Eiropas Komisija
Komisija ir ES iestāde, kurai ir monopoltiesības ierosināt likumdošanas iniciatīvas un kurai ir piešķirtas svarīgas izpildvaras funkcijas tādās jomās kā, piemēram, konkurence un ārējā tirdzniecība. Komisija ir galvenā Eiropas Savienības izpildvaras institūcija, un to veido komisāru kolēģija, kurā katru dalībvalsti pārstāv viens komisārs. Komisijai uzdots pārraudzīt, kā dalībvalstis piemēro Savienības tiesību normas un pilda Līgumus, un Komisijas vadībā arī darbojas komitejas, kas atbildīgas par ES tiesību aktu īstenošanu. Iepriekš izmantotā komitoloģijas procedūra ir aizstāta ar jauniem tiesību instrumentiem – īstenošanas aktiem un deleģētajiem aktiem.
Juridiskais pamats
Līguma par Eiropas Savienību (LES) 17. pants un Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 234. pants, 244.–250. pants, 290. un 291. pants, kā arī Līgums par vienotas Eiropas Kopienu Padomes un vienotas Eiropas Kopienu Komisijas izveidi (Apvienošanās līgums)[1].
Vēsture
Sākotnēji katrai Kopienai bija sava izpildvaras institūcija – Augstā iestāde 1951. gadā izveidotajai Eiropas Ogļu un tērauda kopienai (EOTK), kā arī atsevišķa Komisija katrai no abām kopienām, proti, EEK un Euratom, kas izveidotas ar 1957. gada Romas līgumu. Ar Apvienošanās līgumu 1965. gada 8. aprīlī tika apvienotas gan EOTK, EEK un Euratom izpildvaras struktūras, gan šo iestāžu budžets (svarīgākā no tām bija Komisija), un visas trīs kļuva par vienu iestādi – Eiropas Kopienu Komisiju (sk. 1.1.2). Kad 2002. gadā EOTK līguma darbības termiņš pēc 50 gadiem kopš tā parakstīšanas bija notecējis, tika nolemts[2], ka EOTK aktīvi atkal būtu jāpārņem Komisijai, kurai būtu pienākums pabeigt iesāktās darbības, pārvaldīt EOTK aktīvus un nodrošināt finansējumu pētniecībai nozarēs, kas saistītas ar ogļu un tērauda rūpniecību.
Sastāvs un juridiskais statuss
A. Komisijas locekļu skaits
Ilgu laiku Komisijas sastāvā bija vismaz viens, bet ne vairāk kā divi komisāri no katras dalībvalsts. Sākotnēji Lisabonas līgumā bija noteikts, ka no 2014. gada 1. novembra Komisijas locekļu skaits atbilst divām trešdaļām no dalībvalstu skaita. Vienlaikus bija nodrošināta arī zināma elastība, ļaujot Komisijas locekļu skaitu noteikt Eiropadomei (LES 17. panta 5. punkts). Eiropadome 2009. gadā nolēma saglabāt spēkā principu, saskaņā ar kuru Komisijas sastāvā ir viens komisārs no katras dalībvalsts.
B. Komisijas locekļu iecelšana
Lisabonas līgumā ir noteikts, ka Eiropadome, ņemot vērā Eiropas Parlamenta vēlēšanu rezultātus un pēc attiecīgas apspriešanās (kā izklāstīts Līgumam pievienotajā 11. deklarācijā attiecībā uz LES 17. panta 6. un 7. punktu), ar kvalificētu balsu vairākumu izraugās Komisijas priekšsēdētāja kandidātu, kuru tā piedāvā Eiropas Parlamentam apstiprināt. Eiropas Parlaments šo kandidātu apstiprina, pieņemot lēmumu ar Parlamenta deputātu absolūto balsu vairākumu (LES 17. panta 7. punkts).
Eiropas Savienības Padome (turpmāk – Padome), vienojoties ar izraudzīto Komisijas priekšsēdētāja kandidātu un ņemot vērā visu dalībvalstu priekšlikumus, ar kvalificētu balsu vairākumu apstiprina pārējo Komisijas locekļu kandidātu sarakstu.
Eiropas Parlaments apstiprina Komisijas priekšsēdētāja un pārējo Komisijas locekļu (tostarp Savienības Augstā pārstāvja ārlietās un drošības politikas jautājumos) kandidātus, balsojot par visu sarakstu kopumā, un tad Eiropadome, lemjot ar kvalificētu balsu vairākumu, minētos kandidātus ieceļ amatā.
Ar Māstrihtas līgumu ir noteikts, ka komisāra pilnvaru laiks atbilst Eiropas Parlamenta piecu gadu likumdošanas pilnvaru termiņam un ir atjaunojams.
C. Atbildība
1. Personiskā atbildība (LESD 245. pants)
Komisijas locekļi:
- pildot savus pienākumus, ir pilnīgi neatkarīgi un strādā visas Savienības interesēs; viņi jo īpaši nedrīkst nedz lūgt, nedz saņemt nevienas valdības vai citas ārējas struktūras norādījumus;
- viņi nedrīkst veikt nedz citu algotu darbu, nedz arī darbu, par kuru netiek saņemta atlīdzība.
Eiropas Savienības Tiesa pēc Padomes vai pašas Komisijas pieprasījuma var atlaist no amata Komisijas locekli, kurš nepilda šos nosacījumus vai ir izdarījis smagu pārkāpumu (LESD 247. pants).
2. Kolektīvā atbildība
Saskaņā ar LESD 234. pantu Komisija par savu darbu ir kolektīvi atbildīga Parlamentam. Ja Parlaments pieņem priekšlikumu izteikt neuzticību, ir jāatkāpjas visiem Komisijas locekļiem, tostarp arī Savienības Augstajam pārstāvim ārlietās un drošības politikas jautājumos, gan tikai no tā amata, kuru tas ieņem Komisijā.
Struktūra un darbība
Komisija strādā Komisijas priekšsēdētāja vadībā, kurš lemj par tās iekšējo struktūru. Priekšsēdētājs iedala Komisijas locekļiem darbības jomas. Tādējādi katrs komisārs uzņemas atbildību par konkrētu politikas jomu, un viņa pakļautībā darbojas attiecīgie administratīvie dienesti. Saņēmis kolēģijas apstiprinājumu, priekšsēdētājs no Komisijas locekļiem ieceļ priekšsēdētāja vietniekus. Augstais pārstāvis ir arī Komisijas priekšsēdētāja vietnieks. Komisijas loceklim no amata ir jāatkāpjas, ja to ar kolēģijas piekrišanu ir pieprasījis priekšsēdētājs.
Komisijai ir ģenerālsekretariāts, kura sastāvā ir 33 ģenerāldirektorāti, kas sagatavo, pārvalda un īsteno ES politikas, tiesību un finansējuma normas. Vēl ir 20 specializētie departamenti (dienesti un aģentūras), kas risina konkrētus jautājumus atsevišķās situācijās (ad hoc) vai horizontālus jautājumus. Tie cita starpā ir Eiropas Birojs krāpšanas apkarošanai, Juridiskais dienests, Vēstures arhīvi, Publikāciju birojs, Eiropas Politiskās stratēģijas centrs un Darba grupa LES 50. pantā paredzētajām sarunām ar Apvienoto Karalisti. Ir arī sešas izpildaģentūras, tādas kā Pētniecības izpildaģentūra, kuras pilda uzdevumus, ko tām deleģējusi Komisija, bet ir patstāvīgas juridiskas personas. Komisija lēmumus gandrīz vienmēr pieņem ar balsu vairākumu (LESD 250. pants).
Komisija tiekas reizi nedēļā, lai apspriestu politiski sensitīvus jautājumus un pieņemtu priekšlikumus, par kuriem jāvienojas mutiskas procedūras kārtībā, savukārt mazāk sensitīvi jautājumi tiek risināti, īstenojot rakstisku procedūru. Ar vadību vai pārvaldību saistītu pienākumu izpildi var nodrošināt ar pilnvarojuma sistēmas palīdzību, proti, komisāru kolēģija kādu no saviem locekļiem pilnvaro pieņemt lēmumus komisāru kolēģijas vārdā (tas ir jo īpaši svarīgi tādās jomās kā atbalsts lauksaimniecībai vai antidempinga pasākumi), vai arī pastarpināti deleģējot pilnvaras administratīvā līmeņa amatpersonām, parasti ģenerāldirektoriem.
Pilnvaras
A. Iniciatīvas pilnvaras
Komisijai principā ir monopoltiesības ierosināt ES tiesību aktu pieņemšanu (LES 17. panta 2. punkts), un šajā nolūkā tā izstrādā likumdošanas priekšlikumus, kurus pieņem abas lēmējiestādes – Eiropas Parlaments un Padome.
1. Neierobežota iniciatīva – tiesības iesniegt priekšlikumu
a. Likumdošanas iniciatīva
Tiesības iesniegt priekšlikumu ļauj pilnībā īstenot iniciatīvas pilnvaras, jo, no vienas puses, tās vienmēr ir ekskluzīvas un, no otras puses, tās zināmā mērā ierobežo lēmējinstitūcijas rīcību, kas var pieņemt lēmumu tikai tad, ja ir iesniegts priekšlikums, un tikai pamatojoties uz iesniegto priekšlikumu.
Komisija izstrādā un iesniedz Padomei un Parlamentam visus tiesību aktu (regulu un direktīvu) priekšlikumus, kas ir nepieciešami Līgumu īstenošanai (sk. 1.2.3).
b. Budžeta iniciatīva
Saskaņā ar LESD 314. pantu Komisija izstrādā budžeta projektu un iesniedz to Padomei un Parlamentam (sk. 1.2.5). Katru gadu visas iestādes, izņemot Komisiju, sagatavo tāmes, tajās iestrādājot visus savus ieņēmumus un izdevumus, un līdz 1. jūlijam nosūta tās Komisijai (Finanšu regulas 39. panta 1. punkts). Turklāt saskaņā ar Līgumiem izveidotās struktūras, kas ir juridiskas personas un saņem finansējumu no ES budžeta, savas tāmes Komisijai katru gadu nosūta līdz 31. janvārim. Tad Komisija nosūta Parlamentam un Padomei ES aģentūru tāmes un ierosina atvēlēt katrai ES struktūrai attiecīgu finansējuma summu un darbinieku skaitu, ko Komisija uzskata par konkrētajai struktūrai nepieciešamu nākamajam finanšu gadam.
ES pašu resursu sistēmas gadījumā Padomei pēc Komisijas priekšlikuma (LES 17. pants) un pēc apspriešanās ar Parlamentu īpašas likumdošanas procedūras kārtībā vienprātīgi ir jāpieņem Lēmums par pašu resursiem. Jebkurā brīdī var noteikt jaunas pašu resursu kategorijas vai likvidēt jau esošās (LESD 311. panta trešā daļa), tomēr šādus lēmumus var pieņemt tikai pēc Komisijas priekšlikuma (LES 17. panta 2. punkts). Un vēl – Padome pēc Komisijas priekšlikuma un pēc apspriešanās ar Eiropas Parlamentu un Revīzijas palātu nosaka metodes un procedūru tam, kādā veidā tiek nodrošināts, lai ES budžetā būtu pieejami budžeta ieņēmumi (LESD 322. panta 2. punkts).
c. Attiecības ar trešām valstīm
Gadījumos, kad Padome to ir pilnvarojusi, Komisija saskaņā ar LESD 207. un 218. pantu risina sarunas par starptautiskiem nolīgumiem, kas pēc tam tiek iesniegti Padomei, kura tos noslēdz. Šāds pilnvarojums attiecas arī uz sarunām par pievienošanos Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai (LES 6. panta 2. punkts). Sarunas par nolīgumu slēgšanu ārpolitikas un drošības politikas jomā risina Savienības Augstais pārstāvis ārlietās un drošības politikas jautājumos. LES 50. pantā un LESD 218. panta 3. punktā ir noteikts, ka Komisija arī sniedz ieteikumus sākt sarunas par dalībvalsts izstāšanos no ES.
2. Ierobežota iniciatīva – tiesības sniegt ieteikumu vai atzinumu
a. Ekonomiskā un monetārā savienība (sk. 2.6.2)
Komisija sniedz savu ieguldījumu, nodrošinot ekonomiskās un monetārās savienības (EMS) pārvaldību. Tā sniedz Padomei:
- ieteikumus dalībvalstu ekonomikas politikas vispārējo pamatnostādņu projekta izstrādei un brīdinājumus par dalībvalstu ekonomikas politikas iespējamu neatbilstību šīm pamatnostādnēm (LESD 121. panta 4. punkts);
- novērtējuma priekšlikumus, lai Padome izlemtu, vai dalībvalstij ir pārmērīgs budžeta deficīts (LESD 126. panta 6. punkts);
- ieteikumus par pasākumiem, kuri jāveic, ja kādai dalībvalstij, kas nav pievienojusies eurozonai, ir radušās maksājumu bilances grūtības (LESD 143. pants);
- ieteikumus par vienotās valūtas maiņas kursa noteikšanu attiecībā pret citām valūtām un ieteikumus par valūtas maiņas kursu politikas pamatievirzēm (LESD 219. pants);
- dalībvalstu plānu novērtējumu, iesniedzot arī katrai valstij paredzēto ieteikumu projektus, kas sagatavoti Eiropas pusgada kontekstā.
b. Kopējā ārpolitika un drošības politika
Šajā jomā atbildību par daudzu uzdevumu izpildi no Komisijas ir pārņēmis Savienības Augstais pārstāvis ārlietās un drošības politikas jautājumos un Eiropas Ārējās darbības dienests (EĀDD). Tomēr Komisija var atbalstīt Savienības Augsto pārstāvi, kad tas iesniedz Padomei priekšlikumus, kuri attiecas uz kopējo ārpolitiku un drošības politiku (LES 30. pants). Augstais pārstāvis vienlaikus ir arī Komisijas priekšsēdētāja vietnieks.
B. Pilnvaras uzraudzīt Savienības tiesību aktu izpildi
Līgumos Komisijai ir noteikts pienākums uzraudzīt, lai pareizi būtu piemēroti gan paši Līgumi, gan visi Līgumu īstenošanai pieņemtie lēmumi (sekundārie tiesību akti). Šādi Komisija pilda savu “Līgumu sargātājas” funkciju. Komisija šo funkciju galvenokārt pilda, attiecībā uz dalībvalstīm īstenojot tā dēvēto “pienākumu neizpildes procedūru”, kas noteikta LESD 258. pantā.
C. Īstenošanas pilnvaras
1. Līgumos noteiktās īstenošanas pilnvaras
Galvenās Komisijai piešķirtās pilnvaras ir:
- budžeta izpilde (LES 17. panta 1. punkts, LESD 317. pants). Tiklīdz budžets ir pieņemts, no nākamā finanšu gada 1. janvāra katra dalībvalsts maksā Eiropas Savienībai attiecīgu summu[3], veicot ikmēneša iemaksu ES budžetā, kas tiek deponēta bankas kontā, kurš valsts finanšu ministrijā vai centrālajā bankā ir atvērts uz Eiropas Komisijas vārda;
- pilnvaras atļaut dalībvalstīm veikt Līgumos paredzētos aizsardzības pasākumus, jo īpaši pārejas periodos (piemēram, LESD 201. pants);
- ar konkurences noteikumu izpildes nodrošināšanu saistītās pilnvaras, tostarp jo īpaši valsts atbalsta piešķiršanas uzraudzība (LESD 108. pants).
Saistībā ar finanšu sistēmas glābšanas plāniem, kas izstrādāti, lai dažas dalībvalstis spētu pārvarēt tām aktuālo valsts parāda krīzi, Komisijas pienākums ir pārvaldīt piesaistīto finansējumu, ko nodrošina ES budžets. Komisijai ir arī tiesības ierosināt balsojumu Eiropas Stabilizācijas mehānisma (ESM) valdē, kura rezultātā lēmums ir jāpieņem nevis vienprātīgi, bet ar īpašu kvalificēto balsu vairākumu (85 %), ja Komisija uzskata (un Eiropas Centrālā banka ir ar to vienisprātis), ka, nepieņemot lēmumu par finansiālās palīdzības piešķiršanu, tiek apdraudēta eurozonas ekonomiskā un finansiālā ilgtspēja (Līguma par ESM 4. panta 4. punkts) (sk. 2.6.8).
2. Parlamenta un Padomes deleģētās īstenošanas pilnvaras
Saskaņā ar LESD 291. pantu Komisijai tiek piešķirtas pilnvaras nodrošināt Parlamenta un Padomes pieņemto tiesību aktu īstenošanu.
Ar Lisabonas līgumu ir spēkā jauni noteikumi un jauni vispārīgie principi “par dalībvalstu kontroles mehānismiem, kas attiecas uz Komisijas īstenošanas pilnvaru izmantošanu” (LESD 291. panta 3. punkts un Regula (ES) Nr. 182/2011). Iepriekš izmantotie komiteju mehānismi ir aizstāti ar diviem jauniem instrumentiem, proti, ar konsultēšanās procedūru un pārbaudes procedūru. Parlamentam un Padomei ir oficiāli noteiktas uzraudzības pilnvaras, un ir paredzēta pārsūdzības procedūra iespējamo strīdu izšķiršanai.
3. Deleģētie akti
Ar Lisabonas līgumu ir ieviesta arī jauna tiesību aktu kategorija, kas ierindojas starp leģislatīvajiem aktiem un īstenošanas aktiem. Šie deleģētie neleģislatīvie akti (LESD 290. pants) ir vispārēji piemērojami neleģislatīvie akti, kas tiek pieņemti, “lai papildinātu vai grozītu dažus nebūtiskus leģislatīvu aktu elementus” (leģislatīvos aktus mēdz saukt arī par pamataktiem). Parlamentam principā ir tādas pašas uzraudzības pilnvaras kā Padomei.
D. Regulatīvās un konsultatīvās pilnvaras
Līgumos Komisijai tikai retos gadījumos ir noteiktas pilnvaras vienai pašai pieņemt tiesību aktus. Viens no piemēriem ir LESD 106. pants, kas Komisijai piešķir tiesības nodrošināt Savienības noteikumu piemērošanu publiskiem uzņēmumiem un uzņēmumiem, kuriem uzticēts veikt vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumus, un vajadzības gadījumā pieņemt attiecīgas dalībvalstīm adresētas direktīvas vai lēmumus.
Līgumi Komisijai daudzviet piešķir pilnvaras sniegt ieteikumus vai iesniegt ziņojumus un atzinumus. Tajos ir arī noteikts, ka ar Komisiju ir jāapspriežas par dažiem lēmumiem, piemēram, par jaunu dalībvalstu uzņemšanu Savienībā (LES 49. pants). Ar Komisiju jo īpaši ir jāapspriežas arī par izmaiņām citu ES iestāžu un struktūru statūtos, piemēram, par grozījumiem Eiropas Parlamenta deputātu nolikumā, Eiropas Ombuda statūtos un Eiropas Savienības Tiesas statūtos.
Eiropas Parlamenta loma
Komisija ir Parlamenta galvenais sarunu partneris, risinot ar likumdošanu un budžetu saistītos jautājumus. Komisijas darba programmas un tās izpildes parlamentārajai uzraudzībai ir aizvien lielāka nozīme, lai garantētu spēcīgāku ES pārvaldības demokrātisko leģitimitāti. Gada budžeta projekts ir priekšlikums, ar kuru tiek piedāvāts budžeta projekts un kurš jāiesniedz Eiropas Parlamentam un Padomei līdz tā gada 1. septembrim, kas ir pirms budžeta izpildes gada (n-1. gads). Minēto priekšlikumu Komisija nosūta arī valstu parlamentiem zināšanai. Turklāt Komisija sagatavo savu tāmi, ko arī nosūta atsevišķi Parlamentam un Padomei apstiprināšanai. Saskaņā ar LESD 319. pantu Parlamentam ir tiesības sniegt Komisijai apstiprinājumu par budžeta izpildi.
Lēmums par pašu resursiem tiek pieņemts īpašas likumdošanas procedūras kārtībā (LESD 289. panta 2. punkts) pēc Komisijas priekšlikuma (LESD 311. panta otrā daļa) un pēc apspriešanās ar Parlamentu. Lēmums par pašu resursiem tiek pieņemts, īstenojot šo konsultāciju procedūru, savukārt attiecīgos īstenošanas pasākumus (saskaņā ar LESD 291. panta 2. punktu) Padome pieņem pēc Komisijas priekšlikuma (LESD 311. panta trešā daļa) un pēc tam, kad ir saņēmusi Parlamenta piekrišanu.
Giorgio Mussa