Der freie Warenverkehr wird durch die Abschaffung von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen sowie durch das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung sichergestellt. Die Grundsätze der gegenseitigen Anerkennung, der Beseitigung physischer und technischer Hindernisse und der Förderung der Normung wurden hinzugefügt, um die Vollendung des Binnenmarkts weiter voranzutreiben. Durch die Verabschiedung des neuen Rechtsrahmens im Jahr 2008 wurden der freie Warenverkehr, das Marktüberwachungssystem der EU und die CE-Kennzeichnung gestärkt. Jüngsten Untersuchungen zufolge lassen sich die Vorteile, die sich aus dem Grundsatz des freien Warenverkehrs und den damit zusammenhängenden Rechtsvorschriften ergeben, auf 386 Mrd. EUR jährlich beziffern.

Rechtsgrundlage

Artikel 26 und Artikel 28 bis 37 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele

Das Recht auf freien Warenverkehr für aus den Mitgliedstaaten stammende Waren sowie für diejenigen Waren aus Drittstaaten, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden, gehört zu den Grundsätzen des Vertrags (Artikel 28 AEUV). Ursprünglich wurde der freie Warenverkehr als Teil einer Zollunion zwischen den Mitgliedstaaten gesehen, die die Abschaffung der Zölle, der mengenmäßigen Beschränkungen im Handel und der Maßnahmen mit gleicher Wirkung sowie die Festlegung eines gemeinsamen Außenzolls für die Union umfassen sollte. Später verlagerte sich der Schwerpunkt auf die Beseitigung der noch bestehenden Hindernisse für den freien Warenverkehr im Hinblick auf die Schaffung des Binnenmarkts.

Errungenschaften

Der Abbau der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen (Kontingente) zwischen den Mitgliedstaaten wurde bis zum 1. Juli 1968 erreicht. Die ergänzenden Ziele, wie das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung und die Harmonisierung der betreffenden nationalen Rechtsvorschriften, konnten innerhalb dieser Frist nicht verwirklicht werden. Diese Ziele rückten in den Mittelpunkt der anhaltenden Bemühungen zur Verwirklichung des freien Warenverkehrs.

A. Verbot von Abgaben mit zollgleicher Wirkung: Artikel 28 Absatz 1 und Artikel 30 AEUV

In Ermangelung einer Begriffsbestimmung des oben genannten Begriffs im Vertrag musste er durch die Rechtsprechung definiert werden. Der Gerichtshof der Europäischen Union betrachtet als Abgabe mit zollgleicher Wirkung unabhängig von ihrer Bezeichnung und von der Art ihrer Erhebung eine „einseitig auferlegte Belastung [...], die dadurch, dass sie speziell die aus einem Mitgliedstaat eingeführten Waren, nicht aber gleichartige einheimische Waren trifft, jene Waren verteuert und damit die gleiche Auswirkung auf den freien Warenverkehr hat wie ein Zoll“ (verbundene Rechtssachen 2/62 und 3/62 und Rechtssache 232/78).

B. Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen: Artikel 34 und Artikel 35 des AEUV

Der Gerichtshof vertrat in seinem Urteil in der Rechtssache Dassonville die Auffassung, dass jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell behindern kann, als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen anzusehen ist (siehe Rechtssache 8/74 vom 11. Juli 1974 und Rechtssache C-320/03 vom 15. November 2005, Randnummern 63 bis 67). In der „Cassis-de-Dijon“-Entscheidung entwickelte der Gerichtshof seine Rechtsprechung weiter und stellte den Grundsatz auf, dass jedes Erzeugnis, das in einem Mitgliedstaat entsprechend den gerechten und traditionellen Vorschriften und den Produktionsverfahren dieses Landes hergestellt und in Verkehr gebracht wird, Zugang zu dem Markt jedes anderen Mitgliedstaats haben muss. Dies waren die wesentlichen Argumente, die der Debatte zur Festlegung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung zugrunde lagen, der Anwendung findet, wenn keine Harmonisierung erfolgt ist. Demzufolge sind die Mitgliedstaaten auch dann, wenn keine EU-Harmonisierungsmaßnahmen (sekundäres EU-Recht) vorliegen, verpflichtet, Waren, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in Verkehr gebracht wurden, Zugang zu ihrem Markt zu gewähren.

Von Bedeutung ist, dass der Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV durch das Urteil in der Rechtssache Keck eingeschränkt wurde, dem zufolge bestimmte Verkaufsvereinbarungen nicht in den Anwendungsbereich des Artikels fallen, sofern sie nichtdiskriminierend sind (d. h., für alle betroffenen Händler gelten, die auf dem nationalen Gebiet tätig sind, und sich rechtlich und tatsächlich auf gleiche Weise auf die Vermarktung von nationalen Produkten und Produkten aus anderen Mitgliedstaaten auswirken).

C. Ausnahmen vom Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen

Gemäß Artikel 36 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen treffen, wenn diese aus allgemeinen, nichtwirtschaftlichen Erwägungen heraus gerechtfertigt sind (z. B. öffentliche Sittlichkeit, öffentliche Ordnung oder öffentliche Sicherheit). Solche Ausnahmen vom allgemeinen Grundsatz müssen eng ausgelegt werden und nationale Maßnahmen dürfen kein Instrument einer willkürlichen Diskriminierung oder verschleierten Handelsbeschränkung zwischen den Mitgliedstaaten darstellen. Schließlich müssen sich die Maßnahmen unmittelbar auf das jeweilige schutzwürdige öffentliche Interesse auswirken, und sie dürfen das notwendige Ausmaß nicht überschreiten (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit).

Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung (im Urteil in der Rechtssache Cassis de Dijon) weiterhin für Recht erkannt, dass die Mitgliedstaaten von dem Verbot der Maßnahmen mit gleicher Wirkung abweichen können, um verbindlichen Anforderungen zu genügen (unter anderem in Verbindung mit der Wahrung der Wirksamkeit der Steueraufsicht, dem Schutz der öffentlichen Gesundheit, der Lauterkeit von Handelsgeschäften und dem Verbraucherschutz). Die Mitgliedstaaten müssen die Kommission über einzelstaatliche Ausnahmeregelungen unterrichten. Um die Kontrolle jeglicher einzelstaatlicher Ausnahmeregelungen zu erleichtern, wurden Verfahren für den Informationsaustausch und ein Überwachungsmechanismus eingeführt (gemäß Artikel 114 und 117 AEUV, dem Beschluss Nr. 3052/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des Rates). Weiter formalisiert wurde dies in der Verordnung (EG) Nr. 764/2008 über die gegenseitige Anerkennung, die 2008 als Teil des neuen Rechtsrahmens angenommen wurde.

D. Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften

Durch die Verabschiedung von Harmonisierungsrechtsvorschriften wurde es möglich, Hindernisse zu beseitigen (etwa indem nationale Bestimmungen für unanwendbar erklärt wurden) und gemeinsame Regeln zu schaffen, die sowohl den freien Warenverkehr sicherstellen als auch der Erfüllung weiterer Ziele des EU-Vertrags wie dem Umweltschutz, dem Verbraucherschutz oder dem Wettbewerb dienen.

Die Harmonisierung wurde durch die Einführung des Grundsatzes der qualifizierten Mehrheit, der für die meisten Richtlinien im Zusammenhang mit der Vollendung des Binnenmarktes Anwendung fand (Artikel 95 EG-Vertrag in der durch den Vertrag von Maastricht geänderten Fassung), sowie durch die Annahme eines neuen Konzepts, das in einem Weißbuch der Kommission vom Juni 1985 vorgeschlagen worden war und mit dem ein schwerfälliger und umständlicher Harmonisierungsprozess vermieden werden sollte, weiter erleichtert. Für das neue Konzept, das auf der Entschließung des Rates vom 7. Mai 1985 beruht (und in der Entschließung des Rates vom 21. Dezember 1989 und im Beschluss 93/465/EWG des Rates bestätigt wurde), ist das Leitprinzip die gegenseitige Anerkennung der nationalen Vorschriften. Die Harmonisierung muss auf die wesentlichen Anforderungen beschränkt sein und ist dann gerechtfertigt, wenn die nationalen Vorschriften nicht als gleichwertig betrachtet werden können und Beschränkungen schaffen. Durch Richtlinien, die nach diesem neuen Konzept angenommen werden, wird der zweifache Zweck verfolgt, durch die technische Harmonisierung ganzer Wirtschaftszweige den freien Warenverkehr sicherzustellen sowie für ein hohes Schutzniveau für die in Artikel 114 Absatz 3 AEUV genannten Ziele des öffentlichen Interesses zu sorgen (z. B. Spielzeug, Baustoffe, Maschinen, Gasgeräte und Telekommunikationsendgeräte).

E. Vollendung des Binnenmarkts

Die Schaffung des Binnenmarkts setzte die Beseitigung sämtlicher noch verbleibender Hindernisse für den freien Warenverkehr voraus. Das Weißbuch der Kommission von 1985 enthielt eine Auflistung der physischen und technischen Hindernisse sowie der Maßnahmen, die die Gemeinschaft zu deren Beseitigung zu ergreifen hatte. Die meisten dieser Maßnahmen wurden inzwischen angenommen. Dennoch sind nach wie vor tiefgreifende Reformen des Binnenmarkts erforderlich, damit dieser den Herausforderungen des technologischen Fortschritts gewachsen ist.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament förderte die Vollendung des Binnenmarkts und hat stets insbesondere das „neue Konzept“ für den freien Warenverkehr unterstützt. Es hat auch einen entschiedenen legislativen Beitrag zu den Harmonisierungsrichtlinien geleistet. Das Parlament war wesentlich am Legislativpaket des neuen Rechtsrahmens beteiligt, das 2008 verabschiedet wurde. In den Verhandlungen mit dem Rat ging es dem Parlament vor allem darum, Einvernehmen darüber zu erzielen, dass alle beteiligten Marktteilnehmer stärker dafür verantwortlich gemacht werden sollten, für die Konformität und Sicherheit der von ihnen auf den Markt gebrachten Produkte zu sorgen, und durch eine bessere Aufklärung der Verbraucher eine Stärkung der CE-Kennzeichnung zu erreichen. Das Parlament führt seine Arbeiten auf diesem Gebiet mit dem Angleichungspaket fort, das aus neun Richtlinien besteht, die verschiedene Produkte abdecken, darunter Aufzüge, pyrotechnische Gegenstände und Explosivstoffe.

In seiner Entschließung vom 8. März 2011 forderte das Parlament die Kommission auf, auf der Grundlage eines Rechtsakts, der sowohl die Richtlinie über die allgemeine Produktsicherheit als auch die Verordnung (EG) Nr. 765/2008 über die Marktüberwachung abdeckt, ein einheitliches Marküberwachungssystem für alle (harmonisierten und nicht harmonisierten) Produkte einzurichten, um so ein hohes Maß an Produktsicherheit und Marktüberwachung und eine Klarstellung der Rechtsgrundlage zu erreichen. Das Gesetzgebungspaket für den Bereich Produktsicherheit und Marktüberwachung aus dem Jahr 2013 baut auf diesen Rahmen auf. Im April 2019 stimmte das Europäische Parlament für die Annahme einer neuen Verordnung über die Marktüberwachung und die Konformität von Produkten. Die in dieser Verordnung enthaltenen Bestimmungen über die Marktüberwachung gelten für Produkte, die Gegenstand einer unionsweiten Harmonisierung sind, und sorgen im Zusammenhang mit der Marktüberwachung für einen einheitlichen Rahmen und für mehr Vertrauen der Verbraucher[1].

Auch die Normung ist für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts von entscheidender Bedeutung. Harmonisierte europäische Normen gewährleisten den freien Warenverkehr im Binnenmarkt, sorgen für mehr Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der EU und tragen dazu bei, die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher sowie die Umwelt zu schützen. Um den Inhalt der Reform des Normungssystems zu verbessern, nahm das Parlament die Entschließung vom 21. Oktober 2010 an. Im Oktober 2012 nahmen das Parlament und der Rat die Verordnung (EU) Nr. 1025/2012 an, mit der der Prozess für die Festlegung europäischer Normen modernisiert und verbessert wurde.

In der siebten Wahlperiode wurde die legislative Überarbeitung von neun Richtlinien des Angleichungspakets abgeschlossen. Das Parlament brachte ferner legislative Arbeiten zu folgenden Themen zum Abschluss: Vermarktung von Bauprodukten und Textilerzeugnissen; die Sicherheit und Umweltfreundlichkeit von Fahrzeugen; und die Richtlinie über Sportboote und Wassermotorräder[2].

In der achten Wahlperiode wurden diese Bemühungen durch die Arbeit an Verordnungen über Seilbahnen, mit gasförmigen Brennstoffen betriebene Geräte, medizinische Geräte und persönliche Schutzausrüstungen fortgesetzt. Die Arbeiten an der eCall-Verordnung und dem Beschluss über Interoperabilitätslösungen für europäische öffentliche Verwaltungen, Unternehmen und Verbraucher (ISA2)[3] schloss das Parlament erfolgreich ab. Im Rahmen des Pakets zur Kreislaufwirtschaft war das Parlament an der Ausarbeitung einer Rechtsvorschrift für die Bereitstellung von Düngeprodukten mit CE-Kennzeichnung auf dem Binnenmarkt beteiligt[4].

In der achten Wahlperiode sollte mit der Notifizierungsrichtlinie und der Verordnung über die gegenseitige Anerkennung jeweils die gegenseitige Unterrichtung der Mitgliedstaaten über technische Vorschriften verbessert bzw. die gegenseitige Anerkennung ausgeweitet werden. Im April 2019 nahm das Parlament die Verordnung über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen im Hinblick auf ihre allgemeine Sicherheit zur Reduzierung der Verkehrsunfälle an, die auf den Straßen der EU jedes Jahr mehr als 25 000 Todesopfer fordern und 100 000 schwere Verletzungen verursachen[5].

Das Parlament bestand darauf, dass diese Rechtsvorschriften durch Online-Plattformen wie SOLVIT und das Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 ergänzt werden, damit Informationen zwischen nationalen Behörden und der Kommission leichter ausgetauscht werden können, um Probleme zu lösen, mit denen Verbraucher und Unternehmen beim Kauf oder Verkauf von Waren in der EU konfrontiert sind. Mit der Annahme der Verordnung (EU) 2018/1724 setzte sich das Parlament dafür ein, dass alle diese Plattformen mithilfe des Portals „Your Europe“ und des zentralen digitalen Zugangstors[6] für Bürger und Unternehmen zugänglich gemacht werden. Im Oktober 2020 veröffentlichte die Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität eine Studie, in der die Rolle der einheitlichen Ansprechpartner und anderer Auskunftsstellen im Binnenmarkt analysiert wird[7].

In seiner Entschließung vom 17. April 2020 zu abgestimmten Maßnahmen der EU zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie und ihrer Folgen betonte das Parlament, dass es äußerst wichtig ist, die Binnengrenzen der EU für Waren offen zu halten. Ferner wies es darauf hin, dass der Binnenmarkt die Quelle des gemeinsamen Wohlstands und Wohlergehens in der EU und ein Schlüsselelement der unmittelbaren und fortlaufenden Reaktion auf den COVID-19-Ausbruch ist. Diese Abstimmung und gemeinsamen Maßnahmen haben dazu beigetragen, die Pandemie zu bekämpfen, da es dadurch möglich wurde, grundlegende Güter, medizinische Bedarfsgüter und medizinische Ausrüstung trotz der von den Mitgliedstaaten verhängten Beschränkungen an den Grenzen durch die EU zu transportieren[8]. Die Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität des Parlaments beabsichtigt, im Februar 2021 eine Studie zu den Auswirkungen von COVID-19 auf den Binnenmarkt zu veröffentlichen.

In seiner Entschließung vom 19. Juni 2020 erinnerte das Parlament daran, dass der Schengen-Raum eine geschätzte Errungenschaft ist, die im Zentrum des Projekts der Europäischen Union steht, und forderte die Mitgliedstaaten auf, die Einschränkungen der Freizügigkeit zurückzunehmen und ihre Bemühungen zu verstärken, wenn es um die Vollendung der Schengen-Integration mit allen EU-Mitgliedstaaten geht.

Die Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität des Parlaments veröffentlichte im November 2020 eine Studie zu den rechtlichen Hindernissen für Binnenmarktvorschriften. In der Studie wurden nationale Vorschriften, mit denen der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit auf dem EU-Binnenmarkt eingeschränkt wird, analysiert. In der Studie wurde geschlussfolgert, dass der EU-Binnenmarkt zwar das weltweit größte und erfolgreichste Beispiel für wirtschaftliche Integration ist, es aber nach wie vor ungerechtfertigte oder unverhältnismäßig große Hindernisse für die Freizügigkeit gibt.

Jüngsten Untersuchungen zufolge lassen sich die Vorteile, die sich aus dem Grundsatz des freien Warenverkehrs und den damit zusammenhängenden Rechtsvorschriften ergeben, auf 386 Mrd. EUR jährlich beziffern[9].

 

[1]Verordnung (EU) 2019/1020 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 über Marktüberwachung und die Konformität von Produkten sowie zur Änderung der Richtlinie 2004/42/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 765/2008 und (EU) Nr. 305/2011 (ABl. L 169 vom 25.6.2019, S. 1).
[2]Weitere Informationen sind in der für den Ausschuss des Parlaments für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO) erstellten Studie mit dem Titel „EU Mapping: Overview of IMCO related legislation“ enthalten.
[5]Workshop für den IMCO-Ausschuss zur Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen vom 19. November 2018. https://www.europarl.europa.eu/committees/de/product/product-details/20181115WKS02022
[6]Duke, C.: Single Digital Gateway: how EU could meet expectations of citizens and businesses? Briefing der Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität für den IMCO-Ausschuss, 2018.
[7]Salsas-Forn, P. et al.: The role of Points of Single Contact and other information services in the Single Market. Veröffentlichung der Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität für den IMCO-Ausschuss, Europäisches Parlament, Luxemburg, 2020.
[9]Poutvaara, P.: Contribution to Growth: Free Movement of Goods – Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses. Studie für den IMCO-Ausschuss, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg, 2019.

Mariusz Maciejewski / Christina Ratcliff / Amy McGourty