragraphe 4, du traité FUE, la libre circulation des travailleurs ne s’applique pas aux emplois du secteur public, même si cette dérogation a été interprétée de manière très restrictive par la Cour de justice: seule l’occupation de postes liés à l’exercice de l’autorité publique et la préservation de l’intérêt général de l’État (à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État par exemple) peut être réservée aux ressortissants de l’État membre.

Après l’adhésion de nouveaux États membres, il est possible d’appliquer, durant une période de transition, certaines conditions limitant la libre circulation des travailleurs depuis, vers et entre ces États membres. C’est actuellement le cas pour la Croatie, dont la période de transition prendra fin au plus tard en juillet 2020.

C. Mesures destinées à soutenir l’exercice de la liberté de circulation

L’Union européenne a consenti des efforts importants pour créer un environnement favorable à la mobilité des travailleurs. On citera notamment les mesures suivantes.

  • La réforme du système de reconnaissance de qualifications professionnelles menée dans d’autres États membres de l’Union pour harmoniser et faciliter les procédures. Cette réforme a introduit la reconnaissance automatique de plusieurs professions dans le secteur de la santé et des architectes (directive 2013/55/UE modifiant la directive 2005/36/CE, voir fiche 2.1.6).
  • L’instauration en 2016 d’une carte professionnelle européenne, mesure préalable avant la mise en place d’une procédure de reconnaissance électronique pour certaines professions règlementées.
  • La coordination des systèmes de sécurité sociale, y compris la portabilité de la protection sociale, par l’intermédiaire du règlement (CE) n° 883/2004 et du règlement d’application (CE) n° 987/2009, en cours de révision (voir fiche 2.3.4).
  • L’instauration d’une carte européenne d’assurance maladie (2004) comme preuve d’assurance conformément au règlement n° 883/2204 et la publication d’une directive relative aux soins de santé transfrontaliers (directive 2011/24/UE). L’instauration d’un numéro de sécurité sociale européen pour faciliter les procédures administratives des citoyens et leur permettre de prouver leur statut en la matière sur tout le territoire de l’Union initialement prévue pour le printemps 2018 mais actuellement en attente.
  • Des mesures d’amélioration de l’acquisition et de la préservation des droits à pension complémentaires (directive 2014/50/UE);
  • La mise en place dans les États membres de procédures judiciaires permettant aux travailleurs victimes de discrimination d’exercer un recours et la création d’organismes chargés de promouvoir et d’assurer le suivi de l’égalité de traitement (directive 2014/54/UE).

Le règlement fondateur pour l’Autorité européenne du travail, une nouvelle agence européenne, est entré en vigueur au printemps 2019. Son principal objectif est de garantir une meilleure mise en œuvre de la législation de l’Union concernant les travailleurs détachés et de fournir des services de soutien aux travailleurs mobiles et aux employeurs (EURES). Elle propose des offres d’emploi sur un site internet unique consacré à la libre circulation et fournit des informations sur les conditions de vie et de travail dans les pays de l’Union et sur les droits et obligations des travailleurs, des employeurs et des administrations nationales. Elle soutient en outre la coordination entre les États membres en matière d’application de la législation (y compris les inspections communes et la médiation dans le cadre de différends transfrontières), de systèmes de sécurité sociale et de lutte contre le travail non déclaré. Elle contribue donc à une mobilité équitable et, ainsi, au soutien du socle des droits sociaux.

Différentes initiatives européennes en matière de mobilité des travailleurs ont été reprises par l’agence, notamment le réseau européen de services de l’emploi (EURES), mis en place par la Commission en 1993 afin de remplir les obligations prévues dans le traité FUE (article 46) pour soutenir la libre circulation des travailleurs. Ce réseau de coopération réunit la Commission, les services publics de l’emploi des États membres de l’Union, de ceux de l’Espace économique européen et de la Suisse, ainsi que d’autres organisations partenaires (voir fiche 2.3.3). Selon le règlement (UE) 2016/589 modifiant le règlement (UE) n° 492/2011, EURES doit améliorer les outils en libre-service sur sa plateforme numérique pour permettre la mise en correspondance automatique des offres et des demandes d’emploi. Les États membres sont tenus de notifier toutes les offres d’emploi sur le portail européen sur la mobilité de l’emploi, géré par l’Autorité européenne du travail en collaboration avec le portail numérique unique. Le financement d’EURES est assuré par le Fonds social européen.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement européen a toujours fait valoir que l’Union et ses États membres devaient coordonner leurs efforts afin de promouvoir la libre circulation des travailleurs.

Dans sa résolution du 16 janvier 2014 sur le respect du droit fondamental à la libre circulation dans l’Union[1], le Parlement rappelle que l’exercice du droit à la libre circulation pour des raisons professionnelles ne doit pas être associé à de prétendues tentatives d’abus des systèmes de sécurité sociale et demande aux États membres de ne prendre aucune mesure susceptible de porter atteinte au droit à la libre circulation.

Le Parlement a soutenu la mise en place d’une Autorité européenne du travail (dans son rapport du 20 novembre 2018). Il a également préconisé la création d’un portail unique pour la libre circulation et réclamé que l’Autorité européenne du travail puisse proposer des inspections communes de sa propre initiative. Il a en outre défini la coopération en matière de lutte contre le travail non déclaré comme l’une de ses principales missions, garantissant ainsi la poursuite des activités de la plateforme européenne de lutte contre le travail non déclaré (fondée en 2016 avec le soutien actif du Parlement).

 

[1]JO C 482, 23.12.2016, p. 114.

Susanne Kraatz