Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid

Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) is beleid dat voorziet in het EU-kader voor defensie en crisisbeheersing, waaronder samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten op het gebied van defensie. Het GVDB heeft, als integraal onderdeel van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de EU[1], interne politieke en militaire EU-structuren tot stand gebracht, dankzij welke militaire en civiele missies en operaties kunnen worden uitgevoerd in het buitenland.

Rechtsgrond

Het Verdrag van Lissabon (ook wel bekend als het Verdrag betreffende de Europese Unie –VEU), dat in 2009 in werking is getreden, voorziet in het algemeen kader voor het huidige GVDB, biedt verduidelijking met betrekking tot de institutionele aspecten daarvan en versterkt de rol van het Europees Parlement.

In artikel 41 van het VEU wordt de financiering van het GBVB en GVDB in grote lijnen weergegeven. Het beleid wordt verder beschreven in de artikelen 42 tot en met 46, hoofdstuk 2, afdeling 2, van titel V (“Bepalingen inzake het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid”), en in de protocollen nrs. 1, 10 en 11 en de verklaringen nrs. 13 en 14 bij het Verdrag. De specifieke rol van het Europees Parlement in het GBVB en het GVDB wordt in artikel 36 van het VEU uiteengezet.

De vernieuwingen in het Verdrag van Lissabon boden een gelegenheid om de politieke coherentie van het GVDB te verbeteren. De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, die tevens optreedt als vicevoorzitter van de Europese Commissie (VV/HV), vervult de centrale institutionele rol als hoofd van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken in zijn “samenstelling van defensieministers” (het EU-besluitvormingsorgaan voor het GVDB) en hoofd van het Europese Defensieagentschap (EDA). De VV/HV – momenteel Josep Borrell – legt doorgaans voorstellen voor besluiten over het GVDB voor aan de lidstaten.

Verdragsbepalingen voor het GVDB

De Europese Raad en de Raad van de Europese Unie (artikel 42 van het VEU) nemen de besluiten die betrekking hebben op het GVDB. Deze besluiten worden met eenparigheid van stemmen genomen, met een aantal opmerkelijke uitzonderingen die betrekking hebben op het EDA (artikel 45 van het VEU) en de permanente gestructureerde samenwerking (PESCO, artikel 46 van het VEU), waarop stemming bij meerderheid van toepassing is.

Met het Verdrag van Lissabon werd het concept geïntroduceerd van een Europees beleid op het terrein van vermogens en bewapening (artikel 42, lid 3, van het VEU), en een link gelegd tussen het GVDB en andere beleidsterreinen van de Unie door de verplichting dat het EDA en de Commissie waar nodig in overleg te werk gaan (artikel 45, lid 2, van het VEU). Dit heeft met name betrekking op het onderzoeks-, industrieel en ruimtevaartbeleid van de Unie, in het kader waarvan het Parlement een grotere rol kreeg met betrekking tot het GVDB.

Daarnaast wordt er in artikel 21 van het VEU op gewezen dat multilateralisme in het externe optreden van de EU centraal staat. Dit omvat de deelname van partners aan GVDB-missies en -operaties, evenals samenwerking op het gebied van diverse veiligheids- en defensievraagstukken. De EU is verbonden aan verschillende kaders voor nauwere coördinatie en samenwerking, met name aan de VN en de NAVO, maar bijvoorbeeld ook aan de Afrikaanse Unie, de G5-Sahel, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en de Associatie van Zuidoost-Aziatische Staten (Asean).

Het GVDB: een beleid dat alsmaar aan verandering onderhevig is

Het GVDB is sinds inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zowel op politiek als op institutioneel vlak sterk veranderd.

VV/HV Federica Mogherini presenteerde in juni 2016 een integrale EU-strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid (EUGS) aan de Europese Raad, waarin de strategie voor het GVDB wordt uiteengezet. In de EUGS worden vijf prioriteiten voor het buitenlands beleid van de EU genoemd: de veiligheid van de Unie; de veerkracht van de staten en samenlevingen ten oosten en zuiden van de EU; de ontwikkeling van een geïntegreerde benadering van conflicten; coöperatieve regionale ordes; en mondiale governance voor de 21e eeuw. De tenuitvoerlegging van de EUGS moet jaarlijks in overleg met de Raad, de Commissie en het Parlement worden beoordeeld.

In november 2016 legde de VV/HV tevens een “Uitvoeringsplan inzake veiligheid en defensie” voor aan de Raad, dat tot doel had de in de EUGS neergelegde visie met betrekking tot veiligheids- en defensiekwesties naar de praktijk te vertalen. Dit plan voorzag in dertien voorstellen, onder meer voor een gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD), een beter snelle-reactievermogen van de EU, en één nieuwe permanente gestructureerde samenwerking (PESCO) voor de lidstaten die bereid zijn om meer verbintenissen aan te gaan op het gebied van veiligheid en defensie. Tegelijkertijd legde VV/HV Mogherini een Europees defensieactieplan (EDAP) voor aan de lidstaten, dat belangrijke voorstellen omvatte met betrekking tot een Europees defensiefonds (EDF), gericht op defensieonderzoek en vermogensopbouw. Dit plan vormde een belangrijke stap in de richting van de tenuitvoerlegging van de in het GVDB opgenomen interne politieke en militaire EU-structuren.

VV/HV Borrell heeft sinds het begin van zijn mandaat in december 2019 de versterking van het GVDB centraal gesteld in de werkzaamheden van de EU en blijft zich inzetten voor de initiatieven die door voormalig VV/HV Mogherini zijn gestart.

Om de Europese veiligheids- en defensie-agenda een nieuwe impuls te geven, werkt de EU momenteel aan een strategisch kompas, dat tot doel heeft een sterkere politiek-strategische richting te geven aan de veiligheid en defensie van de EU en het ambitieniveau op dit vlak te bepalen. De eerste stap, die in november 2020 werd afgerond, bestond uit een alomvattende analyse van de dreigingen en uitdagingen. De tweede stap, die momenteel in volle gang is, omvat informele besprekingen tussen de lidstaten over de dreigingsanalyse en de voornaamste implicaties daarvan, alsook een analyse van de vermogenstekorten en de prioriteiten van de lidstaten. Deze besprekingsfase moet de lidstaten in staat stellen hun gemeenschappelijke visie te versterken op de dreigingen op veiligheidsgebied waarmee zij allemaal te maken hebben, en de Europese veiligheids- en defensiecultuur te verbeteren. Het wordt voor de EU steeds noodzakelijker om op te treden als veiligheidsverstrekker. Het proces is dan ook bedoeld om aan deze behoefte tegemoet te komen.

Het GVDB komt het zichtbaarst en tastbaarst tot uiting in crisisbeheersingsmissies en -operaties. Volgens VV/HV Borell is een grotere betrokkenheid door middel van GVDB-missies en -operaties, met robuustere maar ook flexibele mandaten, van cruciaal belang. Het strategisch kompas heeft tot doel de tekortkomingen van de EUGS op het gebied van de crisisbeheersingsinstrumenten en -instellingen van de EU op te vullen en te voorzien in samenhangende richtsnoeren voor andere initiatieven en processen op dit gebied (waaronder PESCO, het EDF en CARD) door duidelijke streefdoelen en doelstellingen vast te stellen. 

Het Europees Parlement is niet rechtstreeks betrokken bij de totstandbrenging van het strategisch kompas, maar verwacht wel regelmatig op de hoogte te worden gebracht en de gelegenheid te krijgen zijn mening over het proces kenbaar te maken, met name tijdens briefings aan de Subcommissie veiligheid en defensie (SEDE). Tijdens de SEDE-bijeenkomst van april 2021 werd door leden van het Europees Parlement en deskundigen gesproken over het dreigingsanalyseproces, de bescherming van de gemeenschappelijke natuurlijke rijkdommen, en een duidelijk traject wat betreft doelstellingen, middelen en capaciteit.

Ontwikkelingen binnen het GVDB-instrumentarium

Op het vlak van de ontwikkeling en harmonisering van de samenwerking tussen de lidstaten op defensiegebied zijn met het GVDB sinds 2016 een aantal successen geboekt, waaronder: de lancering van PESCO, een permanente commando- en controlestructuur voor de planning en uitvoering van niet-uitvoerende militaire missies, een mechanisme voor het in kaart brengen van het defensievermogen, een Europees Defensiefonds en de daaraan voorafgaande programma’s, verbeterde militaire mobiliteit, een strategische evaluatie van de civiele dimensie van het GVDB in de vorm van een pact inzake het civiele GVDB, een Europese Vredesfaciliteit buiten de begroting, een robuuster cyberbeleid, en nauwere samenwerking met de NAVO.

In 2019-2020 vond de eerste volledige CARD-cyclus plaats, waarbij het EDA de rol van pennenhouder waarnam. Het definitieve CARD-verslag werd in november 2020 aan de defensieministers voorgelegd. In het verslag worden 55 samenwerkingsmogelijkheden voor het gehele vermogensspectrum vastgesteld.

In december 2020 werd door de Raad en vertegenwoordigers van het Parlement een voorlopig politiek akkoord bereikt inzake een verordening tot instelling van het EDF in het kader van het meerjarig financieel kader (MFK) voor 2021-2027. De begroting voor het EDF van acht miljard euro voor zeven jaar zou de EU in de top drie van investeerders in defensieonderzoek in Europa plaatsen.

De Europese Vredesfaciliteit is een van de meest recente GVDB-instrumenten. De bedoeling is dat de faciliteit door de EU wordt ingezet om de gemeenschappelijke kosten van de militaire GVDB-missies en -operaties te dekken en zo de solidariteit en de lastenverdeling tussen de lidstaten te bevorderen. De versterking van het vermogen van vredesondersteunende operaties en van derde landen en partnerorganisaties op militair en defensiegebied zal bijdragen aan de verbetering van de doeltreffendheid van het externe optreden van de EU.

GVDB-missies en -operaties in 2003-2021

De EU heeft sinds 2003 en sinds de eerste interventies in de Westelijke Balkan 36 operaties en missies op drie continenten uitgevoerd. Met ingang van mei 2021 lopen er zeventien GVDB-missies en -operaties, waarvan elf civiele en zes militaire missies en operaties, waarbij ongeveer vijfduizend militaire en civiele personeelsleden van de EU in het buitenland zijn tewerkgesteld. Tijdens de meest recente missies en operaties is de veiligheid in de Centraal-Afrikaanse Republiek ondersteund (EUAM RCA) en het VN-wapenembargo tegen Libië gehandhaafd (EUNAVFOR MED IRINI). De besluiten van de EU om missies of operaties uit te rollen worden normaliter genomen op verzoek van het partnerland waaraan bijstand wordt verleend en/of op grond van een resolutie van de Veiligheidsraad van de VN.

De rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement is van oudsher voorstander van integratie en samenwerking in de EU op defensiegebied. Het toetst het GVDB en kan het initiatief nemen om zich dienaangaande tot de VV/HV en de Raad te wenden (artikel 36 van het VEU). Daarnaast toetst het de begroting voor dit beleid (artikel 41 van het VEU). Het Parlement houdt twee keer per jaar debatten over de voortgang van de uitvoering van het GBVB en GVDB, en keurt verslagen goed: één over het GBVB, dat wordt opgesteld door de Commissie buitenlandse zaken (AFET) en één over het GVDB, dat wordt opgesteld door de Subcommissie veiligheid en defensie (SEDE).

In december 2020 stelde het Parlement zijn jaarverslag over de uitvoering van het GVDB op. Het Parlement sprak daarin nogmaals zijn steun uit voor PESCO, CARD en het EDF, aangezien deze kunnen bijdragen aan betere samenhang, coördinatie en interoperabiliteit bij de uitvoering van het GVDB, en de solidariteit en samenhang, evenals de veerkracht en strategische autonomie van de EU kunnen consolideren. Het toonde zich bovendien verheugd over het feit dat de EU “zich blijft inzetten voor het vergroten van haar wereldwijde aanwezigheid en haar vermogen om (...) op te treden”, en verzocht de VV/HV en de Raad in dit verband “een gemeenschappelijke formele definitie vast te stellen van ‘strategische autonomie’”. Het pleitte voor doeltreffendere GVDB-missies, onder meer door middel van de verhoging van de militaire bijdrage van de lidstaten en de tenuitvoerlegging van gendermainstreaming. Het Parlement toonde zich voorts ingenomen met de initiatieven voor vermogensopbouw en wees erop dat de samenhang daarvan moet worden gewaarborgd. In het verslag worden bovendien kwesties aangekaart die verband houden met nieuwe technologieën, hybride dreigingen, wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatieregelingen, alsook met de samenwerking met strategische partners zoals de NAVO, de VN en het Verenigd Koninkrijk. Sinds 2012 organiseren het Europees Parlement en de nationale parlementen van de lidstaten jaarlijks twee interparlementaire conferenties om over aangelegenheden met betrekking tot het GBVB te beraadslagen. In de interparlementaire samenwerking wordt voorzien in het protocol nr. 1 bij het Verdrag van Lissabon, waarin de rol van de nationale parlementen in de EU wordt beschreven. Uit hoofde van het Verdrag van Lissabon is het Parlement volledig betrokken bij de vormgeving van het GVDB, wat inhoudt dat het een partner is bij de vormgeving van de externe betrekkingen van de EU en het aanpakken van de uitdagingen als beschreven in het verslag van 2008 over de tenuitvoerlegging van de Europese veiligheidsstrategie.

Om deze rol te vervullen, houdt het Parlement regelmatige beraadslagingen, hoorzittingen en workshops over onderwerpen als civiele en militaire GVDB-missies, internationale crises die gevolgen hebben op het gebied van veiligheid en defensie, multilaterale kaders voor veiligheid, wapenbeheersing en vraagstukken van non-proliferatie, de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad, optimale werkwijzen ter verbetering van de effectiviteit van veiligheid en defensie, en juridische en institutionele ontwikkelingen in de EU op deze gebieden. Sinds de verklaring uit 2010 van de VV/HV over de politieke verantwoordingsplicht neemt het Parlement deel aan gezamenlijke overlegvergaderingen die regelmatig worden gehouden om informatie uit te wisselen met de Raad, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en de Commissie.

Het Europees Parlement stelt tevens vragen en doet mondelinge suggesties over het GVDB aan de EDEO, voornamelijk tijdens SEDE-vergaderingen. Zo stelden enkele leden van de subcommissie SEDE in januari 2021 bijvoorbeeld voor dat de Commissie een ad-hocteam opricht ter compensatie van het gebrek aan personeel dat door de lidstaten voor civiele missies ter beschikking wordt gesteld.

 

[1]Zie titel V (“Algemene bepalingen betreffende het extern optreden en specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)”) van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU); zie ook infopagina 5.1.1 over het buitenlands beleid van de EU.

Jérôme Legrand