De begrotingsprocedure

Sinds de Verdragen van 1970 en 1975 is de rol van het Parlement in de begrotingsprocedure geleidelijk versterkt. Dankzij het Verdrag van Lissabon hebben het Parlement en de Raad precies dezelfde bevoegdheden gekregen voor de hele EU-begroting.

Rechtsgrond

  • Artikel 314 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 106 bis van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;
  • artikel 39 tot en met 55 van het Financieel Reglement (Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en Besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012[1]);
  • Interinstitutioneel akkoord (IIA) tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer[2].

Doelstellingen

De uitoefening van de begrotingsbevoegdheid bestaat niet alleen uit de vaststelling van het jaarlijks bedrag en de verdeling van de EU-uitgaven, en van de inkomsten die hiervoor nodig zijn, maar ook uit de controle op de uitvoering van de begroting. De begrotingsprocedure zelf heeft betrekking op de vaststelling en goedkeuring van de begroting (1.4.1 voor meer informatie over de ontvangsten van de Unie, 1.4.2 voor meer informatie over de uitgaven van de Unie, 1.4.3 voor meer informatie over het meerjarig financieel kader, 1.4.4 voor meer informatie over de uitvoering van de begroting, en 1.4.5 voor meer informatie over de begrotingscontrole).

Omschrijving

A. Achtergrond

Het Europees Parlement en de Raad vormen samen de begrotingsautoriteit. Vóór 1970 lag de begrotingsbevoegdheid alleen bij de Raad; het Parlement werd slechts geraadpleegd. Bij de Verdragen van 22 april 1970 en 22 juli 1975 werden de begrotingsbevoegdheden van het Parlement uitgebreid:

  • bij het Verdrag van 1970 behield de Raad het laatste woord over de verplichte uitgaven (die voortvloeien uit verplichtingen uit hoofde van het Verdrag of uit overeenkomstig het Verdrag vastgestelde besluiten), maar kreeg het Parlement het laatste woord over de niet-verplichte uitgaven, die aanvankelijk 8 % van de begroting bedroegen;
  • het Verdrag van 1975 gaf het Parlement het recht om de begroting in haar geheel te verwerpen.

Tot de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon hielden de Raad en het Parlement in de loop van de begrotingsprocedure elk twee lezingen, waarbij het Parlement aan het eind de begroting kon goedkeuren of in haar geheel kon verwerpen.

De daaropvolgende Verdragen brachten geen grote wijzigingen met zich mee, totdat in het Verdrag van Lissabon aanzienlijke veranderingen werden geïntroduceerd, waaronder een eenvoudigere en transparantere begrotingsprocedure (medebeslissing in de begrotingsprocedure). De veranderingen vloeiden hoofdzakelijk voort uit de opheffing van het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven. Dit zorgde ervoor dat alle uitgaven voortaan volgens dezelfde procedure konden worden behandeld. De procedure werd verder vereenvoudigd met slechts één lezing in elke instelling op basis van de door de Commissie voorgelegde ontwerpbegroting.

B. De fasen van de procedure

In artikel 314 van het VWEU zijn de fasen en de termijnen vastgelegd die tijdens de begrotingsprocedure in acht moeten worden genomen. De instellingen stellen echter elk jaar tijdig vóór de aanvang van de begrotingsprocedure een “pragmatisch” tijdschema vast op basis van de bestaande praktijk.

1. Eerste fase: vaststelling van de ontwerpbegroting door de Commissie

Het Parlement en de Raad stellen richtsnoeren vast voor de prioriteiten in het kader van de begroting. De Commissie stelt de ontwerpbegroting vast en legt deze uiterlijk op 1 september voor aan de Raad en het Parlement (overeenkomstig artikel 314, lid 2, van het VWEU, maar uiterlijk eind april of begin mei volgens het pragmatisch tijdschema). De Commissie kan de ontwerpbegroting in een latere fase wijzigen om deze af te stemmen op nieuwe ontwikkelingen, maar slechts tot het moment waarop het bemiddelingscomité (zie hieronder) wordt bijeengeroepen.

2. Tweede fase: vaststelling van het standpunt van de Raad ten aanzien van de ontwerpbegroting

De Raad stelt zijn standpunt ten aanzien van de ontwerpbegroting vast en stelt het Parlement daarvan uiterlijk op 1 oktober in kennis (overeenkomstig artikel 314, lid 3, van het VWEU, maar uiterlijk eind juli volgens het pragmatisch tijdschema). De Raad moet het Parlement volledig in kennis stellen van de redenen waarom zijn standpunt is vastgesteld.

3. Derde fase: de lezing door het Parlement

Het Parlement heeft 42 dagen de tijd om te reageren. Binnen deze termijn kan het Parlement hetzij het standpunt van de Raad goedkeuren of geen besluit nemen, in welk geval de begroting geacht wordt definitief te zijn vastgesteld, hetzij met een meerderheid van zijn leden amendementen aannemen, in welk geval het aldus gewijzigde ontwerp wordt teruggezonden aan zowel de Raad als de Commissie. In het laatste geval moet de Voorzitter van het Parlement onmiddellijk het bemiddelingscomité bijeenroepen in overleg met de voorzitter van de Raad.

4. Vierde fase: bijeenkomst van het bemiddelingscomité en goedkeuring van de begroting

Vanaf de dag dat het bemiddelingscomité (dat bestaat uit de vertegenwoordigers van de leden van de Raad en eenzelfde aantal vertegenwoordigers van het Parlement) wordt bijeengeroepen, heeft het 21 dagen de tijd om overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijke ontwerptekst. Hiertoe moet het bemiddelingscomité een besluit nemen met een gekwalificeerde meerderheid van de leden van de Raad of hun vertegenwoordigers en met een meerderheid van de vertegenwoordigers van het Parlement. De Commissie neemt deel aan de werkzaamheden van het bemiddelingscomité en neemt alle stappen die nodig zijn om het standpunt van het Parlement en dat van de Raad nader tot elkaar te brengen.

Indien het bemiddelingscomité binnen de genoemde termijn van 21 dagen geen overeenstemming bereikt over een gemeenschappelijke ontwerptekst, moet de Commissie een nieuwe ontwerpbegroting voorleggen. Als het bemiddelingscomité binnen de genoemde termijn overeenstemming bereikt over een gemeenschappelijk ontwerp, beschikken het Parlement en de Raad over een termijn van 14 dagen, te rekenen vanaf de datum van deze overeenstemming, om het gemeenschappelijk ontwerp goed te keuren. De onderstaande tabel biedt een overzicht van de mogelijke situaties aan het eind van deze termijn van veertien dagen.

Goedkeuringsprocedure met betrekking tot de in het bemiddelingscomité vastgestelde gemeenschappelijke ontwerptekst

Standpunten ten aanzien van de gemeenschappelijke ontwerptekst Parlement Raad Uitslag
+ = goedgekeurd
− = verworpen
Geen = geen besluit genomen
+ + Gemeenschappelijke ontwerptekst goedgekeurd
Terug naar standpunt Parlement (eventueel)[3]
Geen Gemeenschappelijke ontwerptekst goedgekeurd
Geen + Gemeenschappelijke ontwerptekst goedgekeurd
Nieuwe ontwerpbegroting van de Commissie
Geen Gemeenschappelijke ontwerptekst goedgekeurd
+ Nieuwe ontwerpbegroting van de Commissie
Nieuwe ontwerpbegroting van de Commissie
Geen Nieuwe ontwerpbegroting van de Commissie

5. Aanvullende en gewijzigde begrotingen

In geval van onvermijdbare, uitzonderlijke of onvoorziene omstandigheden (overeenkomstig artikel 41 van het Financieel Reglement) kan de Commissie een ontwerp van gewijzigde begroting indienen om de vastgestelde begroting van het lopende jaar te wijzigen. Voor deze gewijzigde begrotingen gelden dezelfde regels als voor de algemene begroting.

De rol van het Europees Parlement

A. Bevoegdheden uit hoofde van artikel 314 van het VWEU

In 1970 kreeg het Parlement het laatste woord over de niet-verplichte uitgaven. Het percentage niet-verplichte uitgaven steeg van 8 % van de begroting in 1970 naar meer dan 60 % van de begroting in 2010, het laatste jaar waarin nog onderscheid werd gemaakt tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven. Omdat dit onderscheid met de inwerkingtreding van het VWEU kwam te vervallen, is het Parlement tegenwoordig samen met de Raad bevoegd voor alle begrotingsuitgaven. Er kan zelfs worden gesteld dat het Parlement sterker staat dan de Raad, aangezien de Raad in geen geval een begroting kan opleggen tegen de wil van het Parlement, terwijl het Parlement onder bepaalde omstandigheden het laatste woord kan hebben en een begroting kan opleggen tegen de wil van de Raad (zie punt B.4 hierboven). Het is echter onwaarschijnlijk dat deze situatie zich voordoet. Daarom is het passender om te stellen dat de nieuwe begrotingsprocedure voor het grootste deel is gebaseerd op een echte (zij het specifieke) medebeslissingsprocedure tussen het Parlement en de Raad, die op voet van gelijkheid beslissen over alle uitgaven van de Unie. Het Parlement heeft, sinds het in 1975 de bevoegdheid kreeg om de begroting in haar geheel te verwerpen, twee keer een begroting verworpen (in december 1979 en in december 1984). Sinds de invoering van de nieuwe regels van het Verdrag van Lissabon is het bemiddelingscomité er drie keer niet in geslaagd overeenstemming te bereiken (met betrekking tot de begrotingen voor 2011, 2013 en 2015). In alle drie de gevallen werd de nieuwe, door de Commissie voorgelegde ontwerpbegroting, waarin het aan het eind van de bemiddelingsfase net niet bereikte compromis terugkwam, uiteindelijk goedgekeurd.

Tijdens de begrotingsprocedure voor 2022 bereikten het Parlement en de Raad kort voor het verstrijken van de bemiddelingsperiode (15 november 2021, middernacht) een voorlopig akkoord. Het definitieve akkoord over de begroting werd op 23 november door de Raad en de volgende dag in de plenaire vergadering door het Parlement goedgekeurd, waarna de voorzitter van het Parlement zijn goedkeuring hechtte aan de definitieve tekst.

Zoals door het Parlement en de Raad is overeengekomen, bedraagt de hoogte van de kredieten op de begroting voor 2022 in totaal 169,5 miljard euro aan vastleggingen en 170,6 miljard euro aan betalingen. Dit komt neer op een totale verhoging met 479,1 miljoen euro aan vastleggingen ten opzichte van de ontwerpbegroting van de Commissie.

Het Parlement is er onder meer in geslaagd meer middelen te onderhandelen voor programma’s en beleidsmaatregelen die zullen bijdragen aan het herstel na de pandemie, waaronder het onderzoeksprogramma Horizon Europa (een verhoging van 100 miljoen euro ten opzichte van de ontwerpbegroting van de Commissie) en het LIFE-programma voor het milieu en klimaatactie (een verhoging van 47,5 miljoen euro ten opzichte van de ontwerpbegroting van de Commissie). Het Parlement heeft eveneens het Erasmus+-programma weten te verhogen met 35 miljoen euro ter ondersteuning van jongeren. Daarnaast is 51 miljoen euro extra vrijgemaakt voor het EU4Health-programma om een sterke Europese gezondheidsunie tot stand te brengen en nationale zorgstelsels veerkrachtiger te maken.

B. De interinstitutionele akkoorden betreffende begrotingsdiscipline (IIA’s) en de meerjarige financiële kaders (MFK’s) (1.4.3)

Na herhaaldelijke geschillen over de rechtsgrond voor de uitvoering van de begroting, keurden de instellingen in 1982 een gezamenlijke verklaring goed waarbij ook maatregelen werden vastgesteld om te zorgen voor een soepelere afronding van de begrotingsprocedure. Hierop volgde een reeks interinstitutionele akkoorden voor de volgende perioden: 1988-1992, 1993-1999, 2000-2006 en 2007-2013. Het interinstitutioneel akkoord voor de periode 2021-2027 is in december 2020 in werking getreden[4]. Deze opeenvolgende akkoorden hebben gezorgd voor een interinstitutioneel referentiekader voor de jaarlijkse begrotingsprocedures en hebben de werking van de begrotingsprocedure aanzienlijk verbeterd.

Het huidig interinstitutioneel akkoord heeft tot doel de begrotingsdiscipline te handhaven, de werking van de jaarlijkse begrotingsprocedure en de samenwerking tussen de instellingen op begrotingsgebied te verbeteren en goed financieel beheer te waarborgen. Het akkoord is bovendien bedoeld om samenwerking tot stand te brengen en een routekaart vast te stellen voor de invoering, in de loop van het MFK 2021-2027, van nieuwe eigen middelen die volstaan om de terugbetaling van het bij Verordening (EU) 2020/2094 van de Raad ingestelde EU-herstelinstrument te dekken[5].

Hoewel het MFK niet in de plaats komt van de jaarlijkse begrotingsprocedure, hebben de interinstitutionele akkoorden een vorm van medebeslissing in de begrotingsprocedure ingevoerd die het Parlement in staat stelt zich als volwaardige tak van de begrotingsautoriteit te doen gelden, zijn geloofwaardigheid als instelling te versterken en de begroting af te stemmen op zijn politieke prioriteiten. Daarnaast is in het Verdrag van Lissabon en het Financieel Reglement bepaald dat de jaarlijkse begroting de maxima moet eerbiedigen die zijn vastgelegd in het MFK, dat zelf het maximum moet eerbiedigen dat is vastgesteld in het besluit over de eigen middelen.

C. Het Europees Semester

Op 7 september 2010 heeft de Raad Economische en Financiële Zaken de invoering van het zogeheten Europees Semester goedgekeurd: een cyclus van economische beleidscoördinatie die tot doel heeft om de doelstellingen van de Europa 2020-strategie te verwezenlijken. Dit is een jaarlijks terugkerende periode van zes maanden die dient om het begrotings- en structuurbeleid van de lidstaten te toetsen om zo eventuele inconsistenties en dreigende onevenwichtigheden aan het licht te brengen. Op basis van de analytische economische beoordeling verschaft de Commissie aan de lidstaten beleidsrichtsnoeren/-aanbevelingen met betrekking tot fiscale, macro-economische en structurele hervormingen. Het doel van het Europees Semester is om de coördinatie te versterken in een fase waarin belangrijke begrotingenbesluiten zich op nationaal niveau nog in de voorbereidende fase bevinden. Naast coördinatie tussen de nationale begrotingen streeft het Parlement ernaar om mogelijkheden tot synergie te benutten en de nationale begrotingen en de begroting van de EU beter op elkaar af te stemmen.

Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Begrotingscommissie.

 

[1]PB L 193 van 30.7.2018, blz. 1.
[2]PB L 433 I van 22.12.2020, blz. 28.
[3]Dit is het geval wanneer het Parlement een aantal van of al zijn eerdere amendementen bevestigt met een meerderheid van zijn leden en drie vijfde van het aantal uitgebrachte stemmen. Indien de vereiste meerderheid in het Parlement niet wordt behaald, wordt het in de gemeenschappelijke ontwerptekst overeengekomen standpunt goedgekeurd.
[4]PB L 433 I van 22.12.2020, blz. 28.
[5]PB L 433 I van 22.12.2020, blz. 23.

Alexandra Cynthia Jana POUWELS / Rita Calatozzolo