Politika priseljevanja

Glavni cilj Evropske unije je v prihodnost usmerjena in celovita evropska migracijska politika, ki temelji na solidarnosti. Njen namen je vpeljati uravnotežen pristop k obravnavanju zakonitega in nezakonitega priseljevanja.

Pravna podlaga

Člena 79 in 80 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).

Pristojnosti

Zakonito priseljevanje:Evropska unija je pristojna, da določi pogoje za vstop državljanov tretjih držav v državo članico in zakonito prebivanje v njej, tudi zaradi združitve družine. Države članice imajo še vedno pravico, da določijo, koliko državljanov tretjih držav, ki iščejo zaposlitev, bodo sprejele.

Vključevanje: Evropska unija lahko države članice spodbuja k sprejemanju ukrepov za pospeševanje vključevanja državljanov tretjih držav, ki v njih zakonito prebivajo, ter jih pri tem podpira, vendar pa v pravu EU ni določb za usklajevanje nacionalnih zakonov in predpisov.

Preprečevanje nezakonitega priseljevanja: Evropska unija mora preprečiti in zmanjšati nezakonito priseljevanje, zlasti z učinkovito politiko vračanja, pri čemer pa mora spoštovati temeljne pravice.

Sporazumi o ponovnem sprejemu: Evropska unija je pristojna za sklepanje sporazumov s tretjimi državami za ponovni sprejem državljanov tretjih držav, ki ne izpolnjujejo (več) pogojev za vstop, navzočnost ali prebivanje v eni ali več državah članicah, v državo izvora ali porekla.

Cilji

Opredelitev uravnoteženega pristopa k priseljevanju: cilj Unije je oblikovati uravnotežen pristop k upravljanju zakonitega priseljevanja in boju proti nezakonitemu priseljevanju. Ustrezno obvladovanje migracijskih tokov zajema pravično obravnavanje državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državah članicah, in strožje ukrepe proti nezakonitemu priseljevanju, vključno s trgovino z ljudmi in tihotapljenjem, ter spodbujanje tesnejšega sodelovanja s tretjimi državami na vseh področjih. Unija si prizadeva, da bi zagotovila enotno raven pravic in obveznosti priseljencev z urejenim statusom, primerljivo s pravicami in obveznostmi državljanov EU.

Načelo solidarnosti: v skladu z Lizbonsko pogodbo za politike priseljevanja velja načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami, tudi na finančnem področju (člen 80 PDEU).

Dosežki

A. Institucionalne spremembe, uvedene z Lizbonsko pogodbo

Lizbonska pogodba, ki je začela veljati decembra 2009 (1.1.5.), je uvedla glasovanje s kvalificirano večino na področju zakonite migracije ter novo pravno podlago za ukrepe vključevanja. Zdaj se redni zakonodajni postopek uporablja za politike nezakonitega in zakonitega priseljevanja, kar pomeni, da je Parlament sozakonodajalec na tem področju z enakimi pristojnostmi kot Svet. V primeru nenadnega prihoda velikega števila državljanov iz tretjih držav pa lahko začasne ukrepe še vedno sprejme zgolj Svet po posvetovanju s Parlamentom (člen 78(3) PDEU).

V Lizbonski pogodbi je tudi pojasnjeno, da si Unija pristojnosti na tem področju deli z državami članicami, zlasti glede števila migrantov, ki lahko zakonito vstopijo v državo članico, da bi si poiskali delo (člen 79(5) PDEU). Omeniti velja tudi, da ima Sodišče Evropske unije zdaj polno pristojnost na področju priseljevanja in azila.

B. Najnovejši politični razvoj dogodkov

1. Globalni pristop k vprašanju migracij in mobilnosti

Komisija je leta 2011 sprejela globalni pristop k vprašanju migracij in mobilnosti (GAMM) ter v njem določila splošni okvir za odnose Unije s tretjimi državami na področju migracij. Pristop temelji na štirih stebrih: zakonito priseljevanje in mobilnost, nezakonito priseljevanje in trgovina z ljudmi, mednarodna zaščita in azilna politika ter maksimiziranje razvojnega učinka migracij in mobilnosti. V okviru pristopa je vseskozi prisotno vprašanje temeljnih pravic migrantov.

2. Strateške smernice iz junija 2014

Stockholmski program za območje svobode, varnosti in pravice je bil sprejet decembra 2009, iztekel pa se je decembra 2014 (4.2.1.). Komisija je marca 2014 objavila novo sporočilo, v katerem je predstavila svoje videnje prihodnje agende na področju območja svobode, varnosti in pravice, z naslovom Odprta in varna Evropa: Doseganje rezultatov. V skladu s členom 68 PDEU je Evropski svet v svojih sklepih z dne 26. in 27. junija 2014 določil „strateške smernice za zakonodajno in operativno načrtovanje na območju svobode, varnosti in pravice“ za obdobje 2014–2020. To ni več program, ampak smernice s poudarkom na prenosu, izvajanju in konsolidaciji pravnih instrumentov in veljavnih ukrepov. V njih je poudarjeno, da je treba sprejeti globalni pristop k migraciji, da se čim bolje izkoristijo prednosti zakonite migracije in zaščitijo vsi, ki zaščito potrebujejo, obenem pa se rešuje problematika nezakonitih migracij in učinkovito upravljajo meje. Nove strateške smernice še niso bile sprejete.

3. Evropska agenda o migracijah

Komisija je maja 2015 objavila evropsko agendo o migracijah. V agendi so predlagani takojšnji ukrepi za spoprijemanje s krizo v Sredozemlju ter ukrepi, ki naj bi jih sprejeli v prihodnjih letih, da bi bolje obvladovali vse vidike priseljevanja.

Komisija je aprila 2016 na podlagi agende objavila sporočilo s smernicami za zakonito migracijo in azil. V smernicah na področju zakonite migracije so predvidene štiri glavne osi: pregledati direktivo o modri karti, pritegniti inovativne podjetnike v Evropsko unijo, oblikovati skladnejši in učinkovitejši model upravljanja zakonitega priseljevanja na ravni Unije, zlasti z oceno obstoječega okvira, in poglobiti sodelovanje s ključnimi državami izvora, da bi zagotovili zakonite poti v EU, hkrati pa izboljšali vračanje tistih, ki nimajo pravice do bivanja v njej.

Komisija je oktobra 2019 objavila svoje zadnje poročilo o napredku pri izvajanju evropske agende o migracijah, v katerem je pregledala napredek in pomanjkljivosti pri njenem izvajanju. Komisija je septembra 2021, leto po sprejetju novega pakta o migracijah in azilu, sprejela prvo poročilo o migracijah in azilu, v katerem je obravnavala vse vidike upravljanja migracij ter ključne dogodke na področju migracijske in azilne politike v zadnjem letu in pol. Drugo poročilo o migracijah in azilu je bilo objavljeno 6. oktobra 2022.

Vse dogajanje na področju te politike pozorno spremlja Evropska migracijska mreža, ki je bila ustanovljena leta 2008. Gre za mrežo strokovnjakov s področja migracij in azila iz vseh držav članic, ki skupaj pripravljajo objektivne, primerljive in za to politiko pomembne informacije.

4. Novi pakt o migracijah in azilu

Kot je Komisija napovedala v svojem delovnem programu za leto 2020, je septembra 2020 objavila novi pakt, katerega cilj je vključiti azilni postopek v celovito upravljanje migracij ter ga povezati s predhodnim pregledom in vračanjem, hkrati pa zajeti upravljanje zunanjih meja, odločnejše predvidevanje, pripravljenost na krize in odzivanje nanje v povezavi s solidarnostnim mehanizmom ter zunanje odnose s ključnimi tretjimi državami izvora in tranzita (4.2.2.). Slednje vključuje priporočilo Komisije za razvoj dopolnilnih zakonitih poti za zaščito, kot so preselitev in druge oblike humanitarnega sprejema, na primer programi pokroviteljstva skupnosti, pa tudi poti, povezane z izobraževanjem in delom.

Komisija je aprila 2022 predlagala sveženj o zakonitih migracijah, ki vključuje predloge za prenovitev direktive o enotnem dovoljenju in direktive o rezidentih za daljši čas. Komisija je 15. novembra 2023 predlagala sveženj o mobilnosti znanj in spretnosti ter talentov, ki vključuje oblikovanje nabora talentov EU, ter ukrepe za poenostavitev postopkov priznavanja kvalifikacij za spodbujanje mobilnosti študentov in trga dela.

Evropski parlament in pet rotirajočih predsedstev Sveta se je 7. septembra 2022 zavezalo k sodelovanju pri sprejetju reforme pravil EU o migracijah in azilu, ki se je začela leta 2016 pred volitvami v EU leta 2024.

C. Najnovejša zakonodaja

Od leta 2008 so bile sprejete številne pomembne direktive na področju priseljevanja, več pa jih je bilo spremenjenih.

1. Zakonito priseljevanje

Po težavah, ki so nastale pri sprejemanju splošnih določb za priseljevanje vseh vrst delavcev v EU, sedanji pristop zajema sprejemanje področne zakonodaje glede na kategorijo migrantov, da bi oblikovali politiko o zakonitem priseljevanju na ravni EU.

Z Direktivo 2009/50/ES o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav za namene visoko kvalificirane zaposlitve je bila uvedena „modra karta EU“, tj. hitri postopek za izdajo posebnega dovoljenja za prebivanje in delo pod privlačnejšimi pogoji za zaposlitev visokokvalificiranih delavcev iz tretjih držav v državah članicah. Komisija je junija 2016 predlagala revizijo sistema, ki vključuje manj stroga merila za sprejem, nižji plačni prag/zahtevano minimalno trajanje pogodbe o zaposlitvi, boljše določbe o združitvi družine in odpravo vzporednih nacionalnih sistemov, čemur so države članice nasprotovale. Po objavi novega pakta sta Parlament in Svet ponovno začela delo v zvezi s to revizijo, Parlament pa je 15. septembra 2021 potrdil dogovor, ki je bil dosežen s Svetom. Nova pravila določajo prožnejša merila za sprejem (dovolj je veljavna pogodba o zaposlitvi ali zavezujoča šestmesečna ponudba za zaposlitev), hkrati pa znižujejo prag minimalne plače, ki jo morajo prosilci zaslužiti, da so upravičeni do modre karte, in imetnikom modre karte olajšajo potovanje med državami EU in ponovno združitev z družino. Direktiva (EU) 2021/1883 je bila v uradnem listu objavljena 20. oktobra 2021.

Direktiva o enotnem dovoljenju (2011/98/EU) določa skupen in poenostavljen postopek za državljane tretjih držav, ki zaprosijo za dovoljenje za prebivanje in delo v državi članici, pa tudi skupen niz pravic, ki se zagotovijo priseljencem z urejenim statusom. V najnovejšem poročilu o izvajanju, ki je bilo objavljeno marca 2019, je bilo ugotovljeno, da državljani tretjih držav niso dovolj seznanjeni s svojimi pravicami in da to ovira njihovo integracijo in nediskriminacijo, kar je cilj te direktive. Komisija v novem paktu predlaga pregled direktive do konca leta 2021, da bi poenostavili in razjasnili področje uporabe ter pogoje za sprejem in prebivanje za nizko in srednje kvalificirane delavce. Sozakonodajalca trenutno obravnavata to zadevo.

Direktiva 2014/36/EU, sprejeta februarja 2014, ureja pogoje za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav zaradi sezonske zaposlitve. Sezonski delavci migranti lahko zakonito začasno prebivajo v EU največ pet do devet mesecev (odvisno od države članice), da opravljajo dejavnosti, pogojene z letnim časom, pri čemer ohranijo stalno prebivališče v tretji državi. V direktivi so tudi pojasnjene pravice teh delavcev migrantov. Komisija je julija 2020 izdala smernice o sezonskih delavcih med pandemijo covida-19, v katerih je napovedala tudi prvo poročilo o izvajanju za leto 2021.

Direktiva 2014/66/EU o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav zaradi premestitve znotraj podjetja je bila sprejeta 15. maja 2014. Podjetjem in večnacionalnim družbam olajšuje začasno premestitev vodstvenih delavcev, strokovnjakov ali zaposlenih na pripravništvu v izpostave ali podružnice v Evropski uniji. Rok za pripravo prvega poročila o njenem izvajanju je bil novembra 2019.

Direktiva (EU) 2016/801 o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav za namene raziskovanja, študija, opravljanja pripravništva, prostovoljskega dela, programov izmenjave učencev ali izobraževalnih projektov in dela varušk au pair, je bila sprejeta 11. maja 2016, v nacionalno zakonodajo pa jo je bilo treba prenesti do 23. maja 2018. Nadomestila je prejšnje instrumente, ki so se nanašali na študente in raziskovalce. Njeno področje uporabe je širše, uporaba pa enostavnejša.

Končno pa status državljanov tretjih držav, ki so v Evropski uniji rezidenti za daljši čas, še vedno ureja Direktiva Sveta 2003/109/ES, kakor je bila spremenjena leta 2011, ko se je področje uporabe razširilo tudi na begunce in druge upravičence do mednarodne zaščite. V poročilu o izvajanju iz marca 2019 je bilo ugotovljeno, da države članice, namesto da bi dejavno spodbujale evropski status rezidenta za daljši čas, raje izdajajo nacionalno dovoljenje o prebivanju za daljši čas. Ugotovljeno je bilo tudi, da malo državljanov tretjih držav uveljavi svojo pravico in se preseli v drugo državo članico. Komisija je aprila 2022 predlagala prenovitev direktive, katere cilj je ustvariti pravi status rezidenta EU za daljši čas, zlasti s krepitvijo pravice rezidentov za daljši čas, da se preselijo v druge države članice in delajo v njih. Evropski parlament je pogajalski mandat sprejel aprila 2023. Sozakonodajalca trenutno obravnavata to zadevo.

2. Vključevanje

Svet je sprejel Direktivo 2003/86/ES, ki vsebuje določbe o pravici do združitve družine, ki presega pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja iz 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic. Ker je bilo leta 2008 v poročilu o izvajanju Direktive 2003/86/ES ugotovljeno, da je države članice ne uporabljajo v celoti in pravilno, je Komisija aprila 2014 objavila sporočilo o smernicah državam članicam za njeno uporabo. Komisija pri preverjanju ustreznosti zakonitih migracij obravnava tudi direktivo o združitvi družine.

Pristojnosti Evropske unije na področju integracije so omejene. Komisija je julija 2011 sprejela evropski program za vključevanje državljanov tretjih držav. Novembra 2020 je predstavila tudi akcijski načrt za integracijo in vključevanje za obdobje 2021–2027, ki določa politični okvir in konkretne pobude za pomoč državam članicam pri integraciji in vključevanju približno 34 milijonov državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo na območju Unije, v izobraževanje, zaposlovanje, zdravstveno varstvo in reševanje stanovanjske problematike. Načrt združuje ukrepe spremljanja in uporabo novih digitalnih orodij ter prizadevanja za spodbujanje udeležbe migrantov v družbi, povečanje priložnosti za financiranje EU in oblikovanje partnerstev z več deležniki na različnih ravneh upravljanja. Obstoječi instrumenti vključujejo evropski forum za migracije, evropsko spletišče za vključevanje; in evropsko mrežo za vključevanje; ter novo strokovno skupino za stališča migrantov na področju migracij, azila in vključevanja, ki se je prvič sestala novembra 2020 in se od takrat sestaja redno.

Posebni instrumenti za finančno podporo politik vključevanja so temeljili na Skladu za azil, migracije in vključevanje (AMIF) in Evropskem socialnem skladu (ESS+) večletni finančni okvir 2021–2027.

3. Nezakonito priseljevanje

EU je sprejela nekaj pomembnih zakonodajnih aktov za spopadanje z nezakonitim priseljevanjem:

  • Tako imenovani sveženj o preprečevanju nudenja pomoči vključuje Direktivo Sveta 2002/90/ES, v kateri je enotno opredeljeno kaznivo dejanje nudenja pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju, in Okvirni sklep 2002/946/PNZ, v katerem so določene kazenske sankcije za ta dejanja. Sveženj dopolnjuje Direktiva 2004/81/ES, v kateri je določeno, da se pretihotapljenim osebam ali žrtvam trgovine z ljudmi, ki sodelujejo s pristojnimi organi, izda dovoljenje za prebivanje (glede tihotapljenja gl. tudi preglednico dejstev o pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah 4.2.6.). Komisija je maja 2015 sprejela akcijski načrt EU za boj proti tihotapljenju migrantov (2015–2020) in v skladu z njim opravila vrednotenje v programu REFIT o uporabi obstoječega pravnega okvira, še pred tem pa javno posvetovanje. Ugotovila je, da v tem trenutku ni dovolj dokazov o dejanskem in ponavljajočem se pregonu posameznikov ali organizacij za humanitarno pomoč, in sklenila, da je pravni okvir EU na področju tihotapljenja migrantov v sedanjem okviru še vedno potreben. Parlament je v resoluciji z dne 5. julija 2018 Komisijo pozval, naj oblikuje smernice za države članice za preprečevanje kriminalizacije humanitarne pomoči, tako je na to temo septembra 2018 potekala tudi predstavitev. Komisija je v okviru novega pakta izdala sporočilo, v katerem je navedla smernice za razlago direktive o olajšavah, in sicer da izvajanja pravne obveznosti reševanja ljudi v stiski na morju ni mogoče opredeliti kot kaznivo dejanje, prenehala pa je pozivati k dodatnim prizadevanjem, pri čemer so dejavnosti iskanja in reševanja prepuščene nevladnim organizacijam in zasebnim plovilom. Komisija je po javnem posvetovanju septembra 2021 sprejela prenovljen akcijski načrt EU za boj proti tihotapljenju migrantov za obdobje 2021–2025. Trgovino z ljudmi obravnava Direktiva 2011/36/EU o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev. Komisija je decembra 2022 predlagala prenovitev Direktive 2011/36/EU. Sozakonodajalca trenutno obravnavata to zadevo.
  • Direktiva o vračanju (2008/115/ES) določa skupne standarde in postopke EU za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Prvo poročilo o njenem izvajanju je bilo sprejeto marca 2014. Komisija je septembra 2015 objavila akcijski načrt EU o vračanju, oktobra istega leta pa so bili sprejeti sklepi Sveta o prihodnosti politike vračanja. Komisija je marca 2017 dopolnila akcijski načrt s sporočilom o učinkovitejši politiki vračanja v Evropski uniji s prenovljenim akcijskim načrtom in priporočilom o bolj učinkovitem vračanju. Septembra 2017 je objavila prenovljeni priročnik o vračanju, ki vsebuje smernice glede izvajanja dolžnosti nacionalnih organov, pristojnih za opravljanje nalog v zvezi z vračanjem. Poleg tega sta Parlament in Svet leta 2016 sprejela Uredbo (EU) 2016/1953 o uvedbi evropske potne listine za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex), ki je bila pred kratkim prenovljena in okrepljena, državam članicam vse bolj pomaga pri dejavnostih v zvezi z vračanjem. Komisija je septembra 2018 predlagala prenovitev direktive o vračanju, da bi pospešili postopke, vključno z novim postopkom na meji za prosilce za azil, jasnejšimi postopki in pravili za preprečevanje zlorab, učinkovitimi programi prostovoljne vrnitve, ki se vzpostavijo v državah članicah, in jasnejšimi pravili o pridržanju. Parlament je v oceni učinka, ki je bila ciljno usmerjena, ugotovil, da bi predlog zaradi večjega števila pridržanj povzročil precejšnje stroške za države članice. Prav tako ni bilo jasno dokazano, da bi predlog privedel do učinkovitejšega vračanja, temveč bi verjetno povzročil več kršitev temeljnih pravic migrantov z neurejenim statusom. Parlament je v resoluciji z dne 17. decembra 2020 o izvajanju direktive o vračanju poudaril, da je treba učinkovitost politike vračanja EU meriti ne le glede na stopnjo vračanja, temveč mora upoštevati tudi spoštovanje temeljnih pravic in postopkovnih jamstev. Poročevalka (Tineke Strik (Zeleni/EFA) je svoj osnutek poročila objavila 21. februarja 2020. Sozakonodajalca trenutno obravnavata to zadevo. V novem paktu se Komisija približuje skupnemu sistemu EU za vračanje z bolj operativno podporo državam članicam ter Frontexom kot operativno vejo politike vračanja EU, poleg tega pa se imenuje koordinator za vračanje, ki ga podpira nova mreža na visoki ravni za vračanje. Prva koordinatorka EU za vračanje Mari Juritsch je bila imenovana je bila imenovana marca 2022 . Komisija je objavila strategijo o prostovoljnem vračanju in reintegraciji (april 2021), dokument politike za operativno strategijo za učinkovitejše vračanje (januar 2023) in priporočilo o vzajemnem priznavanju odločb o vrnitvi in pospešitvi vračanja (marec 2023). Sponzorstvo vračanja se predlaga tudi kot solidarnostni ukrep v predlagani uredbi o upravljanju azila in migracij (4.2.2.), s katerim lahko države članice podprejo druge države članice, ki so pod pritiskom.
  • Direktiva o sankcijah zoper delodajalce (2009/52/EC) določa sankcije in ukrepe, ki se v državah članicah uporabijo proti delodajalcem nezakonito prebivajočih državljanov iz tretjih držav. Prvo poročilo o izvajanju te direktive je bilo predstavljeno 22. maja 2014. Komisija je septembra 2021 po objavi v novem paktu sprejela sporočilo o uporabi direktive, da bi okrepila izvajanje in hkrati zaščitila pravice migrantov brez urejenega statusa.
  • Države članice od leta 2001 medsebojno priznavajo odločbe o izgonu (Direktiva 2001/40), kar pomeni, da se odločba ene države članice za izgon državljana tretje države spoštuje in izvrši v drugi državi članici.

EU se obenem z izvornimi in tranzitnimi državami pogaja o sporazumih o ponovnem sprejemu in jih sklepa, da se tako omogoči vračanje migrantov brez urejenega statusa in sodelovanje pri preprečevanju trgovine z ljudmi. V teh sporazumih je določeno, da njihovo izvajanje spremljajo skupni odbori za ponovni sprejem. Ti sporazumi so povezani s sporazumi o poenostavitvi vizumskih postopkov, ki zagotavljajo potrebno spodbudo za pogajanja o ponovnem sprejemu v zadevni tretji državi brez povečanja nezakonitih migracij.

Komisija je sklenila tudi neformalne dogovore o vračanju in ponovnem sprejemu, do katerih je Parlament zelo kritičen, saj nad njimi nima nadzora, poleg tega pa se odpirajo tudi vprašanja glede odgovornosti in preglednosti.

Komisija je predlagala akcijske načrte EU za osrednje Sredozemlje (november 2022), zahodno balkansko pot (december 2022), zahodno sredozemsko in atlantsko pot (junij 2023) ter vzhodno sredozemsko (oktober 2023).

Vloga Evropskega parlamenta

Odkar je začela veljati Lizbonska pogodba, Parlament kot sozakonodajalec dejavno sodeluje pri sprejemanju nove zakonodaje, ki obravnava zakonito in nezakonito priseljevanje.

Parlament je sprejel številne samoiniciativne resolucije o migracijah, med drugim resolucijo z dne 12. aprila 2016 o razmerah v Sredozemlju in potrebi po celostnem pristopu EU k migracijam, resolucijo z dne 20. maja 2021 o novih poteh za zakonite delovne migracije in zakonodajno samoiniciativno resolucijo z dne 25. novembra 2021 s priporočili Komisiji o politiki in pravu na področju zakonitih migracij.

Več o tej temi:

 

Georgiana Sandu