Het Verdrag van Lissabon
Op deze infopagina is achtergrondinformatie te vinden over het Verdrag van Lissabon en worden diverse belangrijke bepalingen van dit Verdrag toegelicht. Daarbij is het de bedoeling de historische context te schetsen waaruit deze recentste belangrijke EU-tekst is voortgekomen. De specifieke bepalingen van dit verdrag (met verwijzingen naar artikelen) en de gevolgen daarvan voor het beleid van de Europese Unie worden meer in detail toegelicht op de infopagina’s over specifieke beleidsterreinen en thema’s.
Rechtsgrond
Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (PB C 306 van 17.12.2007), in werking getreden op 1 december 2009.
Geschiedenis
Het Verdrag van Lissabon vindt zijn grondslag in een constitutioneel project dat in 2001 van start ging (met de verklaring van de Europese Raad over de toekomst van de Europese Unie, ook wel genoemd: Verklaring van Laken) en dat in 2002 en 2003 verder werd uitgewerkt door de Europese Conventie, die het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (het Grondwettelijk Verdrag) opstelde (1.1.4). Het proces dat leidde tot het Verdrag van Lissabon was het gevolg van de negatieve uitkomst van twee referenda over het Grondwettelijk Verdrag in mei en juni 2005, waarna de Europese Raad besloot een tweejarige “periode van bezinning” in te lassen. Op basis van de Verklaring van Berlijn van maart 2007 nam de Europese Raad van 21-23 juni van dat jaar uiteindelijk een gedetailleerd mandaat aan voor een intergouvernementele conferentie (IGC) die moest plaatsvinden tijdens het Portugese voorzitterschap. Die IGC voltooide haar werkzaamheden in oktober 2007. Het Verdrag werd op 13 december 2007 tijdens de Europese Raad van Lissabon ondertekend en is geratificeerd door alle lidstaten.
Inhoud
A. Doelstellingen en rechtsbeginselen
Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap heet voortaan “Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie” (VWEU) en het woord “Gemeenschap” wordt in de hele tekst vervangen door “Unie”. De Unie neemt de plaats in van de Gemeenschap en is haar rechtsopvolger. Bij het Verdrag van Lissabon worden geen officiële symbolen van de Unie in het leven geroepen, zoals een vlag of een hymne. Hoewel de nieuwe tekst in naam geen grondwettelijk verdrag meer is, worden de meeste inhoudelijke elementen van het Grondwettelijk Verdrag wel overgenomen.
Het Verdrag van Lissabon draagt geen nieuwe exclusieve bevoegdheden aan de Unie over, maar het verandert wel de manier waarop de Unie haar bevoegdheden (met daarbij enkele nieuwe, gedeelde bevoegdheden) uitoefent. Dit gebeurt door het versterken van de participatie en de bescherming van de burgers, het opzetten van een nieuw institutioneel kader en het wijzigen van het besluitvormingsproces met het oog op meer efficiëntie en transparantie. Een en ander leidt ertoe dat de parlementaire controle en de democratische verantwoordingsplicht worden versterkt.
Anders dan het Grondwettelijk Verdrag bevat het Verdrag van Lissabon geen artikel waarin formeel wordt bepaald dat het recht van de Unie voorrang heeft boven het recht van de lidstaten. Een verklaring met die strekking is echter aan het Verdrag gehecht (Verklaring nr. 17). Daarin wordt vermeld dat het recht van de Unie voorrang heeft boven het recht van de lidstaten, onder de voorwaarden bepaald in de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
In het Verdrag van Lissabon worden de bevoegdheden van de Unie voor het eerst verduidelijkt. Er wordt onderscheid gemaakt tussen drie soorten bevoegdheden: exclusieve bevoegdheden, waarbij de Unie wetgeving kan vaststellen, die vervolgens door de lidstaten ten uitvoer gelegd moet worden; gedeelde bevoegdheden, waarbij de lidstaten juridisch bindende handelingen kunnen vaststellen wanneer de Unie dit niet doet; en ondersteunende bevoegdheden, waarbij de EU maatregelen neemt ter ondersteuning van of aanvulling op het beleid van de lidstaten. Bevoegdheden van de Unie kunnen voortaan aan de lidstaten worden teruggegeven na een Verdragsherziening.
Het Verdrag van Lissabon verleent de EU volledige rechtspersoonlijkheid. Daarmee krijgt de Unie de mogelijkheid om internationale verdragen te sluiten op de gebieden waarvoor zij bevoegd is, en om toe te treden tot internationale organisaties. De lidstaten kunnen alleen internationale overeenkomsten ondertekenen die verenigbaar zijn met de EU-wetgeving.
Het Verdrag voorziet voor het eerst in een formele procedure voor lidstaten die zich overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen uit de Unie willen terugtrekken. Deze formele procedure is vastgelegd in artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).
Met het Verdrag van Lissabon worden de resterende derdepijleraspecten van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, te weten politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, geïntegreerd in de eerste pijler. Vrijheid, veiligheid en recht vormen niet langer een intergouvernementeel beleidsterrein, aangezien wetgevingshandelingen op dit gebied voortaan worden vastgesteld via de gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheid en medebeslissing) en door middel van de rechtsinstrumenten van de communautaire methode (verordeningen, richtlijnen en besluiten), tenzij anders is bepaald.
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan ook het Parlement voorstellen doen voor Verdragswijzigingen, zoals de Raad, de regeringen van lidstaten en de Commissie dat eerder al konden. Normaal gesproken moet voor een dergelijke wijziging een conventie bijeengeroepen worden. Deze conventie neemt vervolgens aanbevelingen aan ten behoeve van een IGC (de Europese Raad kan echter, na goedkeuring van het Europees Parlement, besluiten om geen conventie bijeen te roepen (artikel 48, lid 3, tweede alinea, VEU)). Daarna kan een IGC worden bijeengeroepen, waarbij vervolgens in onderlinge overeenstemming de in de Verdragen aan te brengen wijzigingen worden vastgesteld. Herziening van de Verdragen is echter ook mogelijk zonder dat een IGC wordt bijeengeroepen. In een dergelijk geval vindt de herziening plaats via vereenvoudigde procedures. Dit kan echter alleen als de herziening betrekking heeft op het interne beleid en optreden van de Unie (artikel 48, leden 6 en 7, VEU). De herziening wordt in dat geval vastgesteld bij besluit van de Europese Raad en dit besluit is in voorkomend geval onderworpen aan nationale ratificatieregelgeving.
B. Meer democratie en betere bescherming van de grondrechten
In het Verdrag van Lissabon wordt verwezen naar de drie fundamentele beginselen gelijkheid van de burgers, representatieve democratie en participerende democratie. Dat laatste beginsel omvat onder meer de nieuwe mogelijkheid van het burgerinitiatief (4.1.5).
Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is niet rechtstreeks in het Verdrag van Lissabon opgenomen, maar heeft wel een juridisch bindend karakter. Dit vloeit voort uit het feit dat in artikel 6, lid 1, VEU, is vastgelegd dat het Handvest dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen (4.1.2).
Met de inwerkingtreding van het veertiende Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) op 1 juni 2010 werd de weg vrijgemaakt voor toetreding van de EU tot dit verdrag. Sinds deze datum hebben namelijk niet alleen landen maar ook internationale organisaties zoals de Europese Unie de mogelijkheid om het EVRM te ondertekenen. Voor toetreding van de EU tot het EVRM moeten alle staten die partij zijn bij dit verdrag en de EU zelf het verdrag ratificeren. Onderhandelingen tussen de Raad van Europa en vertegenwoordigers van de EU leidden tot de voltooiing van een ontwerpovereenkomst in april 2013, die echter door het Hof van Justitie van de Europese Unie in advies 2/13 onverenigbaar werd geacht met artikel 6 VEU. Om toetreding mogelijk te maken, moet er derhalve verder worden onderhandeld.
C. Een nieuwe institutionele opzet
1. Het Europees Parlement
Overeenkomstig artikel 14, lid 2, VEU bestaat het Parlement tegenwoordig “uit vertegenwoordigers van de burgers van de Unie”, en niet uit vertegenwoordigers van de “volkeren van de staten”.
De wetgevingsbevoegdheden van het Parlement werden uitgebreid door de invoering van de “gewone wetgevingsprocedure”, die in de plaats kwam van de oude medebeslissingsprocedure. De gewone wetgevingsprocedure is nu van toepassing op meer dan 40 nieuwe beleidsgebieden, waarmee het totale aantal gebieden waarop deze procedure van toepassing is op 85 ligt. De instemmingsprocedure blijft voortbestaan onder de benaming “goedkeuringsprocedure”, en de raadplegingsprocedure blijft onveranderd. De nieuwe begrotingsprocedure garandeert volledige gelijkheid tussen het Parlement en de Raad bij de goedkeuring van de jaarlijkse begroting. Het meerjarig financieel kader moet door het Parlement worden goedgekeurd.
Het Parlement kiest de voorzitter van de Commissie met een meerderheid van stemmen en op voordracht van de Europese Raad, die met gekwalificeerde meerderheid een kandidaat moet voordragen en bij zijn keuze rekening moet houden met het resultaat van de Europese verkiezingen. De leden van de Commissie moeten als college nog altijd worden goedgekeurd door het Parlement.
Het maximale aantal Parlementsleden is bepaald op 751 en de burgers zijn degressief evenredig vertegenwoordigd. Het maximale aantal zetels per lidstaat is teruggebracht tot 96 en het minimale aantal zetels is verhoogd tot 6. Het Parlement heeft op 7 februari 2018 vóór het voorstel gestemd om het aantal zetels na het vertrek van het VK uit de EU te verlagen van 751 tot 705, en om een deel van de vrijgekomen zetels te verdelen over de lidstaten die enigszins ondervertegenwoordigd waren (1.3.3).
Het Verenigd Koninkrijk is op 1 februari 2020 uit de EU getreden. Sinds die datum telt het Europees Parlement 705 leden. Van de 73 zetels die bij de terugtrekking van het VK vrijkwamen, zijn 27 herverdeeld om beter aan het beginsel van degressieve evenredigheid te voldoen: Frankrijk (+5), Spanje (+5), Italië (+3), Nederland (+3), Ierland (+2), Zweden (+1), Oostenrijk (+1), Denemarken (+1), Finland (+1), Slowakije (+1), Kroatië (+1), Estland (+1), Polen (+1) en Roemenië (+1). Geen enkele lidstaat heeft zetels verloren.
2. De Europese Raad
In het Verdrag van Lissabon wordt de Europese Raad formeel als EU-instelling erkend. De opdracht van de Europese Raad bestaat erin “de nodige impulsen [te geven] voor de ontwikkeling van de Unie” en “de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten [te bepalen]”. De Europese Raad oefent geen wetgevingstaak uit. In plaats van het oude systeem van een iedere zes maanden roulerend voorzitterschap heeft de Europese Raad nu een vaste voorzitter. De Europese Raad kiest zijn voorzitter met gekwalificeerde meerderheid van stemmen voor een periode van tweeënhalf jaar. De voorzitter kan eenmaal worden herkozen. Dit systeem moet de continuïteit verbeteren en de samenhang binnen de Europese Raad bevorderen. De voorzitter vertegenwoordigt de Unie extern, onverminderd de bevoegdheden van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (zie hieronder).
3. De vicevoorzitter van de Commissie/hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (VV/HV)
De VV/HV wordt door de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen benoemd, met instemming van de voorzitter van de Commissie. De VV/HV is verantwoordelijk voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de Unie en is bevoegd om voorstellen in te dienen met betrekking tot dit beleid. De VV/HV is niet alleen voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken, maar ook vicevoorzitter van de Commissie. De VV/HV wordt bijgestaan door de Europese Dienst voor extern optreden, die is samengesteld uit personeel van de Raad, de Commissie en nationale diplomatieke diensten.
4. De Raad
In het Verdrag van Lissabon werd de stemregel van de dubbele meerderheid (burgers en lidstaten) behouden. De vorige stemprocedure bleef evenwel van toepassing tot november 2014. Sinds 1 november 2014 gelden de nieuwe regels.
Een gekwalificeerde meerderheid wordt bereikt wanneer een voorstel wordt gesteund door ten minste 55 % van de leden van de Raad (in de praktijk 15 van de 27 lidstaten), overeenstemmend met ten minste 65 % van de bevolking van de EU (artikel 16, lid 4, VEU). Wanneer de Raad niet besluit op voorstel van de Commissie of van de VV/HV, is een grotere meerderheid vereist van 72 % van de lidstaten (artikel 238, lid 2, VWEU). Om wetgeving te blokkeren, moeten ten minste vier lidstaten tegen een voorstel stemmen. Op grond van een nieuwe regeling, die is geïnspireerd op het “compromis van Ioannina”, kan 55 % (75 % tot 1 april 2017) van de bevolking of van het aantal lidstaten optreden als een blokkerende minderheid en vragen om een voorstel “binnen een redelijke tijd” te heroverwegen (Verklaring nr. 7).
De Raad beraadslaagt en stemt in openbare zitting over een ontwerp van wetgevingshandeling. Daartoe wordt iedere Raadszitting gesplitst in twee delen. In het ene deel wordt beraadslaagd over de wetgevingshandelingen van de Unie, in het andere staan niet-wetgevingswerkzaamheden op het programma. De Raad heeft nog steeds elke zes maanden een andere lidstaat als voorzitter, maar om de continuïteit van de werkzaamheden te verbeteren, zijn het groepen van drie lidstaten die gedurende een periode van achttien maanden de Raad leiden. Een uitzondering vormt de Raad Buitenlandse Zaken, die permanent wordt voorgezeten door de VV/HV.
5. De Europese Commissie
Omdat de voorzitter van de Commissie tegenwoordig wordt gekozen en benoemd met inachtneming van het resultaat van de Europese verkiezingen, neemt de politieke legitimiteit van het ambt toe. De voorzitter is verantwoordelijk voor de interne organisatie van het college (benoeming van de commissarissen, verdeling van de portefeuilles, voordragen van commissarissen voor ontslag in bijzondere omstandigheden).
6. Het Hof van Justitie van de Europese Unie
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) is bevoegd ter zake van alle activiteiten van de Unie, met uitzondering van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). De toegang voor individuele personen tot het HvJ-EU is vergemakkelijkt.
D. Doeltreffender en democratischer beleidsvorming en nieuwe beleidsterreinen en bevoegdheden
Enkele “passerelle”-clausules maken het mogelijk dat de Raad in bepaalde gevallen overstapt van besluitvorming met eenparigheid van stemmen naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid of van de bijzondere op de gewone wetgevingsprocedure (artikel 31, lid 3, VEU en de artikelen 81, 153, 192, 312 en 333 VWEU, plus enkele vergelijkbare clausules op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken) (1.2.4). In zijn toespraak over de Staat van de Unie 2017 kondigde Commissievoorzitter Juncker aan dat er initiatieven zouden worden ontwikkeld om op een aantal gebieden af te stappen van besluitvorming met eenparigheid van stemmen, door toepassing te geven aan de “passerelle”-clausules. Als follow-up hiervan keurde de Commissie vier mededelingen goed, waarin werd voorgesteld om op het gebied van het GBVB (september 2018), belastingbeleid (januari 2019), energie en klimaat (april 2019) en sociaal beleid (april 2019) vaker over te gaan op besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Met deze mededelingen werd beoogd de besluitvorming op gebieden waarvoor de EU reeds bevoegd was sneller, flexibeler en efficiënter te maken.
Op gebieden waarop de Unie geen exclusieve bevoegdheid heeft, kunnen (ten minste negen) lidstaten onderling besluiten nauwere samenwerking aan te gaan. Daarvoor is eerst de goedkeuring van het Europees Parlement en vervolgens de toestemming van de Raad nodig. Als lidstaten nauwere samenwerking wensen aan te gaan met betrekking tot GBVB-aangelegenheden is daarvoor ook toestemming van de Raad nodig, maar daarbij moet de Raad met eenparigheid van stemmen besluiten.
In het Verdrag van Lissabon wordt het subsidiariteitsbeginsel aanzienlijk versterkt, doordat de nationale parlementen bij het besluitvormingsproces op EU-niveau worden betrokken (1.2.2) (1.3.5).
Er zijn diverse nieuwe beleidsterreinen geïntroduceerd en andere zijn uitgebreid. Het milieubeleid omvat nu ook de bestrijding van de klimaatverandering. In het energiebeleid wordt voor het eerst verwezen naar solidariteit tussen de lidstaten en naar leveringszekerheid en interconnectiviteit van de energievoorziening. Bovendien zijn voortaan ook intellectuele-eigendomsrechten, sport, de ruimte, toerisme, civiele bescherming en samenwerking op administratief gebied onderwerpen waarvoor EU-wetgeving kan worden aangenomen.
In het Verdrag van Lissabon wordt, in het kader van de bepalingen inzake het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (5.1.2), een wederzijdse hulp- en bijstandclausule ingevoerd, op grond waarvan op alle lidstaten de plicht rust een lidstaat die wordt aangevallen te helpen. Op grond van een solidariteitsclausule moeten de Unie en elk van haar lidstaten met alle tot hun beschikking staande middelen bijstand verlenen aan een lidstaat die getroffen wordt door een door mensen veroorzaakte ramp, een natuurramp of een terroristische aanval. “Permanente gestructureerde samenwerking” staat open voor alle lidstaten die zich ertoe verbinden om deel te nemen aan programma’s voor militair materieel en om gevechtseenheden te leveren die onmiddellijk kunnen worden ingezet. Over dergelijke samenwerking besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, na raadpleging van de VV/HV.
Rol van het Europees Parlement
Zie 1.1.4 voor de bijdragen van het Parlement aan de Europese Conventie en zijn betrokkenheid bij voorgaande Intergouvernementele Conferenties. Bij de Intergouvernementele Conferentie van 2007 onder Portugees voorzitterschap, die tot de ondertekening van het Verdrag van Lissabon leidde, had het Parlement voor het eerst drie vertegenwoordigers.
Bijna tien jaar na de ondertekening van het Verdrag van Lissabon constateerde het Parlement dat een aantal bepalingen niet ten volle werd benut. Daarom nam het Parlement op 16 februari 2017 een resolutie inzake de verbetering van de werking van de Europese Unie, voortbouwend op het potentieel van het Verdrag van Lissabon aan, met daarin diverse aanbevelingen om het potentieel van het Verdrag van Lissabon beter te benutten en de Unie beter in staat te stellen mondiale uitdagingen het hoofd te bieden.
Op dezelfde dag nam het Parlement ook een resolutie over mogelijke ontwikkelingen en aanpassingen van het huidige institutionele bestel van de Europese Unie aan, met daarin concrete voorstellen voor verdragsherzieningen.
De afgelopen jaren werd de EU geconfronteerd met diverse crises, met name in verband met de Brexit, de rechtsstaat, de onderhandelingen over het meerjarig financieel kader, de COVID-19-pandemie en de aanvalsoorlog van Rusland tegen Oekraïne. Bij de aanpak van deze crises kwamen wederom tekortkomingen van het huidige governancesysteem aan het licht, en het gebrek aan efficiënte besluitvorming heeft ertoe bijgedragen dat het draagvlak voor het Europese project is afgenomen. Naar aanleiding van deze uitdagingen gaven de EU-instellingen op 10 maart 2021 het startsein voor de Conferentie over de toekomst van Europa, die tot doel had de burgers gelegenheid te bieden voorstellen te doen voor hervorming van de EU en met ideeën te komen om de doeltreffendheid van transparantie van de EU-besluitvormingsprocedures te vergroten. De Conferentie, die op 9 mei 2022 werd afgerond, resulteerde in 49 voorstellen. Om uitvoering te geven aan die voorstellen zou er in bepaalde gevallen een Verdragswijziging nodig zijn. Met het oog hierop heeft het Europees Parlement enkele resoluties aangenomen, waaronder een resolutie met een oproep tot een conventie voor een herziening van de Verdragen van 9 juni 2022, een resolutie over de tenuitvoerlegging van de overbruggingsclausules in de EU-Verdragen van 11 juli 2023 en een resolutie over ontwerpen van het Europees Parlement tot herziening van de Verdragen van 22 november 2023. Het Parlement heeft bij de Europese Raad aangedrongen op het bijeenroepen van een conventie tot herziening van de Verdragen, met als doel de bestaande wetgevingsprocedures te moderniseren om beter te kunnen inspelen op de uitdagingen van deze tijd en om de doeltreffendheid van het EU-optreden te vergroten.
Eeva Pavy