Humanitárna pomoc

Humanitárna pomoc je oblasť vonkajšej činnosti EÚ, ktorá reaguje na potreby v prípade katastrof spôsobených ľudskou činnosťou alebo prírodných katastrof. Generálne riaditeľstvo Komisie pre civilnú ochranu a operácie humanitárnej pomoci EÚ financuje operácie pomoci a koordinuje politiky a činnosti členských štátov. Parlament a Rada konajú ako spoluzákonodarcovia pri tvorbe politiky humanitárnej pomoci EÚ a zúčastňujú sa na celosvetovej diskusii o účinnejšej humanitárnej činnosti.

Právny základ

V článku 21 Zmluvy o Európskej únii (Zmluvy o EÚ) sa stanovujú zásady všetkých vonkajších činností EÚ (článok 21 ods. 2 písm. g) sa týka humanitárnej činnosti).

Právnym základom pre humanitárnu pomoc je článok 214 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ).

Článok 214 ods. 5 ZFEÚ predstavuje právny základ pre vytvorenie Európskeho dobrovoľníckeho zboru pre humanitárnu pomoc.

Regulačný a politický rámec

Pravidlá poskytovania humanitárnej pomoci vrátane nástrojov financovania sú stanovené v nariadení Rady (ES) č. 1257/96 z 20. júna 1996 (nariadenie o humanitárnej pomoci). Toto nariadenie nebolo pri prepracúvaní ostatných nástrojov v rámci prípravy viacročného finančného rámca na obdobie 2007 – 2013 zmenené.

Celkový politický rámec humanitárnej pomoci je popísaný v Európskom konsenze o humanitárnej pomoci (2007), ktorý podpísali tri hlavné inštitúcie EÚ (Komisia, Rada a Parlament). Konsenzus stanovuje spoločnú víziu EÚ, politické ciele a zásady v mnohých oblastiach vrátane medzinárodnej humanitárnej spolupráce, dobrého darcovstva, znižovania rizika a pripravenosti, civilnej ochrany a civilných a vojenských vzťahov. Konsenzus tiež znovu potvrdzuje štyri humanitárne zásady pomoci: ľudskosť, neutralitu, nestrannosť a nezávislosť. V texte sa uvádza koordinovanejší a premyslenejší prístup k poskytovaniu pomoci, v ktorom sa spája humanitárna a rozvojová pomoc, aby EÚ mohla účinnejšie reagovať na rastúce potreby.

Činnosť EÚ v tejto oblasti sa riadi rozhodnutím z roku 2019 o mechanizme Únie v oblasti civilnej ochrany. Upravuje rozhodnutie z roku 2013, ktoré sa zaoberalo prevenciou, pripravenosťou, reakciou a finančnými ustanoveniami. V nariadení Rady (EÚ) 2016/369 z 15. marca 2016 o poskytovaní núdzovej podpory v rámci Únie sa stanovujú okolnosti, za ktorých môžu členské štáty požiadať o podporu EÚ. Stanovujú sa v ňom oprávnené činnosti a typy finančných intervencií.

Oznámenie Komisie z roku 2021 o humanitárnej činnosti EÚ: nové výzvy, rovnaké zásady (COM(2021)0110) sa zameriava na posilnenie globálneho humanitárneho vplyvu EÚ s cieľom uspokojiť rastúci dopyt po humanitárnej pomoci, čo je problém, ktorý ešte zhoršila pandémia COVID-19.

Generálne riaditeľstvo Komisie pre civilnú ochranu a operácie humanitárnej pomoci EÚ (ECHO)

A. Prehľad a vplyv

Z viacročného finančného rámca bolo na obdobie 2021 – 2027 na nástroj humanitárnej pomoci vyčlenených 11,6 miliardy EUR. EÚ ako taká je hlavným darcom humanitárnej pomoci na svete a poskytuje podstatnú časť celosvetového financovania núdzovej pomoci obetiam katastrof spôsobených ľudskou činnosťou a prírodných katastrof. Časť z týchto finančných prostriedkov pochádza od členských štátov, ale významný podiel sa poskytuje z rozpočtu EÚ.

V rámci Komisie zodpovedá za humanitárnu pomoc a civilnú ochranu Generálne riaditeľstvo pre civilnú ochranu a operácie humanitárnej pomoci EÚ (ECHO). Súčasným komisárom pre krízové riadenie je Janez Lenarčič. Za jeho vedenia sa ECHO zameriava na humanitárnu pomoc EÚ na potraviny a výživu, prístrešie, zdravotnú starostlivosť, vodu a sanitáciu a vzdelávanie v núdzových situáciách. Keďže GR ECHO od svojho založenia výrazne narástlo, v súčasnosti plní svoj mandát so 40 zamestnancami na detašovaných pracoviskách na celom svete.

Väčšina rozpočtu EÚ na humanitárnu pomoc sa využíva nepriamo. ECHO samotné však programy humanitárnej pomoci nevykonáva, skôr financuje operácie vykonávané jeho partnermi – konkrétne mimovládnymi organizáciami (MVO), agentúrami OSN a medzinárodnými organizáciami, ako sú Medzinárodný Červený kríž/Červený polmesiac. Hlavnou úlohou ECHO je poskytovať finančné prostriedky, overovať riadne nakladanie s nimi a zabezpečovať, aby tovar a služby jeho partnerov boli dotknutému obyvateľstvu účinne a rýchlo doručené v záujme reakcie na skutočné potreby.

Po vypuknutí prírodnej katastrofy alebo inej udalosti, ktorá si vyžaduje humanitárnu pomoc, odborníci ECHO pre humanitárnu pomoc vykonajú počiatočné posúdenie situácie na mieste. Následne sa na základe tohto posúdenia rýchlo uvoľnia finančné prostriedky – práca ECHO je teda založená na prístupe vychádzajúcom z potrieb. Pomoc sa poskytuje prostredníctvom viac ako 200 partnerov, s ktorými ECHO podpísalo zmluvné dohody ex ante. Štruktúra ECHO zaručuje, aby sa finančné prostriedky používali transparentne a aby partneri zostali za svoje činnosti zodpovední. Zatiaľ čo vo všeobecnosti budú humanitárnu pomoc EÚ naďalej poskytovať humanitárni partneri EÚ, mechanizmus v oblasti civilnej ochrany a európska kapacita humanitárnej reakcie umožňuje, aby ECHO poskytovalo obmedzenú priamu pomoc krajinám v núdzi po katastrofách v prípadoch, keď by tradičné mechanizmy poskytovania humanitárnej pomoci prostredníctvom partnerov EÚ alebo ich kapacity mohli byť nedostatočné alebo neúčinné.

Na rok 2023 môže ECHO prijať záväzky v sume 1,7 miliardy EUR. Táto suma odráža pretrvávajúce odhodlanie Komisie reagovať na mimoriadne rozsiahle globálne potreby spôsobené predovšetkým viacerými zdĺhavými konfliktmi, vplyvom zmeny klímy, zhoršovaním životného prostredia, celosvetovým rastom populácie alebo zlyhávajúcou správou vecí verejných. V posledných rokoch sa pôvodný objem humanitárneho rozpočtu EÚ pravidelne zvyšoval prostredníctvom dodatočných presunov prostriedkov, ktoré pochádzajú predovšetkým z rezervy EÚ na solidaritu a núdzovú pomoc (SEAR) a z presunutia prostriedkov z iných rozpočtových riadkov, ako aj z Európskeho rozvojového fondu.

Komisia vo svojom oznámení z roku 2021 varovala pred prehlbujúcim sa rozdielom medzi narastajúcimi humanitárnymi potrebami a finančnými zdrojmi dostupnými na celom svete (napríklad v decembri 2022 OSN odhadla, že sa zrealizovalo iba 47 % z odhadovaných 48 miliárd EUR potrebných na financovanie jej humanitárnej pomoci). Komisia takisto zdôraznila, že humanitárne výzvy dosiahli v roku 2021 – vzhľadom na 235 miliónov ľudí v núdzi – historicky najvyššiu úroveň. Darcovská základňa je tiež obmedzená a v roku 2020 pochádzalo od 10 najväčších darcov 83 % vykázaných finančných prostriedkov.

B. Priority politiky a reakcia na pandémiu COVID-19

ECHO pracuje na zlepšení svojej reakcie na núdzové situácie a krajinám, ktoré nie sú členskými krajinami EÚ, poskytuje pomoc na posilnenie ich vlastných kapacít v oblasti reakcie na krízy a ako príspevok k dlhodobému rozvoju. Kľúčovými cieľmi EÚ sú koordinácia humanitárnej a rozvojovej pomoci a prelomenie bludného kruhu zmeny klímy, hladu a chudoby.

Činnosti v oblasti pripravenosti na katastrofy sú ďalším aspektom osobitného dôrazu, ktorý ECHO kladie na odolnosť. EÚ je významným aktérom vo formovaní úsilia medzinárodného spoločenstva o riadenie rizika katastrof. EÚ podporuje sendaiský rámec pre znižovanie rizika katastrof z roku 2015 a v roku 2016 vydala svoj Akčný plán pre sendaiský rámec pre znižovanie rizika katastrof. Navrhuje sa v ňom prístup k tvorbe politík na základe vedomostí o rizikách katastrofy a navrhuje konkrétne činnosti týkajúce sa vedomostí o rizikách, rizikových investícií, pripravenosti na katastrofy a odolnosti. Komisia vydala oznámenie o odolnosti v roku 2012, ktoré bolo revidované v roku 2017. Jeho cieľom je vymedziť strategický prístup k odolnosti, ktorý môže zvýšiť vplyv vonkajšej činnosti EÚ.

Vzhľadom na veľký počet utečencov a vysídlených osôb, ktoré sa v takejto situácii často nachádzajú dlhodobo, sa EÚ dohodla v roku 2016 zaujať dôraznejší prístup k nútenému vysídľovaniu, ktorý by bol orientovaný na rozvoj. EÚ kladie v kontexte komplexného rámca reakcie na utečencov zavedeného vysokým komisárom OSN pre utečencov a v kontexte angažovanosti Svetovej banky v oblasti vysídľovania väčší dôraz na podporu sociálno-ekonomického začleňovania nútene vysídlených osôb a riešenie príčin dlhodobého vysídlenia.

EÚ a členské štáty zohrali dôležitú úlohu na Svetovom humanitárnom samite, ktorý sa konal v máji 2016 v Istanbule. Samotná EÚ prijala 100 záväzkov v snahe prispieť k Programu pre ľudstvo, ktorý bol predstavený na samite generálnym tajomníkom OSN, a zaviesť „veľkú dohodu“, inovatívnu novú dohodu medzi rôznymi humanitárnymi aktérmi na zvýšenie finančnej efektivity a účinnosti. V dohode, ktorá bola v roku 2021 zmenená na „veľkú dohodu 2.0“, sa zdôrazňuje význam spravodlivých a zásadových partnerstiev s miestnymi organizáciami a zodpovednosť za pomoc postihnutým ľuďom.

Rodová integrácia a boj proti rodovo motivovanému násiliu sú naďalej prioritami ECHO, ktoré zaviedlo pri operáciách v oblasti humanitárnej pomoci rodový ukazovateľ. V súlade s potrebou uprednostňovať najzraniteľnejšie skupiny je ďalšou kľúčovou oblasťou podpora vzdelávania detí v núdzových situáciách.

Od vypuknutia pandémie COVID-19 Európska komisia neustále posilňuje svoju humanitárnu reakciu, ktorá k októbru 2020 dosiahla 420 miliónov EUR. Zahŕňa to mobilizáciu finančných prostriedkov pre činnosti Svetovej zdravotníckej organizácie; prispôsobenie operácií v krajinách ako Kolumbia, Nigéria a Ukrajina tak, aby zohľadňovali potreby súvisiace s pandémiou; finančné prostriedky na podporu potrieb identifikovaných v rámci globálneho plánu OSN pre humanitárnu pomoc; a dodatočné finančné prostriedky na posilnenie humanitárnej reakcie EÚ v rôznych krajinách.

Výbor pre rozvoj zorganizoval niekoľko stretnutí s komisárom Lenarčičom s cieľom preskúmať humanitárnu prácu Komisie v boji proti dosahu pandémie na rozvojové krajiny. V roku 2023 sa zameranie EÚ presunulo na programy na pomoc pri globálnej obnove po hospodárskych dôsledkoch pandémie, čo je kľúčové zameranie tohtoročného politického fóra na vysokej úrovni pre udržateľný rozvoj.

C. Ďalšie nástroje a reakcia EÚ na povodne v Pakistane v roku 2022

Pomoc EÚ zahŕňa tri ďalšie štruktúry: mechanizmus Únie v oblasti civilnej ochrany, Európsky zbor solidarity a nový právny rámec pre poskytovanie núdzovej pomoci v Únii.

• Mechanizmus EÚ v oblasti civilnej ochrany, ktorý bol pôvodne zriadený v roku 2001, v súčasnosti združuje členské štáty EÚ a šesť ďalších zúčastnených krajín: Severné Macedónsko, Island, Čiernu Horu, Nórsko, Srbsko a Turecko. Mechanizmus EÚ stavia na niekoľkých nástrojoch, ktorými sú: 1) európske zoskupenie v oblasti civilnej ochrany, ktoré poskytuje fond prostriedkov na reakcie, ktoré na tento účel dobrovoľne vopred vyčlenili zúčastnené štáty, a štruktúrovaný postup, ktorým sa majú zisťovať prípadné nedostatočné kapacity; 2) Koordinačné centrum pre reakcie na núdzové situácie, ktoré nepretržite funguje ako operačná základňa, pričom umožňuje koordináciu zásahov ochrany; 3) spoločný systém komunikácie a poskytovania informácií v prípade núdzových situácií, ktorého cieľom je zlepšiť komunikáciu v naliehavých situáciách prostredníctvom internetovej aplikácie na účely varovania a notifikovania; a 4) sieť zaškolených odborníkov, ktorí môžu zasiahnuť v krátkom čase. Mechanizmus civilnej ochrany sa v roku 2019 posilnil vytvorením rescEU, čo je nová rezerva kapacít, ktorá už bola funkčná počas lesných požiarov v roku 2019. Očakáva sa, že rozšíri svoj rozsah pôsobnosti aj na iné oblasti, ako sú napríklad zdravotné núdzové stavy a chemické, biologické, rádiologické a jadrové incidenty. Bude sa používať ako mechanizmus poslednej inštancie, keď už členský štát vyčerpal svoje vlastné prostriedky a nemôžu mu pomôcť iné členské štáty, napríklad preto, že čelia katastrofám rovnakej povahy.
• Európska kapacita humanitárnej reakcie (EHRC) je najnovším nástrojom humanitárnej pomoci EÚ. EHRC v podstate posilňuje kapacitu mechanizmu v oblasti civilnej ochrany. EHRC, ktorú Komisia prvýkrát navrhla v roku 2021 a zriadila v roku 2022, sa skladá zo súboru operačných nástrojov na rýchlu pomoc v krízových situáciách, keď tradičné mechanizmy poskytovania humanitárnej pomoci prostredníctvom partnerov EÚ alebo ich kapacity môžu byť neúčinné alebo nedostatočné. EHRC má tri nástroje: spoločné logistické služby, predbežne umiestnené zásoby dodávok humanitárnej pomoci a odborníci v oblasti zdravotníctva a logistiky. Mobilizujú sa prostredníctvom koordinácie Koordinačným centrom pre reakcie na núdzové situácie na základe predchádzajúceho hodnotenia a posúdenia kríz. EHRC od svojho vzniku reagovala na viac ako desať kríz.
• Európsky zbor solidarity (2021 – 2027) je nový program, ktorý vytvára dobrovoľnícke príležitosti v oblasti humanitárnej pomoci. Zahŕňa predchádzajúcu iniciatívu Dobrovoľníci pomoci EÚ,, ktorá sa začala v marci 2014 (vytvorená na základe článku 214 ods. 5 ZFEÚ, v ktorom sa požaduje zriadenie Európskeho dobrovoľníckeho zboru pre humanitárnu pomoc). Komisia poskytuje finančné prostriedky vo forme grantov organizáciám, ktoré potom vyberajú mladých ľudí (vo veku 18 až 30 rokov) ako dobrovoľníkov prostredníctvom portálu Európskeho zboru solidarity. Európsky zbor solidarity posilňuje schopnosť EÚ reagovať na humanitárne krízy a umožňuje mladým ľuďom aj organizáciám prijímajúcim granty pomáhať pri riešení sociálnych a humanitárnych výziev v Európe aj mimo nej. Jeho rozpočet na obdobie 2021 – 2027 je 1 miliarda EUR.
• Rada prijala 15. marca 2016 nariadenie o poskytovaní núdzovej pomoci v rámci Únie s cieľom reagovať na zložitú humanitárnu situáciu spôsobenú utečeneckou krízou. Nové nariadenie umožňuje EÚ pomôcť Grécku a ďalším dotknutým členským štátom riešiť humanitárne potreby utečencov. Zároveň by sa v budúcnosti mohlo použiť v reakcii na iné mimoriadne krízy alebo katastrofy so závažnými humanitárnymi dôsledkami, ako sú jadrové havárie alebo teroristické útoky. Za jeho vykonávanie zodpovedá ECHO.

Reakcia EÚ na povodne v Pakistane v roku 2022 slúži ako dobrý príklad na ilustráciu toho, ako sa niektoré z týchto nástrojov využívajú v prípadoch akútnej krízy. Od júna do októbra 2022 bol Pakistan postihnutý rozsiahlymi prívalovými povodňami. EÚ reagovala tromi spôsobmi:

1. Uvoľnila núdzové fondy, ktoré v októbri 2022 dosiahli celkovú výšku 30 miliónov EUR. Tie boli nasmerované do rôznych humanitárnych programov, ktoré poskytujú núdzové prístrešie, potraviny a čistú vodu, núdzové prevody hotovosti a základné služby zdravotnej starostlivosti v postihnutých oblastiach.
2. Koordinovala prichádzajúcu pomoc z členských štátov EÚ prostredníctvom mechanizmu v oblasti civilnej ochrany s cieľom uľahčiť efektívnejšie poskytovanie pomoci Pakistanu.
3. Zmobilizovala 87 miliónov EUR ako príspevok na medzinárodné úsilie o obnovu a rekonštrukciu Pakistanu v dlhodobom horizonte. Tieto finančné prostriedky sa použijú na zlepšenie poľnohospodárskych reťazcov, zabezpečenie prístupu k čistej energii a posilnenie ekologického inkluzívneho rastu v Pakistane.

Ďalším hlavným zameraním humanitárnej pomoci EÚ bolo poskytnúť Ukrajine pomoc na riešenie niektorých ťažkostí spôsobených inváziou zo strany Ruska v roku 2022. Od februára 2022 vyčlenila EÚ viac ako 650 miliónov EUR na pomoc civilistom postihnutým vojnou. Tieto finančné prostriedky boli vynaložené na uspokojenie potravinových a základných potrieb ľudí, zabezpečenie prístrešia, poskytovanie zdravotníckych služieb a na ďalšie účely. Núdzová pomoc Ukrajine je doteraz najväčšou operáciou koordinovanou mechanizmom Európskej únie v oblasti civilnej ochrany.

Úloha Európskeho parlamentu

V oblasti politiky humanitárnej pomoci pôsobí Parlament ako spoluzákonodarca spoločne s Radou. Právny základ politiky humanitárnej pomoci, ktorý navrhuje Komisia (vo forme nariadení), sa prerokúva s - Radou i Parlamentom a tieto inštitúcie ho schvália (alebo neschvália) - v súlade s riadnym legislatívnym postupom EÚ. Vykonávacie opatrenia Komisie sa tiež predkladajú Parlamentu, ktorý má právomoci dohľadu. V rámci Parlamentu patrí humanitárna pomoc do pôsobnosti Výboru pre rozvoj (DEVE) a civilná ochrana do právomoci Výboru pre životné prostredie, verejné zdravie a bezpečnosť potravín (ENVI).

Okrem toho Parlament monitoruje poskytovanie humanitárnej pomoci a snaží sa zaručiť, aby rozpočtové ustanovenia lepšie zodpovedali globálnym humanitárnym potrebám. Parlament pravidelne zdôrazňuje potrebu zvýšiť objem finančných prostriedkov na humanitárnu pomoc a trvá na odstránení narastajúcich rozdielov medzi záväzkami a platbami, ako to bolo zatiaľ naposledy v marci 2023.

Výbor DEVE a Parlament ako taký sa tiež - prostredníctvom stanovísk a uznesení vrátane iniciatívnych správ - snažia ovplyvniť strategické rozhodnutia a politické usmernenia Komisie, napríklad v oblastiach, ako je príspevok EÚ k Svetovému humanitárnemu samitu, vzdelávanie počas núdzových situácií a reakcia na prepuknutie eboly. Parlament posudzuje ročný pracovný program Komisie a operačnú stratégiu ECHO. Komisár pre krízové riadenie je pravidelne pozývaný na výmeny názorov s výborom DEVE. Európsky konsenzus o humanitárnej pomoci prijatý v roku 2007 bol v nemalej miere reakciou na rozhodné pozície Parlamentu. Parlament sa tiež aktívne zasadzuje za ďalšie politické témy, ako sú odolnosť, potravinová bezpečnosť a prepojenie humanitárnej a rozvojovej pomoci.

V záujme posilnenia dohľadu Parlamentu nad humanitárnou pomocou výbor DEVE od roku 2006 vymenúva každého dva a pol roka stáleho spravodajcu pre humanitárnu pomoc. Aktuálnym spravodajcom je Carlos Zorrinho (S&D, Portugalsko). Jeho mandát zahŕňa ochranu rozpočtových záujmov v oblasti humanitárnej pomoci, monitorovanie programov humanitárnej pomoci a udržiavanie úzkych kontaktov s aktérmi pôsobiacimi v oblasti humanitárnej pomoci.

 

Malte Frederik Hergaden

04-2023