Volksgezondheid

In het Verdrag van Lissabon is het belang van het gezondheidsbeleid benadrukt door te stellen dat bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid moet worden verzekerd. De hoofdverantwoordelijkheid voor bescherming van de gezondheid, en in het bijzonder van de zorgstelsels, blijft in handen van de lidstaten. De EU speelt echter een belangrijke rol bij het verbeteren van de volksgezondheid, het voorkomen en aanpakken van ziekten, het beperken van bronnen van gevaar voor de menselijke gezondheid en het harmoniseren van gezondheidsstrategieën van de diverse lidstaten. De EU heeft met succes een uitgebreid beleid ingevoerd via de strategie “Gezondheid voor groei”, het bijbehorende actieprogramma (2014-2020) en een pakket secundaire wetgeving. Tijdens de programmeringsperiode 2021-2027 zal de financiering uit hoofde van het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) worden voortgezet.

Rechtsgrond

Artikel 168 VWEU en artikel 114 VWEU. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft zich herhaaldelijk uitgesproken over de wijze waarop de EU doelstellingen op het gebied van de volksgezondheid kan nastreven door de integratie van de interne markt, waarbij het artikel 114 als rechtsgrond heeft aangewezen.

Doelstellingen

De drie strategische doelstellingen van het EU-gezondheidsbeleid zijn:

  • Gezondheidsbevordering — om ziekten te voorkomen en een gezonde levensstijl te bevorderen door problemen op het gebied van voeding, lichamelijke activiteit, alcohol, gebruik van tabak en drugs, milieurisico’s en -ongevallen aan te pakken. Vanwege de vergrijzing van de bevolking is er ook meer aandacht nodig voor de specifieke gezondheidsbehoeften van ouderen, en de laatste jaren wordt meer aandacht besteed aan de geestelijke gezondheid.
  • Bescherming van burgers tegen gezondheidsrisico’s — om toezicht op en paraatheid bij de uitbraak van epidemieën en bioterrorisme te verbeteren en beter te kunnen reageren op nieuwe gevaren voor de gezondheid, zoals de klimaatverandering.
  • Ondersteuning van dynamische zorgstelsels — om de gezondheidszorg van de lidstaten te ondersteunen in hun reactie op de uitdagingen van een vergrijzende bevolking, stijgende verwachtingen van burgers en de mobiliteit van patiënten en medisch personeel, en om de gezondheidszorg van de lidstaten duurzaam te helpen maken.

Resultaten

Het EU-gezondheidsbeleid was oorspronkelijk gebaseerd op gezondheids- en veiligheidsbepalingen. Later is het gegrond op de beginselen van de interne markt, omdat het vrije verkeer van personen en goederen de coördinatie op het gebied van volksgezondheid noodzakelijk maakte. Bij de harmonisatie van maatregelen ter verwezenlijking van de interne markt is uitgegaan van een hoog niveau van bescherming op het gebied van volksgezondheid en veiligheid. Diverse factoren, waaronder de crisis van boviene spongiforme encefalopathie (“gekkekoeienziekte”) aan het einde van de twintigste eeuw, hebben de volksgezondheid en de bescherming van de consument hoog op de politieke agenda doen belanden. Uit de oprichting van gespecialiseerde instanties zoals het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) en het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) bleek de groeiende betrokkenheid van de EU bij het gezondheidsbeleid. Ook acties op beleidsterreinen zoals het milieu en voedingsmiddelen waren bevorderlijk voor de volksgezondheid. De inwerkingtreding van het Reach-kader voor de registratie en beoordeling van chemische stoffen en de totstandbrenging van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) gaven ook blijk van de multidisciplinaire inspanningen ter verbetering van de gezondheid van Europese burgers.

A. Ondernomen acties en context

Ondanks het ontbreken van een duidelijke rechtsgrond werd ook ruim voor het huidige Verdrag op diverse terreinen volksgezondheidsbeleid ontwikkeld. Al in 1965 werd wetgeving inzake geneesmiddelen ingevoerd om te zorgen voor hoge normen voor medisch onderzoek en de farmaceutische industrie, de harmonisatie van nationale procedures voor de afgifte van vergunningen voor geneesmiddelen, en de invoering van regels voor reclame, etikettering en distributie. Sinds 1978 worden er programma’s uitgevoerd voor medisch onderzoek en onderzoek naar de volksgezondheid. Hierbij gaat het om thema’s zoals gezondheidsproblemen die samenhangen met ouder worden, milieu en levensstijl, de gevaren van straling en de analyse van het menselijk genoom met speciale aandacht voor zeer ernstige ziekten. De lidstaten kwamen ook overeen om wederzijdse bijstand te bieden in het geval van rampen of extreem ernstige ziekten. De “gekkekoeienziekte” is een treffend voorbeeld van deze samenwerking en bijstand.

Bij de in het verleden ondernomen acties die tot de totstandkoming van het huidige EU-gezondheidsbeleid hebben geleid, werd gekeken naar diverse gerichte initiatieven. De opkomst van onder meer drugsverslaving, kanker en aids als belangrijke gezondheidskwesties heeft er in combinatie met het almaar toenemende vrije verkeer van patiënten en medisch personeel in de EU toe geleid dat de volksgezondheid tegenwoordig een nog prominentere plaats op de agenda van de EU inneemt.

Met het Verdrag van Maastricht van 1992 zag de Europese Unie het levenslicht. Volksgezondheid werd daarbij in het oprichtingsverdrag opgenomen. Het toepassingsgebied was vrij beperkt, maar hiermee is wel een duidelijke rechtsgrond geschapen voor de vaststelling van maatregelen op het gebied van het gezondheidsbeleid. In het Verdrag van Amsterdam van 1997 werden de bepalingen verder versterkt, en hoewel de lidstaten primair bevoegd bleven voor gezondheidskwesties, is de rol van de EU prominenter geworden. Voortaan kon de EU maatregelen nemen om een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te waarborgen (in plaats van er slechts toe “bij te dragen”, zoals voorheen) en konden de lidstaten samenwerken met betrekking tot alle bronnen van gevaar voor de menselijke gezondheid.

In 1993 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd over het actiekader op het gebied van de volksgezondheid. Hierin worden uiteenlopende actieterreinen aangewezen en komen diverse onderwerpen aan bod, zoals gezondheidsbevordering, kanker, geneesmiddelen en zeldzame ziekten. Dit was de voorbode van de latere meerjarenprogramma’s voor de volksgezondheid. In de evaluatie van dat eerste programma werd geconcludeerd dat er in de toekomst een meer horizontale, interdisciplinaire benadering nodig was om ervoor te zorgen dat het optreden van de EU meerwaarde zou kunnen opleveren. Deze benadering werd gevolgd bij het ontwerp van de volgende programma’s[1], namelijk het EU-volksgezondheidsprogramma voor 2003-2008, het gezondheidsprogramma voor 2009-2013 en het derde gezondheidsprogramma voor 2014-2020.

B. Recente ontwikkelingen

In de afgelopen jaren hebben de instellingen zich gericht op drie hoofddimensies met directe gevolgen voor het volksgezondheidsbeleid.

1. Consolidatie van het institutioneel kader

De rol van het Parlement als besluitvormingsorgaan (in medebeslissing met de Raad) is versterkt ten aanzien van problemen met betrekking tot gezondheid, milieu, voedselveiligheid en consumentenbescherming. De manier waarop de Commissie wetgevingsinitiatieven voorstelt, is verfijnd met gestandaardiseerde raadplegingsprocedures tussen diensten, nieuwe comitéregels en de dialoog met maatschappelijke organisaties en deskundigen. Tot slot is de rol van de agentschappen (EMA, ECDC, EFSA) vergroot, meer in het bijzonder met de oprichting in 2005 van het Uitvoerend Agentschap voor gezondheid en consumenten (EAHC), dat het EU-gezondheidsprogramma ten uitvoer legt.

2. De noodzaak om de snellereactiecapaciteit te vergroten

Het wordt tegenwoordig van essentieel belang geacht dat de EU snel en op gecoördineerde wijze kan reageren op grote gezondheidsrisico’s, vooral gezien de dreiging van bioterrorisme en de kans op mondiale epidemieën in een tijdperk waarin snel wereldwijd vervoer de verspreiding van ziekten vergemakkelijkt.

3. De noodzaak om gezondheidsbevordering en ziektepreventie beter te coördineren

Het doel is het bestrijden van de belangrijkste onderliggende oorzaken van een slechte gezondheid die te maken hebben met de persoonlijke levensstijl en economische en milieufactoren (verontreiniging door pesticiden, zware metalen, hormoonontregelende stoffen). Dit behelst in het bijzonder nauwe coördinatie met andere EU-beleidsterreinen, zoals milieu, vervoer, landbouw en economische ontwikkeling. Bovendien zal er intensiever worden overlegd met alle belanghebbende partijen en wordt het besluitvormingsproces opener en transparanter. Een belangrijk initiatief is de instelling van een openbaar raadplegingsmechanisme met betrekking tot gezondheidskwesties.

C. Actuele problemen en toekomstige uitdagingen[2]

1. Gezondheid op alle beleidsgebieden

Dankzij de synergieën tussen de verschillende beleidsterreinen kunnen gezondheidskwesties in hun bredere context worden aangepakt. De strategie “van boer tot bord”[3] zal bijdragen tot de productie van niet alleen duurzaam, maar ook gezonder voedsel; het actieplan om de vervuiling tot nul terug te brengen[4] zal een schonere en gezondere leefruimte tot stand brengen; de financiering voor de volksgezondheid wordt samen met andere fondsen en programma’s geïntegreerd in het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+)[5]. Hierdoor wordt het beter mogelijk om gezondheidskwesties vanuit verschillende gezichtspunten aan te pakken. De gevolgen van de klimaatverandering verzachten, houdt ook in dat de gezondheidsproblemen die door de klimaatverandering worden veroorzaakt of verergerd[6], worden aangepakt, zoals het toenemende aantal sterfgevallen als gevolg van hittegolven en natuurrampen, en de veranderende besmettingspatronen van door water overgedragen ziekten en ziekten die door insecten, slakken of andere koudbloedige dieren worden overgedragen.

Met de integratie van gezondheid in alle beleidsgebieden, die in het EU-Verdrag en het Handvest van de grondrechten is gecodificeerd, wordt ingespeeld op de sectoroverschrijdende aard van volksgezondheidskwesties: deze benadering heeft tot doel gezondheidsaspecten in alle relevante beleidsmaatregelen te integreren[7].

2. Ziektepreventie en gezondheidsbevordering

Kanker is de op een na belangrijkste doodsoorzaak in de EU; de ziekte treft niet alleen de persoon en zijn familie, maar de gevolgen ervan zijn ook voelbaar op het niveau van de nationale gezondheidszorgstelsels, de begrotingen en de economische productiviteit. Er wordt momenteel gewerkt aan een alomvattende aanpak, het Europees kankerbestrijdingsplan[8], dat betrekking heeft op preventie, vroegtijdige diagnose en behandeling en follow-up.

Naast nieuwe initiatieven is er ook behoefte aan een degelijke uitvoering van de bestaande maatregelen en aan eventuele herziening van de bestaande initiatieven. Bijvoorbeeld gelden er aanbevelingen op EU-niveau over de nationale screeningprogramma’s voor borst-, baarmoederhals- en colorectale kanker, maar de mate waarin de doelgroep wordt bereikt, de opkomst bij screeningonderzoeken en de follow-up van onzekere of positieve resultaten verschillen sterk van lidstaat tot lidstaat. Er wordt beraadslaagd over de vraag of de reikwijdte van het screeningprogramma moet worden uitgebreid tot andere vormen van kanker, evenals over verbreding van de doelgroep.

Het gemeenschappelijk optreden van de EU inzake geestelijke gezondheid en welzijn[9] heeft in de periode van 2013 tot en met 2018 geleid tot een Europees kader voor actie inzake geestelijke gezondheid en welzijn[10]. Hoewel de looptijd van het gemeenschappelijk optreden beperkt was, blijft bewustmaking over geestelijke gezondheid belangrijk. Aangezien zelfdoding de op een na belangrijkste doodsoorzaak in de leeftijdsgroep van 15 t/m 29 jaar is, blijven preventie, bewustmaking, niet-stigmatisering en toegang tot hulp bij depressie, zelfbeschadiging en zelfdoding van groot belang. Ook geestelijke gezondheid op school en op de werkplek verdient bijzondere aandacht.

Wat overdraagbare ziekten betreft, vormt de geldende wetgeving (Besluit nr. 1082/2013/EU)[11] het kader voor de aanpak van grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid: het ECDC heeft een systeem voor vroegtijdige waarschuwing en reactie ingevoerd en het Comité voor de beveiliging van de gezondheid coördineert de reactie op uitbraken en epidemieën. De samenwerking met de Wereldgezondheidsorganisatie van de VN is daarbij onmisbaar, zoals begin 2020 is gebleken bij de recente uitbraak van het nieuwe coronavirus (2019-nCoV)[12].

Levensstijlfactoren zoals het gebruik van drugs, alcohol en tabak hebben ernstige gevolgen voor de menselijke gezondheid. De bestrijding ervan is een belangrijk punt van zorg in het volksgezondheidsbeleid. De tabaksproductenrichtlijn (Richtlijn 2014/40/EU[13]; van toepassing vanaf 2016) en de richtlijn betreffende de accijns op tabak (Richtlijn 2011/64/EU van de Raad[14]) waren mijlpalen in dit proces. De mogelijke follow-up van de EU-drugsstrategie voor 2013-2020[15] en de alcoholstrategie van de EU voor 2006-2012 (COM(2006)0625)[16] wordt besproken en verder geëvalueerd.

Het EU-actieplan inzake obesitas bij kinderen voor 2014-2020[17] is een belangrijke stap in de richting van het stroomlijnen van de verschillende maatregelen ter bestrijding van zwaarlijvigheid, hoewel uit de evaluatie halverwege is gebleken dat de regeling verder kan worden versterkt en de Raad heeft vastgesteld dat het programma niet doeltreffend genoeg was.

3. Maatschappelijke veranderingen, demografische transitie

Door de recente demografische ontwikkelingen zijn er nog meer kwesties centraal komen te staan in het gezondheidsbeleid. De vergrijzing van de bevolking in de Unie, de behoefte van oudere mensen aan levenskwaliteit en de duurzaamheid van de gezondheidszorgstelsels vragen om een antwoord. In 2020 presenteert de WHO het decennium van gezond ouder worden, en de Commissie-von der Leyen heeft beloofd een groenboek over ouder worden voor te stellen.

De recente migratiecrises en de komst van een groot aantal niet-EU-migranten hebben geleid tot de vaststelling van een Actieplan inzake de integratie van onderdanen van derde landen (COM(2016)0377)[18]. In het actieplan wordt onder meer aandacht besteed aan de knelpunten in de gezondheidssituatie van migranten, zoals de toegang tot gezondheidsdiensten. De situatie zal naar verwachting verbeteren dankzij de Europese migratieagenda en het door de nieuwe Commissie voorgestelde nieuw migratie- en asielpact.

In 2015 heeft het Europees Parlement opgeroepen tot maatregelen om de ongelijkheden tussen kinderen op het gebied van onder meer gezondheid te verminderen, evenals tot de invoering van een kindergarantie in het kader van een Europees plan om kinderarmoede te bestrijden[19]. Van de nieuwe Commissie wordt verwacht dat zij op dit punt resultaten boekt, terwijl de Europese Rekenkamer ook kijkt naar de doeltreffendheid van de steun van de Commissie aan de lidstaten voor het terugdringen van de kinderarmoede.

4. Geneesmiddelen[20]

De nieuwe verordening betreffende klinische proeven en wetgeving inzake medische hulpmiddelen en hulpmiddelen voor in-vitrodiagnostiek zullen in 2020 van toepassing worden. Het toezicht op de praktische toepassing van de verordeningen ter zake zal belangrijk zijn om na te gaan of deze de verwachte resultaten opleveren. De toegang tot betaalbare geneesmiddelen en de aanpak van geneesmiddelentekorten zullen de komende jaren op de politieke agenda staan, met name in het licht van de brexit. De evaluatie van de wetgeving inzake geneesmiddelen voor kinderen en zeldzame ziekten en de richtlijnen inzake bloed, weefsels en cellen zal de weg vrijmaken voor eventuele toekomstige wijzigingen. Het Europees Parlement heeft zich reeds bezorgd getoond over terughoudendheid tegenover vaccins en daling van de vaccinatiegraad[21], en heeft zijn mening over het Europese “één gezondheid”-actieplan tegen antimicrobiële resistentie[22] uitgedrukt; deze kwesties zullen ook de komende jaren centraal blijven staan.

5. E-gezondheid

ICT verbetert gezondheidstechnologieën tijdens hun gehele levenscyclus, ongeacht of deze verband houden met de preventie, de diagnose, de behandeling, of met het toezicht dan wel met het beheer op het gebied van gezondheid en levensstijl. De digitalisering van de gezondheidszorg maakt deel uit van de strategie voor een digitale eengemaakte markt voor Europa[23] en heeft een enorm potentieel; om deze succesvol te laten verlopen, wordt gewerkt aan verschillende maatregelen.

In de mededeling over de digitale transformatie van gezondheid en zorg in de digitale eengemaakte markt van 2018 (COM(2018)0233)[24] worden de volgende prioriteiten gesteld: veilige toegang van burgers tot hun gezondheidsgegevens, ook over de grenzen heen; gepersonaliseerde geneeskunde via gedeelde Europese gegevensinfrastructuur, waardoor onderzoekers en andere gezondheidsdeskundigen middelen kunnen bundelen in de hele EU; en empowerment van burgers met digitale instrumenten voor gebruikersfeedback en persoonsgerichte zorg (mobiele gezondheidsapplicaties, gepersonaliseerde geneeskunde). De digitale diensteninfrastructuur voor e-gezondheid[25] zal daar het fysieke netwerk voor leveren.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft voortdurend aangedrongen op een samenhangend volksgezondheidsbeleid. Het heeft zich ook actief ingezet voor een versterking en bevordering van het gezondheidsbeleid via talrijke adviezen, studies, debatten, schriftelijke verklaringen en initiatiefverslagen over uiteenlopende kwesties.

De Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid (ENVI[26]) is binnen het Parlement de belangrijkste speler op het gebied van gezondheidskwesties en is verantwoordelijk voor meer dan 10 % van het algehele wetgevingswerk van het Parlement[27]. Onlangs is wetgeving vastgesteld over belangrijke dossiers[28], zoals de nieuwe verordening betreffende klinische proeven, wetgeving inzake medische hulpmiddelen en hulpmiddelen voor in-vitrodiagnostiek, en grensoverschrijdende gezondheidszorg, de tabaksproductenrichtlijn, en de besluiten tot vaststelling van financieringsprogramma’s voor de gezondheidszorg. Voorts zal een aanzienlijk deel van het geplande pakket in het kader van de Europese Green Deal (COM(2019)0640) directe of indirecte gevolgen hebben voor de gezondheid, zoals de strategie voor een schone en circulaire economie, de ambitie om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, de realisatie van een duurzame voedselketen en klimaatneutraliteit. Het Parlement zal als medewetgever betrokken zijn bij de vaststelling van de wetgeving ter zake. Het Parlement oefent ook zijn recht van controle uit door de gedelegeerde en uitvoeringshandelingen die de Commissie met betrekking tot eerder vastgestelde wetgeving voorstelt te controleren en er eventueel bezwaar tegen te maken. De commissie ENVI verricht de voorbereidende werkzaamheden op dat gebied. De Werkgroep gezondheid binnen ENVI speelt net als in het verleden een actieve rol bij het bevorderen van uitwisselingen tussen EP-leden en professionele deskundigen over de meeste actuele gezondheidskwesties, via de organisatie van thematische workshops en het aanbod van schriftelijke expertise (verslagen, analyses[29]).

 

[1]https://ec.europa.eu/health/programme/policy/eight_programmes_en
[2]Zie voor meer bijzonderheden de in opdracht van de ENVI-commissie verrichte studie over het volksgezondheidsbeleid van de EU: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2019/638426/IPOL_STU(2019)638426_EN.pdf
[3]https://ec.europa.eu/food/farm2fork_en
[4]https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:b828d165-1c22-11ea-8c1f-01aa75ed71a1.0005.02/DOC_1&format=PDF
[5]https://ec.europa.eu/health/funding/future_health_budget_nl
[6]https://www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/climate-change-and-health
[7]Artikel 9 en artikel 168, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 35 van het Handvest van de grondrechten.
[8]https://ec.europa.eu/health/non_communicable_diseases/cancer_nl
[9]https://ec.europa.eu/health/non_communicable_diseases/mental_health_en
[10]https://www.mentalhealthandwellbeing.eu/
[11]PB L 293 van 5.11.2013, blz. 1.
[12]https://www.ecdc.europa.eu/en/case-definition-and-european-surveillance-human-infection-novel-coronavirus-2019-ncov
[13]PB L 127 van 29.4.2014, blz. 1.
[14]PB L 176 van 5.7.2011, blz. 24.
[15]PB 2012/C 402/01.
[16]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52006DC0625&from=NL
[17]https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/nutrition_physical_activity/docs/childhoodobesity_actionplan_2014_2020_en.pdf
[18]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0377&qid=1560266486268&from=NL
[19]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52015IP0401
[20]Meer info over farmaceutische producten en medische hulpmiddelen is te vinden op de volgende infopagina: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/nl/sheet/50/medicines-and-medical-devices
[21]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52018IP0188
[22]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52018IP0354
[23]https://ec.europa.eu/digital-single-market/en
[24]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM%3A2018%3A233%3AFIN
[25]https://ec.europa.eu/health/ehealth/overview_nl
[26]Homepage van de commissie ENVI: http://www.europarl.europa.eu/committees/nl/envi/home.html
[27]Activiteitenverslag - Ontwikkelingen en tendensen met betrekking tot de gewone wetgevingsprocedure - 8e zittingsperiode van het Parlement; http://www.epgencms.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/f4c0b9d3-fec4-4d79-815b-6356336be5b9/activity-report-2014-2019_en.pdf
[28]Dossiers waarbij ENVI als hoofdcommissie fungeert, zie de gegevensbank “Observatiepost wetgeving” van het Parlement: https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/search/search.do?searchTab=y&snippet=true&:committeeResponsible_sid=586080&lang=en&dismax=y
[29]Schriftelijke expertise voor de commissie ENVI, te vinden op de website van de commissie: https://www.europarl.europa.eu/committees/nl/envi/supporting-analyses.html

Zsuzsanna Laky