Eelarvemenetlus

Euroopa Parlamendi osatähtsus eelarvemenetluses on aastatel 1970 ja 1975 sõlmitud eelarvelepingute järel järk-järgult suurenenud. 2009. aastal sõlmitud Lissaboni lepinguga anti parlamendile kogu ELi eelarve üle otsustamisel nõukoguga võrdne sõnaõigus.

Õiguslik alus

• Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artikkel 314 ja Euroopa Aatomienergiaühenduse asutamislepingu artikkel 106a;
• finantsmääruse (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määrus (EL, Euratom) 2018/1046, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid ja millega muudetakse määrusi (EL) nr 1296/2013, (EL) nr 1301/2013, (EL) nr 1303/2013, (EL) nr 1304/2013, (EL) nr 1309/2013, (EL) nr 1316/2013, (EL) nr 223/2014 ja (EL) nr 283/2014 ja otsust nr 541/2014/EL ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EL, Euratom) nr 966/2012) artiklid 39–55;
• institutsioonidevaheline kokkulepe Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel eelarvedistsipliini, eelarvealase koostöö ning usaldusväärse finantsjuhtimise kohta.

Eesmärgid

Eelarvepädevuse kasutamine seisneb ELi iga-aastaste kulude üldsumma kindlaksmääramises ja kulude jagamises ning nende katmiseks vajalike tulude kindlaksmääramises, aga ka eelarve täitmise kontrollimises. Eelarvemenetlus ise hõlmab eelarve koostamist ja vastuvõtmist. ELi tulude kohta vt täpsemalt teabelehte 1.4.1, kulude kohta teabelehte 1.4.2, mitmeaastase finantsraamistiku kohta teabelehte 1.4.3, eelarve täitmise kohta teabelehte 1.4.4 ja eelarvekontrolli kohta teabelehte 1.4.5.

Kirjeldus

A. Taust

Euroopa Parlament ja nõukogu on kahekesi eelarvepädevad institutsioonid. Enne 1970. aastat oli eelarvepädevus üksnes nõukogul ja parlamendil oli vaid nõuandev roll. 22. aprilli 1970. aasta ja 22. juuli 1975. aasta lepingutega suurendati Euroopa Parlamendi eelarvepädevust järgmiselt:

• 1970. aasta lepinguga jäeti küll nõukogule õigus teha lõplik otsus kulude kohta, mis on kohustuslikud, sest need tuleb teha aluslepingus või aluslepingu alusel vastu võetud õigusaktides sätestatud kohustuste täitmiseks, kuid parlamendile anti õigus otsustada nn mittekohustuslike kulude üle, mis esialgu moodustasid eelarvest 8%;
• 1975. aasta lepinguga anti parlamendile õigus eelarve tervikuna tagasi lükata.

Kuni Lissaboni lepingu jõustumiseni toimus eelarvemenetluse käigus nii nõukogus kui ka parlamendis kaks lugemist. Menetluse lõpus võis parlament eelarve kas vastu võtta või tervikuna tagasi lükata.

Järgnenud lepingutega põhjalikke muudatusi ei kehtestatud. Suured muutused tõi kaasa alles Lissaboni leping. Sellega muudeti eelarvemenetlus lihtsamaks ja läbipaistvamaks (eelarve suhtes hakati kohaldama kaasotsustamist). Muudatused seisnesid peamiselt selles, et kohustuslike ja mittekohustuslike kulude eristamine lõpetati. See tähendab, et kõiki kulusid käsitletakse ühtemoodi ja samas menetluses. Menetlust lihtsustati ka sellega, et mõlemas institutsioonis nähti ette vaid üks lugemine, mis põhineb komisjoni esitatud eelarveprojektil.

B. Menetluse etapid

ELi toimimise lepingu artikliga 314 on määratud kindlaks eelarvemenetluse käigus järgitavad etapid ja tähtajad. Tavapäraselt lepivad aga institutsioonid igal aastal enne eelarvemenetluse algust kokku pragmaatilise ajakava.

1. Esimene etapp: komisjon esitab eelarveprojekti

Parlament ja nõukogu koostavad eelarve prioriteete käsitlevad suunised. Komisjon koostab eelarveprojekti ning edastab selle nõukogule ja parlamendile (ELi toimimise lepingu artikli 314 lõike 2 kohaselt hiljemalt 1. septembriks, kuid pragmaatilise ajakava kohaselt aprilli lõpuks või mai alguseks). Komisjon võib uute suundumuste arvesse võtmiseks eelarveprojekti hiljem muuta, aga ainult kuni lepituskomitee (vt allpool) kokkukutsumiseni.

2. Teine etapp: nõukogu võtab eelarveprojekti kohta vastu seisukoha

Nõukogu võtab eelarveprojekti kohta vastu seisukoha ja edastab selle parlamendile (ELi toimimise lepingu artikli 314 lõike 3 kohaselt tuleb see esitada hiljemalt 1. oktoobriks, kuid pragmaatilise ajakava kohaselt saadetakse see juuli lõpuks). Nõukogu peab teavitama parlamenti kõigist põhjustest, miks ta sellise seisukoha vastu võttis.

3. Kolmas etapp: lugemine parlamendis

Parlamendil on vastamiseks aega 42 päeva. Selle aja jooksul võib parlament nõukogu seisukoha kas heaks kiita või otsuse tegemisest keelduda (mõlemal juhul loetakse eelarve lõplikult vastu võetuks) või pakkuda muudatusettepanekuid, kui need on tema liikmete häälteenamusega vastu võetud, ning sellisel juhul saadetakse muudetud projekt nii nõukogusse kui ka komisjoni tagasi. Parlamendi president peab seejärel kutsuma kokkuleppel nõukogu eesistujaga viivitamata kokku lepituskomitee koosoleku.

4. Neljas etapp: lepituskomitee koosolek ja eelarve vastuvõtmine

Lepituskomitees on võrdsel arvul nõukogu ja parlamendi esindajaid. Komiteel on alates kokkukutsumisest 21 päeva aega, et ühises tekstis kokkuleppele jõuda. Komitee otsuse vastuvõtmiseks on vajalik nõukogu liikmete või nende esindajate kvalifitseeritud häälteenamus ja parlamendi esindajate häälteenamus. Komisjon võtab lepituskomitee tegevusest osa ning teeb kõik selleks, et püüda parlamendi ja nõukogu seisukohti lähendada.

Kui lepituskomitee nende 21 päeva jooksul ühises tekstis kokkuleppele ei jõua, peab komisjon esitama uue eelarveprojekti. Kui lepituskomitee jõuab selle aja jooksul ühises tekstis kokkuleppele, on parlamendil ja nõukogul 14 päeva aega ühine tekst heaks kiita. Järgmises tabelis esitatakse menetluse võimalikud jätkumisviisid nende 14 päeva möödumisel.

Lepituskomitee ühise teksti heakskiitmise protsess

5. Lisa- ja paranduseelarved

Vältimatute, erandlike või ettenägematute asjaolude korral (vastavalt finantsmääruse artiklile 44) võib komisjon teha ettepaneku võtta vastu paranduseelarve, et muuta jooksvaks aastaks vastu võetud eelarvet. Paranduseelarvete suhtes kohaldatakse üldeelarvega samu reegleid.

Euroopa Parlamendi roll

A. ELi toimimise lepingu artikliga 314 antud õigused

Aastal 1970 sai parlament mittekohustuslike kulude osas viimase sõna õiguse. 1970. aasta eelarves oli see 8%, aga 2010. aastal juba rohkem kui 60%. 2010 oli ühtlasi viimane aasta, mil kulusid niimoodi eristati. Nüüd, mil kohustuslikke ja mittekohustuslikke kulusid enam ei eristata, määrab parlament kõik eelarvekulud kindlaks nõukoguga võrdsetel alustel. Parlamendi positsiooni võib tegelikult pidada isegi tugevamaks kui nõukogu oma, sest nõukogu ei või mingil juhul kiita eelarvet heaks parlamendi tahte vastaselt, kuid parlament võib teha teatud asjaoludel lõpliku otsuse ja kiita eelarve heaks nõukogu tahte vastaselt (vt punkti B.4.). Selline asjade käik on siiski üsna ebatõenäoline. Õigem oleks öelda, et uus eelarvemenetlus tugineb tõelisele (kuid erilaadsele) kaasotsustamismenetlusele, milles parlament ja nõukogu teevad otsuse võrdsetel alustel ja kõigi liidu kulude kohta. Parlament on pärast vastavate volituste saamist 1975. aastal lükanud eelarve tervikuna tagasi kahel korral (1979. aasta detsembris ja 1984. aasta detsembris). Lissaboni lepingus kokku lepitud uusi reegleid järgides ei ole lepituskomiteel õnnestunud kokkuleppele jõuda kolmel korral (2011., 2013. ja 2015. aasta eelarve puhul). Kõigil kolmel juhul võeti lõpuks vastu komisjoni esitatud uus eelarveprojekt, mis kajastas lepitusmenetluse käigus peaaegu saavutatud kompromissi.

2023. aasta eelarve küsimuses jõudsid parlament ja nõukogu esialgsele kokkuleppele 14. novembril 2022 ehk enne lepitusperioodi lõppu. Nõukogu võttis eelarve suhtes saavutatud lõpliku kokkuleppe vastu 22. novembril ja parlament võttis selle järgmisel päeval täiskogu istungil vastu, misjärel parlamendi president andis lõplikule tekstile oma allkirja.

Vastavalt parlamendi ja nõukogu vahel kokku lepitule on 2023. aasta eelarves kulukohustuste assigneeringuid 186,6 miljardit eurot ja maksete assigneeringuid 168,6 miljardit eurot.

Parlament võitles selle eest, et anda ELi 2023. aasta eelarves suuremat toetust – üle 1 miljardi euro rohkem kui komisjoni esialgses ettepanekus – Ukraina sõja tagajärgedega, energia, kliima ja pandeemiast taastumisega tegelemiseks, ning saavutas soovitud tulemuse.

B. Institutsioonidevahelised kokkulepped eelarvedistsipliini kohta ja mitmeaastased finantsraamistikud (1.4.3)

Pärast korduvaid vaidlusi eelarve täitmise õigusliku aluse üle võtsid institutsioonid 1982. aastal vastu ühisavalduse, millega sätestati ka meetmed eelarvemenetluse sujuvama lõpuleviimise tagamiseks. Sellele järgnes mitu institutsioonidevahelist kokkulepet, mis hõlmasid ajavahemikke 1988–1992, 1993–1999, 2000–2006 ja 2007–2013. Ajavahemikku 2021–2027 hõlmav institutsioonidevaheline kokkulepe jõustus 2020. aasta detsembris. Nende järjestikuste kokkulepetega loodi iga-aastaste eelarvemenetluste jaoks institutsioonidevaheline võrdlusraamistik, mis parandas märkimisväärselt eelarvemenetluse toimimist.

Praeguse institutsioonidevahelise kokkuleppe eesmärk on rakendada eelarvedistsipliini, parandada iga-aastase eelarvemenetluse toimimist ja institutsioonidevahelist koostööd eelarveküsimustes ning tagada usaldusväärne finantsjuhtimine. Samuti on selle eesmärk rakendada koostööd ja koostada mitmeaastase finantsraamistiku 2021–2027 jooksul uute omavahendite kasutuselevõtmise tegevuskava, et katta nõukogu määrusega (EL) 2020/2094 loodud Euroopa Liidu taasterahastu tagasimaksed.

Kuigi mitmeaastane finantsraamistik ei asenda iga-aastast eelarvemenetlust, on institutsioonidevaheliste kokkulepetega kehtestatud teatav eelarve kaasotsustamismenetluse vorm, mis võimaldab parlamendil täita täiel määral oma rolli täieõigusliku eelarvepädeva institutsioonina, suurendada institutsiooni usaldusväärsust ja suunata eelarvet vastavalt oma poliitilistele prioriteetidele. Lissaboni lepingus ja finantsmääruses on ühtlasi sätestatud, et aastaeelarves tuleb kinni pidada mitmeaastases finantsraamistikus kehtestatud ülemmääradest, kusjuures raamistikus endas tuleb kinni pidada omavahendeid käsitlevas otsuses kehtestatud ülemmääradest.

C. Euroopa poolaasta

Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu kiitis 7. septembril 2010 heaks Euroopa poolaasta sisseviimise, mis kujutab endast ELi tasandi majanduspoliitika koordineerimise tsüklit, mille abil saavutada Euroopa 2020. aasta eesmärgid. See on kuuekuune ajavahemik, mille jooksul vaadatakse igal aastal läbi liikmesriikide eelarve- ja struktuuripoliitikad, et avastada vasturääkivusi ja tekkivat tasakaalustamatust. Analüütilise majandushindamise alusel annab komisjon liikmesriikidele poliitikasuuniseid ja/või soovitusi maksualaste, makromajanduslike ja struktuursete reformide kohta. Euroopa poolaasta eesmärk on tugevdada koordineerimist ajal, mil olulised eelarvealased otsused on riigi tasandil alles ettevalmistamisel. Lisaks liikmesriikide eelarvete omavahelisele kooskõlastamisele püüab parlament ka luua koostoimet ja tugevdada kooskõlastamist liikmesriikide ja ELi eelarve vahel.

Lisateavet selle teema kohta saab vaadata eelarvekomisjoni veebisaidilt.

 

Eleanor Remo James

04-2023