El Parlamento Europeo
en acción
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Un legislador con todas las de la ley

¿Para qué sirve el Parlamento Europeo? Como en todos los sistemas democráticos, el Parlamento Europeo legisla, ejerce el control sobre el poder ejecutivo y supervisa el gasto público. Ahora bien, no era así en un principio en el caso de las Comunidades Europeas, ya que a nivel legislativo, el Parlamento Europeo ―a la sazón denominado simplemente Asamblea― era todo lo más "consultado" y su dictamen no tenía fuerza vinculante alguna. Eran los Gobiernos, reunidos a través del Consejo de Ministros, quienes legislaban. Sin embargo, con el paso del tiempo y la firma de los sucesivos tratados, el poder legislativo de los eurodiputados se ha ido reforzando, y así hoy, en un buen número de materias, el Parlamento Europeo es colegislador en pie de igualdad con el Consejo, en virtud del llamado procedimiento de codecisión.

La filosofía legislativa del Tratado de Roma, firmado en 1957, contenía una fórmula binaria: la Comisión proponía y el Consejo disponía. Ciertamente existía una Asamblea de diputados, pero éstos eran elegidos indirectamente y su influencia en la legislación comunitaria era prácticamente nula. Actualmente, la iniciativa legislativa sigue correspondiendo exclusivamente a la Comisión Europea, pero tanto el Consejo como el Parlamento pueden solicitarle formalmente que presente una propuesta legislativa. Y lo más importante, el Parlamento puede hoy modificar radicalmente el contenido de los actos legislativos propuestos. La codecisión, procedimiento que sitúa en un mismo plano legislativo al Parlamento y al Consejo, fue introducida por el Tratado de Maastricht en 1992 en una quincena de ámbitos (mercado interior, investigación, medio ambiente, consumo, educación, salud, etc.).

Los tratados de Ámsterdam y de Niza (éste último vigente desde febrero de 2003) amplían aún más el número de ámbitos sometidos a codecisión: actualmente son ya más de cuarenta. El sistema binario de antaño ha pasado a ser un auténtico triángulo: la Comisión sigue proponiendo, pero ahora son el Consejo y el Parlamento quienes disponen, en multitud de ámbitos que afectan directamente a la vida cotidiana de los ciudadanos europeos.

Esta evolución hacia una democracia parlamentaria no va a detenerse. La Convención sobre el futuro de Europa ya ha expresado su deseo de que la codecisión se aplique como mínimo en ochenta ámbitos distintos en los que el Consejo, por su parte, deberá decidir por mayoría en lugar de por unanimidad: asilo, inmigración, controles fronterizos, cooperación judicial en materia penal, cooperación policial, cultura, protección civil, etc. Solo se exceptuarían de esta norma las materias relacionadas con el orden constitucional de los Estados miembros o algunos aspectos de política social, así como la política exterior y de defensa.

Codecisión: modo de empleo

Responsable de la aplicación de los Tratados, de la buena marcha de las políticas comunes y del mercado interior, la Comisión Europea es quien toma la iniciativa de todas las propuestas legislativas, remitiéndolas simultáneamente al Parlamento y al Consejo.

Tras un examen en comisión parlamentaria, el Parlamento se pronuncia en "primera lectura", por mayoría simple de los sufragios emitidos en el Pleno. En la mayoría de los casos, habrá introducido enmiendas en la propuesta de la Comisión, quien las aprobará - en su totalidad o en parte - y presentará una propuesta modificada al Consejo.

Si el Consejo aprueba estas enmiendas por mayoría cualificada (o por unanimidad en los ámbitos que así lo exijan: cultura, libre circulación de personas, seguridad social, etc.), se adoptará la propuesta. Si no, el Consejo adoptará, en primera lectura, una "posición común". Una vez remitida esta posición común al Parlamento, éste dispondrá de un plazo de tres meses para pronunciarse nuevamente al respecto.

En "segunda lectura" se requiere la mayoría absoluta de los diputados del Parlamento para la aprobación del texto - con o sin enmiendas -, es decir, 314 votos del total de los 626 diputados electos al Parlamento saliente.

En caso de que el Parlamento apruebe expresamente la posición común (o bien no se haya pronunciado al término del citado plazo de tres meses), el acto se considerará automáticamente adoptado. Por el contrario, si el Parlamento rechaza la posición común, el procedimiento concluirá de inmediato sin la adopción del acto.

Sin embargo, el supuesto más habitual es que el Parlamento adopte enmiendas a la posición común. Dichas enmiendas serán objeto de un dictamen de la Comisión, y el Consejo entrará nuevamente en juego a través de una propuesta modificada presentada por la Comisión. En este punto, el Consejo deberá decidir sobre las enmiendas del Parlamento por mayoría cualificada, salvo en aquellas sobre las que la Comisión se haya pronunciado negativamente, en cuyo caso el Consejo decidirá por unanimidad. El acto se considerará aprobado si el Consejo, a más tardar tres meses después de su recepción, aprueba todas las enmiendas del Parlamento.

Por el contrario, si el Consejo no aprueba estas enmiendas, será necesario recurrir al denominado procedimiento de conciliación: se constituirá un "comité de conciliación" específico para cada propuesta, sobre una base paritaria: quince miembros o representantes del Consejo y otros quince miembros del Parlamento entre los que figurarán, de oficio, un Vicepresidente, el ponente y el presidente de la comisión parlamentaria interesada. A los debates asistirá también la Comisión Europea para acercar posiciones. Lo habitual es que el comité de conciliación logre elaborar un proyecto de texto consensuado que se someterá al Consejo y al Parlamento para su aprobación. En esta "tercera lectura", el Consejo decidirá por mayoría cualificada y el Parlamento por mayoría de sufragios expresados. El acto se considerará adoptado si el Consejo y el Parlamento aprueban el proyecto de texto consensuado. En caso contrario, es decir, si al término del plazo falta la aprobación de una de las dos instituciones, el procedimiento se dará por concluido y el acto se considerará "no adoptado".

Desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, en mayo de 1999 - es decir, pocas semanas antes del inicio de la actual legislatura - se han tratado en codecisión cerca de 300 asuntos legislativos. La cuarta parte de ellos quedaron zanjados en primera lectura, y más de la mitad en segunda lectura. Algo menos de una cuarta parte llegaron a la fase de conciliación, y esta proporción tiende incluso a decrecer con el tiempo y con la práctica de los contactos informales y los "diálogos tripartitos" que se mantienen entre las tres instituciones al objeto de lograr el consenso en una fase anterior a la conciliación. En tres ocasiones hasta la fecha el Parlamento ha acabado rechazando acuerdos alcanzados en conciliación: las disposiciones sobre la patentabilidad de invenciones biotecnológicas (marzo de 1995), las ofertas públicas de adquisición, OPAs (julio de 2001) y la liberalización de los servicios portuarios (noviembre 2003). Como consecuencia, la Comisión propuso una nueva directiva sobre OPAs que reflejaba en mayor medida las aspiraciones del Parlamento (ver nota sobre Servicios Financieros).

Los otros procedimientos legislativos

El procedimiento de consulta, ampliamente utilizado en los orígenes de la Comunidad, no se aplica hoy más que a los ámbitos "sensibles" que requieren unanimidad en el Consejo (fiscalidad, política industrial, ordenamiento del territorio, etc.) así como a dos materias que requieren mayoría cualificada: la política agrícola y la política de la competencia. En el procedimiento de consulta, el Parlamento no puede impedir la aprobación por el Consejo de la legislación prevista ni tampoco imponer modificaciones. Sin embargo, la Comisión sí puede tener en cuenta la opinión de los diputados y modificar su propuesta en consecuencia. Si esto ocurre, el Consejo solo podrá modificar la propuesta por unanimidad.

El procedimiento de cooperación, introducido en 1987 por el Acta Única Europea para realzar el papel del Parlamento, seguía no obstante dejando la última palabra al Consejo. Así, en la cooperación, si el Parlamento rechaza la posición común del Consejo, éste podrá adoptarla de todos modos, aunque decidiendo por unanimidad. Si el Parlamento modifica la propuesta, la Comisión deberá reformularla y en tal caso el Consejo solo podrá modificarla decidiendo por unanimidad. En la práctica, este procedimiento ha quedado reducido a la mínima expresión con la generalización de la codecisión: actualmente sólo se aplica a un número limitado de decisiones en el ámbito de la Unión Económica y Monetaria.

El procedimiento de dictamen conforme fue instituido asimismo por el Acta Única Europea al objeto de imponer al Consejo la conformidad del Parlamento para las nuevas adhesiones a la Unión y para la conclusión de acuerdos de asociación. En virtud del procedimiento de dictamen conforme, el Parlamento puede aceptar o rechazar una propuesta - pero no modificarla - pronunciándose por mayoría absoluta de sus miembros. Este "dictamen conforme" fue hecho extensivo, por el Tratado de Maastricht, a la ley electoral uniforme y al derecho de circulación y residencia, así como a los Reglamentos relativos a los Fondos Estructurales y al Fondo de Cohesión. El Tratado de Amsterdam prevé igualmente su aplicación para la imposición de sanciones en caso de violación grave y reiterada de los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro.



Comité de conciliación

 

 

 
  Publishing deadline: 2 April 2004