Humanitärt bistånd

Humanitärt bistånd är ett område inom EU:s yttre åtgärder som möter behoven i händelse av katastrofer orsakade av människan eller naturkatastrofer. Europeiska kommissionens generaldirektorat för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder finansierar hjälpinsatser och samordnar medlemsstaternas politik och verksamhet. Europaparlamentet och rådet agerar som medlagstiftare i utarbetandet av EU:s politik för humanitärt bistånd och deltar i den internationella debatten om effektivare humanitära insatser.

Rättslig grund

I artikel 21 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) fastställs principerna för EU:s alla yttre åtgärder (artikel 21.2 g omfattar humanitära insatser).

Den rättsliga grunden för det humanitära biståndet är artikel 214 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Artikel 214.5 i EUF-fördraget utgör rättslig grund för inrättandet av en europeisk frivilligkår för humanitärt bistånd.

Regelverk och politiska ramar

Reglerna för tillhandahållandet av humanitärt bistånd, däribland finansieringsinstrumenten, anges i rådets förordning (EG) nr 1257/96 av den 20 juni 1996 om humanitärt bistånd. När andra instrument sågs över i samband med utarbetandet av den fleråriga budgetramen för 2007–2013 förblev denna förordning oförändrad.

De övergripande politiska ramarna för humanitärt bistånd beskrivs i det europeiska samförståndet om humanitärt bistånd (från 2007), som undertecknats av de tre största EU-institutionerna (kommissionen, rådet och parlamentet). Genom samförståndet fastställs EU:s gemensamma vision, politiska målsättningar och principer på ett flertal områden, bland annat internationellt humanitärt samarbete, gott givarskap, riskreducering och beredskap, civilskydd samt förbindelser mellan det civila och militären. Samförståndet bekräftar också de fyra principerna för humanitärt bistånd, dvs. humanitet, neutralitet, opartiskhet och oberoende. Texten föreskriver ett mer samordnat och sammanhållet tillvägagångssätt för tillhandahållande av bistånd, liksom en sammanlänkning av humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd, så att EU på ett bättre sätt kan möta de växande behoven.

I 2019 års beslut om en civilskyddsmekanism för unionen regleras EU:s åtgärder på detta område. Genom det beslutet ändrades ett beslut från 2013 om förebyggande, beredskap, insatser och finansiella bestämmelser. I rådets förordning (EU) 2016/369 av den 15 mars 2016 om tillhandahållande av krisstöd inom unionen fastställs de omständigheter under vilka medlemsstaterna får ansöka om EU-stöd. Där anges vilka åtgärder och typer av finansiell medverkan som är stödberättigande.

Europeiska kommissionens meddelande från 2021 om EU:s humanitära insatser: nya utmaningar, samma principer (COM(2021)0110) syftar till att stärka EU:s globala humanitära inverkan för att möta den ökande efterfrågan på humanitärt bistånd, ett problem som har förvärrats genom covid-19-pandemin.

Europeiska kommissionens generaldirektorat för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder (Echo)

A. Översikt och inverkan

Inom ramen för den fleråriga budgetramen anslogs 11,6 miljarder euro till EU:s instrument för humanitärt bistånd för perioden 2021–2027. Därmed är EU en av världens största givare av humanitärt bistånd; unionen står för större delen av den globala finansieringen av nödhjälp till offer för katastrofer orsakade av människor eller naturkatastrofer. En del av dessa medel kommer från medlemsstaterna, men en betydande del kommer från EU-budgeten.

Vid Europeiska kommissionen är generaldirektoratet för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder (Echo) ansvarigt för humanitärt bistånd och civilskydd. Kommissionsledamot med ansvar för krishantering är för närvarande Janez Lenarčič. Under dennes ledning inriktar Echo EU:s humanitära bistånd på livsmedel och näring, husrum, hälso- och sjukvård, vatten och sanitet samt utbildning i nödsituationer. Echo har vuxit betydligt sedan det inrättades och fullgör nu sitt uppdrag med personal vid 40 fältkontor runt om i världen.

Större delen av EU:s budget för humanitärt bistånd används indirekt. Echo genomför inga humanitära biståndsprogram i egen regi, utan finansierar insatser som genomförs av dess partner, närmare bestämt icke-statliga organisationer, FN-organ och internationella organisationer såsom den internationella rödakors- och rödahalvmånerörelsen. Echos huvuduppgift är att tillhandahålla medel, säkra en sund förvaltning av medlen och se till att dess partners varor och tjänster når de drabbade befolkningarna på ett snabbt och effektivt sätt för att tillgodose de verkliga behoven.

Efter att en naturkatastrof inträffat, eller något annat hänt som kräver humanitärt bistånd, gör Echos experter på humanitärt bistånd en första bedömning av situationen på plats. Utifrån denna bedömning betalas därefter medel snabbt ut – detta behovsbaserade tillvägagångssätt är kännetecknande för Echos arbete. Bistånd kanaliseras genom fler än 200 partner med vilka Echo har undertecknat förhandsöverenskommelser om avtal. Echos struktur garanterar att medlen används på ett transparent sätt och att partnerna förblir ansvariga. Även om EU:s humanitära bistånd i allmänhet kommer att fortsätta att tillhandahållas av EU:s humanitära partner skulle civilskyddsmekanismen och den europeiska insatskapaciteten för humanitärt bistånd göra det möjligt för Echo att i begränsad omfattning erbjuda direkt bistånd till behövande länder efter katastrofer i fall där traditionella mekanismer för humanitärt bistånd via EU:s partner eller deras kapaciteter eventuellt är otillräckliga eller ineffektiva.

Under 2023 kommer Echo att kunna lägga 1,8 miljarder euro på att tillgodose de exceptionellt stora globala behoven. Under senare år har EU:s ursprungliga budget för humanitärt bistånd regelbundet utökats genom ytterligare överföringar, med pengar som i första hand kommer från EU:s reserv för solidaritet och katastrofbistånd och omfördelning från andra budgetposter.

I sitt meddelande från 2021 varnade kommissionen för en ökande klyfta mellan de allt större humanitära behoven och de globala ekonomiska resurserna. Denna trend har bara fortsatt. Under 2023 rapporterade FN att 363,3 miljoner människor var i behov av bistånd och att bara 38,4 procent fanns att tillgå av de uppskattningsvis 52,8 miljarder euro som behövdes för att finansiera dess humanitära bistånd under 2023. Ett annat problem är den mycket begränsade globala givarbasen för humanitärt bistånd. Under 2022 stod de tre största givarna – USA, Tyskland och EU – för 64 procent av de globalt tillgängliga medlen.

B. Politiska prioriteringar och reaktionen på covid-19-pandemin

Echo arbetar för att förbättra sina insatser i samband med nödsituationer och tillhandahåller stöd till länder utanför EU för att stärka deras kapacitet att själva hantera kriser och bidra till en långsiktig utveckling. Samordning av det humanitära biståndet och utvecklingsbiståndet och insatser för att bryta den onda cirkeln med klimatförändringar, svält och fattigdom utgör viktiga mål för EU.

Katastrofberedskapsåtgärder ingår också i Echos fokus på resiliens. EU är en betydelsefull aktör i utformningen av det internationella samfundets arbete med katastrofriskhantering. Europeiska unionen stöder 2015 års Sendai-ramverk för katastrofriskreducering och presenterade 2016 sin Sendai-handlingsplan för katastrofriskreducering. Genom den integreras en katastrofriskbaserad strategi för allt politiskt beslutsfattande samt föreslås konkreta verksamheter gällande riskmedvetenhet, investeringar med koppling till risker, katastrofberedskap och resiliens. Kommissionen offentliggjorde 2012 ett meddelande om resiliens, vilket 2017 blev föremål för en översyn. Syftet var att fastställa en strategi för resiliens som kan öka effekten av EU:s yttre åtgärder.

Mot bakgrund av det stora antalet flyktingar och fördrivna personer, ofta i långvariga situationer, enades EU 2016 om att ta fram en kraftfullare, utvecklingsorienterad strategi i förhållande till tvångsfördrivning. EU lägger större vikt vid att stödja den socioekonomiska integreringen av tvångsfördrivna personer och angripa grundorsakerna till långvarig fördrivning inom ramen för FN:s flyktingkommissariats vittomspännande åtgärdsram för flyktingar och Världsbankens åtagande med avseende på fördrivning.

EU och medlemsstaterna spelade en viktig roll vid världstoppmötet om humanitära frågor i Istanbul i maj 2016. EU själv gjorde 100 åtaganden för att bidra till ”agendan för mänskligheten”, som presenterades vid toppmötet av FN:s generalsekreterare, och genomföra ”den stora uppgörelsen”, en innovativ ny giv mellan olika humanitära aktörer för att öka den finansiella effektiviteten och stödets verkan. I uppgörelsen, som 2021 uppgraderades till ”den stora uppgörelsen 2.0”, betonas särskilt vikten av rättvisa och principbaserade partnerskap med lokala organisationer samt ansvarsskyldighet i samband med bistånd till drabbade människor.

Integrering av jämställdhet och bekämpning av könsrelaterat våld fortsätter att vara prioriteringar för Echo, som har infört en jämställdhetsmarkör för insatser för humanitärt bistånd. I linje med behovet att prioritera de mest utsatta grupperna är stöd till barns utbildning i nödsituationer ett annat fokusområde.

Sedan covid-19-pandemins utbrott har kommissionen stadigt ökat sina humanitära insatser, som i oktober 2020 uppgick till ett värde motsvarande 420 miljoner euro. Detta inbegrep mobilisering av medel för att stödja Världshälsoorganisationens arbete, anpassning av insatser i länder som Colombia, Nigeria och Ukraina för att ta hänsyn till pandemirelaterade behov, medel för att stödja behov som identifierats i FN:s globala humanitära åtgärdsplan för covid-19 och ytterligare medel för att stärka EU:s humanitära insatser i olika länder.

Utskottet för utveckling har hållit flera möten med kommissionsledamot Lenarčič i syfte att granska kommissionens humanitära arbete för att bekämpa pandemins effekter i utvecklingsländerna. Under 2023 skiftade EU:s fokus till program för att bidra till den globala återhämtningen från pandemins ekonomiska konsekvenser, vilket var en central fråga för Politiska högnivåforumet för hållbar utveckling under det året.

C. Andra instrument och EU:s svar på översvämningarna i Pakistan 2022

I EU-stödet ingår ytterligare tre strukturer: Europeiska unionens civilskyddsmekanism, Europeiska solidaritetskåren och en ny rättslig ram för tillhandahållande av krisstöd inom unionen.

• EU:s civilskyddsmekanism inrättades ursprungligen 2001 och omfattar i dag EU:s medlemsstater plus sex andra deltagande stater: Nordmakedonien, Island, Montenegro, Norge, Serbien och Turkiet. EU-mekanismen bygger på flera verktyg: 1) den europeiska civilskyddspoolen, som utgörs av en frivillig pool av kapacitet som de deltagande länderna på förhand ställer till förfogande och en strukturerad process för att identifiera potentiella kapacitetsbrister, 2) Centrumet för samordning av katastrofberedskap (ERCC), som fungerar som en driftcentral och underlättar samordningen av skyddsinsatserna dygnet runt, 3) det gemensamma kommunikations- och informationssystemet för olyckor (Cecis), som är avsett att förbättra kommunikationen i samband med olyckor genom en internetbaserad applikation för varningar och meddelanden samt 4) ett nätverk av utbildade experter som ska finnas tillgängliga med kort varsel. Civilskyddsmekanismen stärktes 2019 genom inrättandet av rescEU, en ny kapacitetsreserv som var i drift redan under 2019 års skogsbrandsäsong. Den förväntas utvidga sin räckvidd till andra områden såsom medicinska nödsituationer och kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära incidenter. Den kommer att användas som en sista utväg, när en medlemsstat har uttömt sina egna medel och inte kan få hjälp av andra medlemsstater, till exempel på grund av att de drabbas av katastrofer av samma karaktär.
• Den europeiska insatskapaciteten för humanitärt bistånd är EU:s nyaste verktyg för humanitärt bistånd. Denna insatskapacitet stärker i huvudsak civilskyddsmekanismens kapacitet. Den europeiska insatskapaciteten för humanitärt bistånd, som kommissionen föreslog för första gången 2021 och som inrättades 2022, består av en uppsättning operativa verktyg för snabbt bistånd vid kriser i fall där traditionella mekanismer för humanitärt bistånd via EU:s partner eller deras kapaciteter eventuellt är ineffektiva eller otillräckliga. Denna insatskapacitet inbegriper tre verktyg, närmare bestämt gemensamma logistiska tjänster, förhandsutplacerade lager av humanitärt bistånd samt hälso- och logistikexperter. De mobiliseras under samordning av Centrumet för samordning av katastrofberedskap på grundval av en förhandsutvärdering och tillhörande bedömning av kriserna. Sedan starten har den europeiska insatskapaciteten för humanitärt bistånd reagerat på mer än ett dussin kriser.
• Europeiska solidaritetskåren (2021–2027) är ett nytt program som skapar möjligheter till frivilligarbete på området humanitärt bistånd. Det inbegriper det tidigare initiativet europeisk frivilligkår för humanitärt bistånd, som lanserades i mars 2014 (till följd av artikel 214.5 i EUF-fördraget, där det föreskrivs att en europeisk frivilligkår för humanitärt bistånd ska inrättas). Kommissionen tillhandahåller medel i form av bidrag till organisationer som sedan väljer ut ungdomar (i åldern 18–30 år) för frivilligarbete via Europeiska solidaritetskårens portal. Europeiska solidaritetskåren stärker EU:s kapacitet att reagera på humanitära kriser och gör det möjligt för både unga människor och organisationer som mottar bidrag att hjälpa till att hantera samhälleliga och humanitära utmaningar i och utanför Europa. Budgeten för perioden 2021–2027 uppgår till 1 miljard euro.
• Rådet antog den 15 mars 2016 en förordning om krisstöd inom unionen för att möjliggöra ett bemötande av den svåra humanitära situation som uppstått på grund av flyktingkrisen. Den nya förordningen gör det möjligt för EU att hjälpa Grekland och andra drabbade medlemsstater att tillgodose flyktingars humanitära behov. Förordningen skulle i framtiden kunna användas också för att reagera på andra exceptionella kriser eller katastrofer med allvarliga humanitära följder, såsom kärnenergiolyckor eller terrordåd. Echo ansvarar för genomförandet.

EU:s svar på översvämningarna i Pakistan 2022 är ett bra exempel som illustrerar hur vissa av dessa instrument används vid akuta kriser. Mellan juni och oktober 2022 drabbades Pakistan av omfattande plötsliga översvämningar. EU reagerade på tre sätt:

1. Unionen frigjorde medel för nödåtgärder motsvarande totalt 30 miljoner euro i oktober 2022. Dessa medel kanaliserades till olika humanitära program som tillhandahöll nödbostäder, livsmedel och rent vatten, kontantöverföringar i nödsituationer och grundläggande hälso- och sjukvårdstjänster i de drabbade områdena.
2. Unionen samordnade det inkommande biståndet från EU:s medlemsstater genom civilskyddsmekanismen för att bidra till ett effektivare tillhandahållande av bistånd till Pakistan.
3. Unionen mobiliserade 87 miljoner euro som ett bidrag till internationella insatser för att återställa och återuppbygga Pakistan på lång sikt. Dessa medel används för att förbättra jordbrukskedjorna, ge tillgång till ren energi och stärka den gröna tillväxten för alla i Pakistan.

Ett annat viktigt fokus för EU:s humanitära bistånd har varit att ge bistånd till Ukraina för att hantera vissa av de svårigheter som orsakats av Rysslands invasion 2022. Sedan februari 2022 har EU anslagit mer än 650 miljoner euro för att hjälpa civila som drabbats av kriget. Dessa medel har använts för att tillgodose människors behov när det gäller mat och andra grundläggande inslag, tak över huvudet, hälso- och sjukvårdstjänster m.m. Katastrofbiståndet till Ukraina är den största insats som hittills har samordnats av EU:s civilskyddsmekanism.

Europaparlamentets roll

I fråga om politiken för humanitärt bistånd är Europaparlamentet medlagstiftare tillsammans med rådet. De rättsliga grunder som kommissionen föreslår för politikområdet humanitärt bistånd (i form av förordningar) förhandlas - och godkänns (respektive godkänns inte) - av både rådet och parlamentet, i enlighet med EU:s ordinarie lagstiftningsförfarande. Kommissionens genomförandeåtgärder ska också föreläggas parlamentet, som har tillsynsbefogenheter. Inom parlamentet är det utskottet för utveckling (DEVE) som ansvarar för frågor som rör humanitärt bistånd, medan utskottet för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet (ENVI) ansvarar för civilskydd.

Dessutom övervakar parlamentet tillhandahållandet av det humanitära biståndet och arbetar för att säkerställa att budgetanslagen i större utsträckning matchar de humanitära behoven globalt sett. Parlamentet har regelbundet, senast i november 2023 i sin resolution om en innovativ strategi för humanitärt bistånd med fokus på aktuella och bortglömda kriser, lyft fram behovet av höjda anslag till humanitärt bistånd och har insisterat på att den allt större klyftan mellan de globala humanitära behoven och de tillgängliga medlen måste överbryggas.

DEVE-utskottet och parlamentet i stort har också - genom yttranden och resolutioner, inbegripet initiativbetänkanden - försökt att påverka kommissionens strategiska beslut och politiska inriktning, till exempel när det gäller EU:s bidrag till världstoppmötet om humanitära frågor, utbildning i nödsituationer och reaktionen på utbrottet av ebola. Parlamentet granskar kommissionens årliga arbetsprogram och Echos operativa strategi. Kommissionsledamoten med ansvar för krishantering inbjuds regelbundet till diskussioner med DEVE-utskottet. Det europeiska samförståndet om humanitärt bistånd, som antogs 2007, motsvarade till stora delar de fasta ståndpunkter som Europaparlamentet hade antagit. Parlamentet har också varit en aktiv förespråkare i andra politiska frågor såsom resiliens, livsmedelstrygghet och att knyta samman humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd.

För att stärka parlamentets tillsyn över det humanitära biståndet har DEVE-utskottet med två och ett halvt års mellanrum sedan 2006 utsett en ständig föredragande för humanitärt bistånd, som för närvarande är Carlos Zorrinho (S&D, Portugal). Han ska se till att budgeten överensstämmer med de humanitära behoven, övervaka genomförandet av program för humanitärt bistånd och upprätthålla en nära kontakt med biståndsaktörerna.

 

Malte Frederik Hergaden

04-2024