Volksgezondheid

In het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) wordt het belang van het gezondheidsbeleid benadrukt door te stellen dat bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid moet worden verzekerd (artikel 168, lid 1, VWEU). De hoofdverantwoordelijkheid voor bescherming van de gezondheid, en in het bijzonder van de zorgstelsels, blijft in handen van de lidstaten. De EU speelt echter een belangrijke rol bij het verbeteren van de volksgezondheid, het voorkomen en aanpakken van ziekten, het beperken van bronnen van gevaar voor de menselijke gezondheid en het harmoniseren van de gezondheidsstrategieën van de diverse lidstaten.
Het volksgezondheidsbeleid is onlangs een centrale plaats gaan innemen in de Europese beleidsvorming. Het Europees Parlement heeft kanker al vroeg in de negende zittingsperiode tot een van zijn aandachtsgebieden gemaakt. Andere aandachtsgebieden betreffen de opkomst van de COVID-19-pandemie en de aankondiging van de Commissie dat zij aan een sterkere Europese gezondheidsunie aan het werken is.

Rechtsgrond

Artikel 168 (bescherming van de volksgezondheid), artikel 114 (interne markt) en artikel 153 (sociale politiek) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

De volksgezondheidsstrategie van de EU heeft tot doel:

  • de gezondheid van de EU-burgers te beschermen en verbeteren;
  • de modernisering te ondersteunen en de zorgstelsels en gezondheidsinfrastructuur te digitaliseren;
  • de veerkracht van de Europese zorgstelsels te verbeteren;
  • EU-landen de middelen te bieden om toekomstige pandemieën te voorkomen en beter aan te pakken.

Resultaten

Het EU-gezondheidsbeleid was oorspronkelijk gebaseerd op gezondheids- en veiligheidsbepalingen. Later is het gegrond op de beginselen van de interne markt, omdat het vrije verkeer van personen en goederen de coördinatie op het gebied van volksgezondheid noodzakelijk maakte. Diverse factoren, waaronder de crisis van boviene spongiforme encefalopathie (“gekkekoeienziekte”) aan het einde van de twintigste eeuw, hebben de volksgezondheid en de bescherming van de consument hoog op de politieke agenda doen belanden. Uit de oprichting van gespecialiseerde instanties zoals het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) in 1993 en het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) in 2004 bleek de groeiende betrokkenheid van de EU bij het gezondheidsbeleid. Ook acties op beleidsterreinen zoals het milieu en voedingsmiddelen waren bevorderlijk voor de volksgezondheid. Het in 2006 in het kader van Reach opgerichte Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) voor de beoordeling en registratie van chemische stoffen en de totstandbrenging van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) in 2002 gaven ook blijk van de bredere inspanningen ter verbetering van de gezondheid van EU-burgers.

A. Ondernomen acties en context

Ondanks het ontbreken van een duidelijke rechtsgrond werd ruim voor het VWEU was aangenomen op diverse terreinen volksgezondheidsbeleid ontwikkeld. Al in 1965 werd wetgeving inzake geneesmiddelen ingevoerd om te zorgen voor hoge normen voor medisch onderzoek en de farmaceutische industrie, de harmonisatie van nationale procedures voor de afgifte van vergunningen voor geneesmiddelen, en de invoering van regels voor reclame, etikettering en distributie. Sinds 1978 worden er programma’s uitgevoerd voor medisch onderzoek en onderzoek naar de volksgezondheid. Hierbij gaat het om thema’s zoals gezondheidsproblemen die samenhangen met ouder worden, milieu en levensstijl, de gevaren van straling en de analyse van het menselijk genoom, met speciale aandacht voor zeer ernstige ziekten. De lidstaten kwamen ook overeen om wederzijdse bijstand te bieden in het geval van rampen of extreem ernstige ziekten. De “gekkekoeienziekte” is een treffend voorbeeld van deze samenwerking en bijstand. De opkomst van onder meer drugsverslaving, kanker en aids/hiv als belangrijke gezondheidskwesties heeft er in combinatie met het almaar toenemende vrije verkeer van patiënten en medisch personeel in de EU toe geleid dat de volksgezondheid tegenwoordig een nog prominentere plaats op de agenda van de EU heeft gekregen.

Met het Verdrag van Maastricht van 1992 zag de Europese Unie het levenslicht. Volksgezondheid werd daarbij in het oprichtingsverdrag opgenomen. Het toepassingsgebied was vrij beperkt, maar hiermee is wel een duidelijke rechtsgrond geschapen voor de vaststelling van maatregelen op het gebied van het gezondheidsbeleid. In het Verdrag van Amsterdam van 1997 werden de bepalingen verder versterkt, en hoewel de lidstaten primair bevoegd bleven voor gezondheidskwesties, is de rol van de EU prominenter geworden. Voortaan kon de EU maatregelen nemen om een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te waarborgen (in plaats van er slechts toe “bij te dragen”, zoals voorheen) en konden de lidstaten samenwerken met betrekking tot alle bronnen van gevaar voor de menselijke gezondheid.

In 1993 publiceerde de Commissie een mededeling over het actiekader op het gebied van de volksgezondheid. Hierin worden acht actieterreinen aangewezen, waaronder gezondheidsbevordering, kanker, geneesmiddelen en zeldzame ziekten. Dit was de voorbode van de latere meerjarenprogramma’s voor de volksgezondheid. In de evaluatie van dat eerste programma werd geconcludeerd dat er in de toekomst een meer horizontale, interdisciplinaire benadering nodig was om ervoor te zorgen dat het optreden van de EU meer meerwaarde zou kunnen opleveren. Deze benadering werd gevolgd bij het ontwerp van de volgende programma’s, van het eerste EU-volksgezondheidsprogramma (2003-2008), het gezondheidsprogramma (2009-2013) en het derde gezondheidsprogramma (2014-2020) tot het huidige EU4Health-programma (2021–2027).

B. Recente ontwikkelingen

In de afgelopen jaren hebben de EU-instellingen zich gericht op drie hoofddimensies met directe gevolgen voor het volksgezondheidsbeleid.

1. Consolidatie van het institutioneel kader

De rol van het Parlement als wetgever (in medebeslissing met de Raad) is versterkt ten aanzien van problemen met betrekking tot gezondheid, milieu, voedselveiligheid en consumentenbescherming. De manier waarop de Commissie wetgevingsinitiatieven voorstelt, is verfijnd met gestandaardiseerde raadplegingsprocedures tussen diensten, nieuwe comitéregels en de dialoog met maatschappelijke organisaties en deskundigen. Tot slot is de rol van de betrokken agentschappen (EMA, ECDC, ECHA, EFSA) vergroot, en de uitvoering van de EU-gezondheidsprogramma’s sinds 2005 aan het Uitvoerend Agentschap voor gezondheid en consumenten (EAHC) toevertrouwd.

2. De noodzaak om de snellereactiecapaciteit te vergroten

De huidige COVID-19-pandemie heeft opnieuw duidelijk gemaakt dat het noodzakelijk is dat de EU snel en op gecoördineerde wijze kan reageren op grote gezondheidsrisico’s, vooral in een tijdperk waarin snel wereldwijd vervoer de verspreiding van ziekten vergemakkelijkt. In die geest heeft de Commissie in september 2021 een nieuwe EU-autoriteit voor paraatheid en respons inzake noodsituaties op gezondheidsgebied (HERA) opgericht.

3. De noodzaak om gezondheidsbevordering en ziektepreventie beter te coördineren

Het doel is het bestrijden van de belangrijkste onderliggende oorzaken van een slechte gezondheid die te maken hebben met de persoonlijke levensstijl en economische en milieufactoren (verontreiniging door pesticiden, zware metalen, hormoonontregelende stoffen). Dit behelst onder andere nauwe coördinatie met andere EU-beleidsterreinen, zoals milieu, vervoer, landbouw en economische ontwikkeling. Bovendien zal er intensiever worden overlegd met alle belanghebbende partijen en wordt het besluitvormingsproces opener en transparanter. In die geest heeft het Europees Parlement de behoefte aan een meer gecoördineerde Europese aanpak van kankerbestrijding al vroeg in de huidige negende zittingsperiode op de politieke agenda geplaatst.

C. Actuele problemen en toekomstige uitdagingen[1]

1. Gezondheid op alle beleidsterreinen

Dankzij de synergieën tussen de verschillende beleidsterreinen kunnen gezondheidskwesties in hun bredere context worden aangepakt. De “van boer tot bord”-strategie zal bijdragen tot de productie van niet alleen duurzaam, maar ook gezonder voedsel; het actieplan om de vervuiling tot nul terug te brengen zal een schonere en gezondere leefruimte tot stand brengen; het EU4Health-programma (2021-2027) moet samen met andere fondsen en programma’s helpen om gezondheidskwesties vanuit verschillende gezichtspunten aan te pakken. De gevolgen van de klimaatverandering verzachten, houdt ook in dat de gezondheidsproblemen die door de klimaatverandering worden veroorzaakt of verergerd, worden aangepakt, zoals het toenemende aantal sterfgevallen als gevolg van hittegolven en natuurrampen, en de veranderende besmettingspatronen van door water overgedragen ziekten en ziekten die door insecten, slakken of andere koudbloedige dieren worden overgedragen.

Met de integratie van gezondheid in alle beleidsgebieden, die in het VWEU en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) is gecodificeerd, wordt ingespeeld op de sectoroverschrijdende aard van volksgezondheidskwesties: deze benadering heeft tot doel gezondheidsaspecten in alle relevante beleidsmaatregelen te integreren (artikel 9 en artikel 168, lid 1, VWEU; artikel 35 van het Handvest).

2. Ziektepreventie en gezondheidsbevordering

Kanker is de op een na grootste doodsoorzaak in de EU. De ziekte treft niet alleen de persoon en zijn familie, maar de gevolgen ervan zijn ook voelbaar op het niveau van de nationale zorgstelsels, de begrotingen en de economische productiviteit. Om dit onderwerp hoog op de politieke agenda te plaatsen, heeft het Parlement een Bijzondere Commissie kankerbestrijding (BECA) opgericht. In reactie op een initiatief van het Europees Parlement presenteerde de Commissie haar Europees kankerbestrijdingsplan, dat betrekking heeft op de preventie, vroegtijdige diagnose en behandeling van kanker, en de nazorg na kanker.

Kanker wordt op Europees niveau aangepakt door middel van een aantal initiatieven. Bijvoorbeeld gelden er aanbevelingen op EU-niveau over de nationale screeningprogramma’s voor borst-, baarmoederhals- en colorectale kanker, maar de mate waarin de doelgroep wordt bereikt, de opkomst bij screeningonderzoeken en de follow-up van onzekere of positieve resultaten verschillen sterk van lidstaat tot lidstaat. De Bijzondere Commissie kankerbestrijding van het Parlement benadrukt nu dat er in de hele Unie meer gelijkheid moet worden bereikt met betrekking tot de toegang tot kankeropsporings- en -behandelingsprogramma’s.

De gezamenlijke EU-actie inzake geestelijke gezondheid en welzijn liep van 2013 tot en met 2018 en heeft geleid tot een Europees kader voor actie inzake geestelijke gezondheid en welzijn. Aangezien zelfdoding de op een na grootste doodsoorzaak in de leeftijdsgroep van 15 tot en met 29 jaar is, blijven preventie, bewustmaking, niet-stigmatisering en toegang tot hulp bij depressie, zelfbeschadiging en zelfdoding van groot belang. Ook geestelijke gezondheid op school en op de werkplek verdient bijzondere aandacht. Hoewel de looptijd van de gezamenlijke actie beperkt was, heeft geestelijke gezondheid opnieuw aandacht gekregen in de context van de huidige COVID-19-pandemie.

Wat overdraagbare ziekten betreft, vormt de geldende wetgeving (Besluit nr. 1082/2013/EU) het kader voor de aanpak van grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid: het ECDC heeft een systeem voor vroegtijdige waarschuwing en reactie ingevoerd en het Comité voor de beveiliging van de gezondheid coördineert de reactie op uitbraken en epidemieën. De samenwerking met de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) van de VN is daarbij onmisbaar, zoals eind 2019/begin 2020 is gebleken bij de recente uitbraak van de coronaviruspandemie (SARS-CoV-2-virus; coronavirusziekte 2019, COVID-19). Er zijn veel ad-hocmaatregelen genomen in het kader van spoedprocedures en deze maatregelen kunnen worden gevolgd op een speciale EUR-Lexwebpagina en op de website van de Commissie over de respons op het coronavirus. Tot de belangrijkste regelgevingsinitiatieven behoorden:

Levensstijlfactoren zoals het gebruik van drugs, alcohol en tabak hebben ernstige gevolgen voor de menselijke gezondheid. De bestrijding ervan is een belangrijk punt van zorg in het volksgezondheidsbeleid. De tabaksproductenrichtlijn (Richtlijn 2014/40/EU; van toepassing sinds 2016) en de richtlijn betreffende de accijns op tabaksfabricaten (Richtlijn 2011/64/EU van de Raad) waren mijlpalen in deze strijd.

In december 2020 keurde de Raad de nieuwe EU-drugsstrategie 2021-2025 goed. In dit document wordt een overkoepelend beleidskader vastgesteld en worden strategische prioriteiten voor het EU-beleid inzake illegale drugs vastgesteld voor drie soorten maatregelen: vermindering van het aanbod van drugs, terugdringing van de vraag naar drugs en aanpak van aan drugs gerelateerde schade. De inspanningen om de EU-alcoholstrategie van 2006 te herzien, lijken momenteel tot stilstand te zijn gekomen.

Het EU-actieplan inzake obesitas bij kinderen voor 2014-2020 was een belangrijke stap in de richting van het stroomlijnen van de verschillende maatregelen ter bestrijding van zwaarlijvigheid. Hoewel uit de tussentijdse evaluatie is gebleken dat de regeling verder kan worden versterkt en de Raad heeft vastgesteld dat deze regeling nog niet doeltreffend genoeg was, is zij nog niet geactualiseerd.

3. Maatschappelijke veranderingen, demografische transitie

Door de recente demografische ontwikkelingen zijn er nog meer kwesties naar voren gebracht die centraal moeten komen te staan in het gezondheidsbeleid. De vergrijzing van de bevolking in de EU, de behoefte van oudere mensen aan levenskwaliteit en de duurzaamheid van de zorgstelsels vragen om een antwoord. In 2020 lanceerde de WHO het decennium van gezond ouder worden en in dit verband publiceerde de Commissie in januari 2021 een groenboek over vergrijzing.

De recente migratiecrises en de komst van een groot aantal niet-EU-migranten hebben in 2016 geleid tot de vaststelling van een Actieplan inzake de integratie van onderdanen van derde landen. In het Actieplan wordt onder meer aandacht besteed aan de knelpunten in de gezondheidssituatie van migranten, zoals de toegang tot gezondheidsdiensten. In 2020 presenteerde de Commissie de Europese migratieagenda en het nieuwe migratie- en asielpact, die erop gericht zijn het Europese beleid op dit gebied verder te stroomlijnen.

In 2015 heeft het Parlement opgeroepen tot maatregelen om de ongelijkheden tussen kinderen op het gebied van onder meer gezondheid te verminderen, evenals tot de invoering van een kindergarantie in het kader van een EU-plan om kinderarmoede te bestrijden. In juni 2021 heeft de Raad het voorstel van de Commissie tot invoering van een Europese kindergarantie goedgekeurd. Als volgende stap wordt van de lidstaten verwacht dat zij uiterlijk in maart 2022 nationale plannen bij de Commissie indienen, waarin wordt uiteengezet hoe zij de kindergarantie tot en met 2030 zullen uitvoeren.

4. Geneesmiddelen[2]

De nieuwe verordening betreffende klinische proeven van 2014 zal begin 2022 van toepassing worden. Op het gebied van medische hulpmiddelen en hulpmiddelen voor in-vitrodiagnostiek zullen de drie bestaande richtlijnen de komende jaren geleidelijk worden vervangen door twee nieuwe verordeningen (uiterlijk in 2022).

De toegang tot betaalbare geneesmiddelen en de aanpak van geneesmiddelentekorten zullen de komende jaren op de politieke agenda staan, met name in het licht van de brexit. De evaluatie van de wetgeving inzake geneesmiddelen voor kinderen en zeldzame ziekten en van de richtlijnen inzake bloed, weefsels en cellen zal de weg vrijmaken voor eventuele toekomstige wijzigingen. Het Parlement heeft reeds zijn bezorgdheid geuit over terughoudendheid tegenover vaccins en daling van de vaccinatiegraad[3], en heeft zijn mening over het Europese “één gezondheid”-actieplan tegen antimicrobiële resistentie[4] uitgedrukt; deze kwesties zullen ook de komende jaren centraal blijven staan.

5. E-gezondheid

ICT verbetert gezondheidskwesties tijdens hun gehele levenscyclus, ongeacht of deze verband houden met de preventie, de diagnose, de behandeling, of met het toezicht dan wel met het beheer op het gebied van gezondheid en levensstijl. De digitalisering van de gezondheidszorg maakt deel uit van de strategie voor een digitale eengemaakte markt voor de EU en heeft een enorm potentieel; om deze succesvol te laten verlopen, wordt gewerkt aan verschillende maatregelen.

In de mededeling van de Commissie over de digitale transformatie van gezondheid en zorg in de digitale eengemaakte markt van 2018 worden de volgende prioriteiten gesteld: veilige toegang van burgers tot hun gezondheidsgegevens, ook over de grenzen heen; gepersonaliseerde geneeskunde via een gedeelde EU-gegevensinfrastructuur, waardoor onderzoekers en andere gezondheidsdeskundigen middelen kunnen bundelen in de hele EU; en empowerment van burgers met digitale instrumenten voor gebruikersfeedback en persoonsgerichte zorg (mobiele gezondheidsapplicaties, gepersonaliseerde geneeskunde). De digitale diensteninfrastructuur voor e-gezondheid zal daar het fysieke netwerk voor leveren. De Commissie is bezig met het opstellen van een wetgevingsvoorstel inzake een Europese ruimte voor gezondheidsgegevens, dat vóór het einde van 2021 klaar moet zijn.

6. Grensoverschrijdende gezondheidszorg

In een richtlijn van 2011 betreffende de rechten van patiënten bij grensoverschrijdende gezondheidszorg wordt bepaald onder welke voorwaarden een patiënt voor medische zorg naar een ander EU-land mag gaan, en of die zorg wordt vergoed.

7. Evaluatie van gezondheidstechnologie (EGT)

In 2018 diende de Commissie een voorstel in om de samenwerking tussen de lidstaten op EU-niveau bij de evaluatie van gezondheidstechnologieën te versterken. Door middel van de EGT wordt de toegevoegde waarde van nieuwe of bestaande gezondheidstechnologieën − geneesmiddelen, medische hulpmiddelen en diagnostische instrumenten, chirurgische procedures en maatregelen voor ziektepreventie en de diagnose en behandeling van ziekten − beoordeeld in vergelijking met andere gezondheidstechnologieën. Het Parlement en de Raad zullen het voorstel naar verwachting eind 2021 formeel goedkeuren.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft voortdurend aangedrongen op een samenhangend volksgezondheidsbeleid. Het heeft zich ook actief ingezet voor een versterking en bevordering van het gezondheidsbeleid via talrijke adviezen, studies, debatten, schriftelijke verklaringen en initiatiefverslagen over uiteenlopende kwesties. Aan het begin van de huidige zittingsperiode is het een actievere rol gaan spelen bij het bepalen van de agenda en heeft het erop aangedrongen kankerbestrijding tot een topprioriteit van het gezondheidsbeleid van de EU te maken. In het licht van de COVID-19-crisis heeft het Parlement een actieve rol gespeeld bij het bevorderen van een gecoördineerde Europese respons en heeft het benadrukt dat er veel nauwer moet worden samengewerkt op het gebied van gezondheid om een Europese gezondheidsunie tot stand te brengen.

De Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid (ENVI) is binnen het Parlement de belangrijkste speler op het gebied van gezondheidskwesties en is verantwoordelijk voor meer dan 10 % van het algehele wetgevingswerk van het Parlement[5]. Voorts zullen verschillende onderdelen van het geplande pakket in het kader van de Europese Green Deal directe of indirecte gevolgen hebben voor de gezondheid, zoals de strategie voor een schone en circulaire economie, het doel om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, het doel om een duurzame voedselketen te realiseren en het doel van klimaatneutraliteit. Het Parlement zal als medewetgever betrokken zijn bij de vaststelling van de wetgeving ter zake. Het Parlement oefent ook zijn recht van controle uit door de gedelegeerde en uitvoeringshandelingen die de Commissie met betrekking tot eerder vastgestelde wetgeving voorstelt te controleren en er eventueel bezwaar tegen te maken.

De werkgroep inzake gezondheid binnen ENVI speelt een actieve rol bij het bevorderen van uitwisselingen tussen EP-leden en professionele deskundigen over de meeste actuele gezondheidskwesties, via de organisatie van thematische workshops.

 

[1]Zie voor meer bijzonderheden de in opdracht van de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid verrichte studie over het volksgezondheidsbeleid van de EU: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2019/638426/IPOL_STU(2019)638426_EN.pdf
[2]Meer informatie over farmaceutische producten en medische hulpmiddelen is te vinden op de volgende infopagina: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/nl/sheet/50/medicines-and-medical-devices
[5]Activiteitenverslag – Ontwikkelingen en tendensen met betrekking tot de gewone wetgevingsprocedure – 8e zittingsperiode van het Parlement; http://www.epgencms.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/f4c0b9d3-fec4-4d79-815b-6356336be5b9/activity-report-2014-2019_en.pdf

Christian Kurrer